新型城鎮(zhèn)化水平測度與推進路徑選擇
——以吉林省為例

孔 薇

(1.吉林大學 東北亞研究院，吉林 長春 130012； 2.吉林財經(jīng)大學 稅務學院，吉林 長春130117 )

一、引 言

城鎮(zhèn)化的推進在實現(xiàn)中國政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步等諸多方面扮演著重要的角色。通過與發(fā)達國家城鎮(zhèn)化水平和現(xiàn)狀的對比可知，當前中國的城鎮(zhèn)化正處于攻堅的關(guān)鍵時期。尤其是在東北經(jīng)濟出現(xiàn)困局，吉林省經(jīng)濟大幅減速，財政連續(xù)多年赤字的背景下，尋求解困之法迫在眉睫。城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進，尤其是新型城鎮(zhèn)化的布局與實踐都將有利于激活地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的活力，提升區(qū)域公共服務的總體水平。

當前，我國在眾多的有關(guān)城鎮(zhèn)化問題的研究成果中,大多側(cè)重于城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的界定、解讀，演進歷程等方面。[1]這些研究從理論上厘清了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與具體實踐方向，成為后續(xù)研究工作的依托和基礎。但相對于定性分析，定量分析我國城鎮(zhèn)化水平的研究成果則明顯不足；現(xiàn)有的定量研究中，大多又是側(cè)重于城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的耦合性測度分析[2]，對區(qū)域、省份具體地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平測度研究則明顯欠缺；尤其是從新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵界定出發(fā)通過具象化的指標設計進行測度更是鮮有涉及。鑒于此，本文參考有關(guān)研究成果，并借鑒國家層面和其他省份制定的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展評估體系及其評估方法和手段，選取指標，建立省級區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平綜合評價體系，并結(jié)合吉林省推進新型城鎮(zhèn)化建設的現(xiàn)狀和問題，提出推進新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇及對策建議。

二、新型城鎮(zhèn)化評價指標體系的構(gòu)建

結(jié)合國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃脈絡，借鑒相關(guān)研究成果，本文擬采用四類二級指標體系。其中“公平”和“效率”兩個一級指標主要用來評價省域新型城鎮(zhèn)化水平，用以指導基于“公平”和“效率”的城鎮(zhèn)化愿景的實現(xiàn)；其下屬指標涵蓋收入分配、民生、經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面。第三個一級指標“質(zhì)量指標”及其下屬指標主要從生態(tài)文明的角度出發(fā)，對省域城鎮(zhèn)化愿景中的“和諧”目標進行指導和規(guī)劃。城鎮(zhèn)化的要義是人的城鎮(zhèn)化，因此“人口指標”及其下屬指標作為城鎮(zhèn)化進程的重要的參考因素，也納入到評價指標體系中。

三、吉林省各地區(qū)新型城鎮(zhèn)化水平實證分析

根據(jù)圖1指標體系的選取思路，分類選取有代表性的指標對吉林省各地區(qū)新型城鎮(zhèn)化水平進行綜合研判。評價指標的數(shù)據(jù)均來源于《吉林統(tǒng)計年鑒》。這些數(shù)據(jù)從經(jīng)濟效率、社會公平、城鎮(zhèn)化質(zhì)量、人口情況等多維度較為全面地反映了吉林省各地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展狀況?？紤]到各個指標在新型城鎮(zhèn)化進程中的影響效果存在差異，通過采納多方意見，較為一致的觀點認為，雖然公平、效率在推進新型城鎮(zhèn)化進程中的不同階段發(fā)揮的作用各有不同，但分量不分伯仲，以百分比來量化，其比例應各占30%；質(zhì)量、人口是對各個地區(qū)城鎮(zhèn)化水平綜合情況的考察，應各占20%，再結(jié)合新型城鎮(zhèn)化評價二級指標設置內(nèi)容賦予相應的權(quán)重。其中人口因素是城鎮(zhèn)化進程中重要的考察指標，因此在指標體系構(gòu)建中選擇非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎刈鳛閰⒖贾笜?。理由是，以人口社會學的視角來看，人口的城鎮(zhèn)化可以理解為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，即人口向城鎮(zhèn)不斷集聚的過程。

