共建共享治水模式的構(gòu)建與實踐
——以樂清市東斜村為例

陳靜慧 俞 姣

(1.中共中央黨校，北京 100091； 2.中共樂清市委黨校，浙江 樂清 325600；3.杭州市工人業(yè)余大學(xué)，浙江 杭州310003)

習(xí)近平在十九大報告中指出：“要堅持人與自然的和諧共生。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境?！鄙鷳B(tài)文明建設(shè)是關(guān)系人民福祉和民族未來的大計，是實現(xiàn)美麗中國夢的重要內(nèi)容。2008年，習(xí)近平在浙江提出“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷，之后這個科學(xué)理念被寫入《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》總綱，生態(tài)文明觀與浙江省結(jié)下了不解之緣。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，浙江一些地方的綠水青山遭受破壞，為了還民眾一個美麗清潔的生態(tài)環(huán)境，浙江省加強了環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工作。2013年以來，浙江省大力推進“五水共治”工程，并取得顯著成效。2017年底，浙江省取得剿滅劣五類水的勝利，治水邁進新時期，即治水工程由治污向保護和鞏固轉(zhuǎn)變。當治水階段和治水內(nèi)容發(fā)生變化時，以政府主導(dǎo)的治水模式是否還能發(fā)揮原有的功效，這種治水模式的成本政府是否能長期承擔(dān)？在這個轉(zhuǎn)折時期，需重新審視近年來政府主導(dǎo)的治水模式，思考是否可以采用更有效的模式實現(xiàn)水資源的長效保護等。本文旨在探討共建共享治水模式的可行性，并以溫州樂清市東斜村為例，分析社會共建共享治水模式所需的條件。

一、政府主導(dǎo)模式的優(yōu)勢及局限

“五水共治”是浙江省政府實施的從省里到市縣、以政府為主導(dǎo)自上而下的治水工程。在組織上，省委省政府成立“五水共治”領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)專門的治水領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在規(guī)劃上，省級層面制定一個總規(guī)劃和五個子規(guī)劃，各市縣分別制定聯(lián)動規(guī)劃或具體方案，明確治水的作戰(zhàn)圖和明細表。在項目上，治水項目被列入各級政府為民辦實事的內(nèi)容，集中啟動一批重大的基礎(chǔ)設(shè)施項目和應(yīng)急項目。在資金上，合理確定各級政府的投入比例，并積極吸引民間投資、爭取各類金融機構(gòu)的支持，削減省級“三公”經(jīng)費預(yù)算30%以上用于水利建設(shè)。在政策法規(guī)上，加快治水地方立法和法規(guī)建設(shè)。在政績考核上，把治水作為各地各部門實績考核的重要內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)干部年終述職以及班子民主生活會必講內(nèi)容[注]浙江工商大學(xué)課題組：《水問題的綜合治理與地方發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新研究——基于浙江省“五水共治”的實證分析》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2016年第13期，第80頁。。可見，政府在組織構(gòu)建、資金籌集和方案策劃等方面發(fā)揮了重要作用，為整個工程的順利開展奠定了堅實的基礎(chǔ)。在治污階段，政府主導(dǎo)模式在四個方面保證治理取得顯著成效：一是政府以行政手段推行治污工程，搭建了一個強有力的組織機構(gòu)，由省委省政府牽頭、各市縣一把手負責(zé)，自上而下的行動和責