圖1 新型城鎮(zhèn)化指標體系

結(jié)合基礎性數(shù)據(jù)資料，測算吉林省各地區(qū)新型城鎮(zhèn)化評價水平。測算公式如下：

其中，Ei代表該地區(qū)第 i 個指標的評價水平，Wi代表該區(qū)域內(nèi)第i個指標的權(quán)重值，I代表省域各地區(qū)城鎮(zhèn)化綜合評價水平。單個指標評價水平E=(O / A ) × 100%。式中，E代表某具體指標評價水平，O代表該評價指標原始數(shù)值，A代表評價指標基礎值(以省域平均值來代表)。比較、判斷吉林省各地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展狀況需要結(jié)合各地區(qū)城鎮(zhèn)化評價水平數(shù)值的大小。根據(jù)城鎮(zhèn)化評價水平計算公式，結(jié)合基礎數(shù)據(jù)及各指標的權(quán)重，可計算求得吉林省各地區(qū)城鎮(zhèn)化綜合評價水平。

表1 2014年吉林省各地區(qū)城鎮(zhèn)化評價水平

吉林省各地區(qū)的自然條件、地理區(qū)位存在差異，歷史成因和經(jīng)濟背景也千差萬別，因此在新型城鎮(zhèn)化進程中也表現(xiàn)出了不同的發(fā)展步調(diào)，城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)出不平衡性。省會城市長春的新型城鎮(zhèn)化水平最高，城鎮(zhèn)化綜合評價水平為108.76%；緊隨其后的是延邊州，城鎮(zhèn)化綜合水平為103.83%；吉林、松原、通化的新型城鎮(zhèn)化綜合評價水平分別為103.78%、99.97%、99.12%；白山、遼源、白城、四平的新型城鎮(zhèn)化綜合評價水平分別為98.61%、94.38%、92.76%、92.74%，新型城鎮(zhèn)化水平不及吉林省的其他地區(qū)。具體分析如下：

1.受經(jīng)濟增長速度放緩的影響，2014年吉林省各個地區(qū)人均生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)居民可支配收入較2013年都出現(xiàn)了明顯的下降，因此也影響了城鎮(zhèn)化綜合評價水平。但長春地區(qū)在全省這幾項指標數(shù)據(jù)的橫向比較中數(shù)值較高，說明長春作為省會城市、吉林省經(jīng)濟發(fā)展的增長極，發(fā)揮出了重要的引擎作用。長春的城鎮(zhèn)化水平較高，貢獻度比較大的因素是近年來該地區(qū)人口數(shù)量的增加，尤其是非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量的增加。通過表2可以清楚地看到，9個地區(qū)在總?cè)丝谠鲩L率指標中，只有長春呈現(xiàn)增長態(tài)勢。其他地區(qū)均出現(xiàn)了不同程度的負增長，較2013年的人口總數(shù)呈現(xiàn)出下降態(tài)勢；其中松原下降的比例最高，為1.59%，這也從一個側(cè)面解釋了松原地區(qū)城鎮(zhèn)化水平不高的原因。而長春的總?cè)丝谠鲩L率和非農(nóng)業(yè)人口增長率指標均為正值，人口城鎮(zhèn)化趨勢明顯，對于其整體城鎮(zhèn)化水平貢獻尤為突出。

表2 吉林省各地區(qū)2013、2014年人口變動情況

資料來源：根據(jù)吉林省2013、2014年統(tǒng)計年鑒計算整理得到。

2.從吉林省9個市州的城鎮(zhèn)化水平排序的變化來看，2000～2010年10年間，白山市、延邊州、吉林市排在前3位，城鎮(zhèn)化水平較高，白城市、四平市、松原市排名靠后，基本位次均未發(fā)生變化。省會城市長春位次有了提升，躍進2名，通化市和遼源市則出現(xiàn)了不同程度的排名后移。2014年長春的位次繼續(xù)維持穩(wěn)定的上升態(tài)勢，升為第一位，延邊、吉林繼續(xù)保持原有的水平，分列第二和第三位。2014年松原位次上升較為明顯，達到第四位。究其原因，在城鎮(zhèn)化進程中，圍繞新型城鎮(zhèn)化的目標設定，松原地區(qū)不是片面追求規(guī)模和數(shù)量，而更多的是注重質(zhì)量的提升，在指標體系考核中其生態(tài)宜居、環(huán)境綠化等方面均排名居前，遠高于其他地區(qū)，對指數(shù)的貢獻較大，因而位次提升較快。而排在后面的遼源、白城、四平也延續(xù)了之前的排位格局，城鎮(zhèn)化水平在全省來看是較低的。

表3 吉林省各地區(qū)城鎮(zhèn)化水平比較

資料來源：吉林省統(tǒng)計局：《吉林省城鎮(zhèn)化水平居全國較高水平》，吉林省統(tǒng)計信息網(wǎng)，tjj.jl.gov.cn .2012-12-12；2014年數(shù)據(jù)根據(jù)《2014年吉林省統(tǒng)計年鑒》計算整理得到。

3.通過對國內(nèi)其他省份城鎮(zhèn)化進程文獻的收集和整理，我們發(fā)現(xiàn)吉林省各地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提高的速度存在趨緩態(tài)勢。原因主要在于，近年來吉林省人口數(shù)量呈現(xiàn)下降態(tài)勢。從出生人口數(shù)量來看，隨著我國人口政策的調(diào)整，2014年吉林省人口出生率和出生數(shù)量較2013年均有不同程度的提高。但同時我們也發(fā)現(xiàn)，2010年人口普查之后，吉林省出生人口數(shù)量下降幅度較大，人口自然增長率也出現(xiàn)了大幅降低，從2000年的4.15%降為2013年的0.32%，2014年為0.40%。新出生人口數(shù)量的減少，加之原有人口向發(fā)達省份遷出的現(xiàn)象不斷加劇，延緩了吉林省城鎮(zhèn)化的速度。

表4 吉林省歷年人口情況統(tǒng)計

資料來源：根據(jù)《2014年吉林省統(tǒng)計年鑒》計算整理得到。

4.新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的意義在于，它不再僅以城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)化發(fā)展速度作為考核城鎮(zhèn)化的標準，而是在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念的指導下，轉(zhuǎn)變?yōu)閷π滦统擎?zhèn)化速度、質(zhì)量、協(xié)調(diào)性等全面的評價，走以人為本，經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化道路。“低污染、低耗能、低排放”也成為了各個地區(qū)發(fā)展中追求高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的著力點。基于2014年吉林省各地區(qū)工業(yè)企業(yè)廢氣、廢水排放量的考察，可得出如下結(jié)論：長春是吉林省經(jīng)濟發(fā)展的重要區(qū)域，該地區(qū)工業(yè)企業(yè)達到309個，在全省數(shù)量最多，而相對于企業(yè)數(shù)量，其工業(yè)廢水和廢氣的排放量是合理的。這主要歸功于長春地區(qū)總計1019套廢水、廢氣治理設施的配備和使用。在吉林省城鎮(zhèn)化進程中，長春在質(zhì)量方面達到了經(jīng)濟提升與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。延邊州2014年工業(yè)二氧化硫排放量相對于地區(qū)工業(yè)企業(yè)分布數(shù)量是最低的，其工業(yè)煙(粉)塵排放量也控制在較為合理的范圍內(nèi)。吉林市作為吉林省重工業(yè)基地，承擔了大量的重工業(yè)建設任務，這也造就了該地區(qū)相對較快的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。但粗放的生產(chǎn)經(jīng)營方式產(chǎn)生了大量的工業(yè)廢水和廢氣，消耗了大量的資源儲備。對于吉林市而言，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)沃囟肋h。通化地區(qū)雖然工業(yè)企業(yè)數(shù)量僅131家，但相對于企業(yè)的數(shù)量，該地區(qū)工業(yè)廢水和廢氣的排放問題卻比較嚴重。這在前面城鎮(zhèn)化綜合評價水平測算具體指標中也有所體現(xiàn)。環(huán)境污染使該地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程受到影響。白城也存在類似的問題。這也從質(zhì)量層面解釋了白城在全省城鎮(zhèn)化水平評價中排位靠后的原因。白山地區(qū)在全省工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣排放數(shù)量測算中水平較低，一方面與該地區(qū)企業(yè)數(shù)量相對較少有關(guān)，另一方面也得益于當?shù)亓己玫纳鷳B(tài)環(huán)境和較為發(fā)達的旅游業(yè)。省內(nèi)著名旅游景點長白山天池、楊靖宇烈士陵園等均坐落于該地區(qū)境內(nèi)。但白山在全省城鎮(zhèn)化綜合評價中的位次并不理想，這主要囿于經(jīng)濟效率和社會公平方面的原因。

四、推進新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇及對策建議

根據(jù)城鎮(zhèn)化水平的測度，吉林省應以效率、公平、和諧發(fā)展為指導，尋求政府推動與市場導向的協(xié)調(diào)型新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。在推進過程中，處理好效率和公平的關(guān)系，不同的發(fā)展階段各有側(cè)重，做到“人”的城鎮(zhèn)化，把公共資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，和諧發(fā)展。具體著力點在于：激活地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型結(jié)合起來；打造“以人為核心”的公共服務與基礎設施供給水平的均等化模式；探索新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)發(fā)展的模式，突出區(qū)域城鎮(zhèn)化的特色，實現(xiàn)各地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的合理設計。

(一)政府職能與市場機制相結(jié)合，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定經(jīng)濟基礎

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展有賴于新型工業(yè)化的促進，兩者之間有著互為支撐的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。工業(yè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎，承擔著創(chuàng)造社會財富的重要使命。結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，吉林省各地區(qū)應推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增強產(chǎn)業(yè)綜合競爭優(yōu)勢，發(fā)展以高效生態(tài)農(nóng)業(yè)和精致農(nóng)業(yè)為基礎、低碳型工業(yè)為重點、現(xiàn)代服務業(yè)為支撐的高效產(chǎn)業(yè)體系布局，刺激地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，保障新型城鎮(zhèn)化有序推進，實現(xiàn)宜居宜業(yè)。構(gòu)建新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的政策體系，包括財政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、資源與環(huán)境政策、科技與人才政策、體制機制供給創(chuàng)新等，整個過程中應注意政府職能的重新定位與市場機制充分運用的有機結(jié)合。供給良好的制度環(huán)境有利于促進新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。建議如下：

1.在發(fā)揮市場配置資源的決定性作用的基礎上，政府通過產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃合理引導產(chǎn)業(yè)布局，依托國家級城市新區(qū)發(fā)展契機，甄別地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，基于云平臺招商引資，通過信息化戰(zhàn)略和互聯(lián)網(wǎng)思維振興產(chǎn)業(yè)集群，打造產(chǎn)業(yè)集群管理平臺。走新型產(chǎn)業(yè)化路徑,以培育企業(yè)的競爭力；增強城市的凝聚力、發(fā)展動力和承載能力，以吸納更多的轉(zhuǎn)移人口。

2.重視農(nóng)業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的戰(zhàn)略性地位，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提升城鎮(zhèn)化的總體水平。因此，要建立財政支農(nóng)資金投入增長機制，確保財政支農(nóng)支出具有連續(xù)、穩(wěn)定的增長幅度。同時，引導多元主體參與到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設中來?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎設施供給不足是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板，農(nóng)村地區(qū)基礎設施供給的改革和完善將成為消化過剩產(chǎn)能，推進地方供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要突破口。

3.根據(jù)區(qū)域異質(zhì)性理論，結(jié)合區(qū)位優(yōu)勢，探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景。加大科技創(chuàng)新力度，改造提振傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是現(xiàn)代服務業(yè)，發(fā)揮其充分吸納就業(yè)的優(yōu)勢，解決更多進入城市中生活人口的工作問題，避免其淪為城市中新的貧困人群。同時推動城鎮(zhèn)化走上低能耗、低污染、低排放，綠色環(huán)保的新型工業(yè)化發(fā)展道路。

(二)提高公共服務水平，吸納人口遷入，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展增添后勁

實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求。首先，提高公共服務水平，加快人口城鎮(zhèn)化的步伐。近期吉林省人口城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)發(fā)展水平呈現(xiàn)出放緩的態(tài)勢，省內(nèi)人口遷出明顯，人口自然出生率也顯著降低。因此，當前應更加注重提高公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量，扭轉(zhuǎn)人口大量遷出的困境。一方面留住原有的人口，另一方面積極吸納新人口的遷入，推進人口城鎮(zhèn)化的進程。其次，新型城鎮(zhèn)化并不是簡單意義上的人口進入城市工作和生活，而是從本質(zhì)上使得傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)人口同樣可以享受與城市居民一樣的公共產(chǎn)品和基本公共服務的供給。只有為其配置高水平的基礎教育、公共醫(yī)療資源，建設完備的硬件基礎設施，打造生態(tài)環(huán)保的宜居環(huán)境等等，推動城鄉(xiāng)一體化建設，消除城鄉(xiāng)之間的巨大差距，這樣的城鎮(zhèn)化才更有意義，才符合真正意義上的新型城鎮(zhèn)化的愿景目標。建議如下：

1.繼續(xù)完善農(nóng)村基本養(yǎng)老體系建設，加快推進農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的合二為一，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的保障水平。

2.保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市中與市民享有同等的公共服務水平，破除進城務工人員攜帶子女接受義務教育等方面的障礙，科學界定城鎮(zhèn)化進程中地方政府的事權(quán)責任范圍。

3.克服傳統(tǒng)投融資模式的弊端，化解財政資金壓力，創(chuàng)新投融資模式。廣泛應用PPP這種新型制度供給模式，融通社會資本參與到城鎮(zhèn)化建設中來。應用的領(lǐng)域包括城市、農(nóng)村基礎設施建設，供水、供電、供氣、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務的供給，流域水污染、空氣污染、垃圾處理、環(huán)境綠化、生態(tài)保護等方面的治理工作等等，構(gòu)建與新型城鎮(zhèn)化建設相匹配的資金供給新模式。

(三)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設相互促進，為新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)建和諧的發(fā)展環(huán)境

城鎮(zhèn)化的推進是一個漸進的過程，不能一蹴而就；即使按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃設想，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化率達到60%以上的目標，仍然會有相當數(shù)量的人口留在農(nóng)村。基于此，只有促進新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)發(fā)展，才能順利完成新型城鎮(zhèn)化建設的終極目標。為此，積極打造農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，多渠道增加農(nóng)民收入，增加村容村貌環(huán)境整治和農(nóng)村基礎設施方面的資金投入，應作為現(xiàn)階段推進新型城鎮(zhèn)化建設的重點工作。應多渠道、多主體、多層次加大新農(nóng)村建設的資金供給。一直以來，吉林省新農(nóng)村建設主要依靠財政資金投入，通過專項資金下?lián)芊绞?，投向農(nóng)村基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境改善、節(jié)能工程的開發(fā)和利用等方面。但從2013年吉林省專項資金規(guī)模來看，其中農(nóng)村橋涵建設僅397萬元的投入，財政資金供給與農(nóng)村需求存在巨大缺口，投資規(guī)模有待提高。彌補資金缺口，應改變傳統(tǒng)以政府為單一主體的投資模式，創(chuàng)新投融資供給模式，大力發(fā)展地方農(nóng)村金融業(yè)務。吉林省作為資金借差省，調(diào)動好銀行的金融資本將會極大地緩解農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中面臨的資金不足的問題。同時，積極創(chuàng)新旨在鼓勵創(chuàng)業(yè)者在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化的各項財稅政策，配套以健全的新農(nóng)村稅收服務等多種舉措，促進農(nóng)村經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展。

[1]單卓然,黃亞平.“新型城鎮(zhèn)化”概念內(nèi)涵、目標內(nèi)容、規(guī)劃策略及認知誤區(qū)解析[J].城市規(guī)劃學刊,2013,(2).

[2]高志剛,華淑名.新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化耦合協(xié)調(diào)發(fā)展的機理與測度分析——以新疆為例[J].中國科技論壇,2015,(9).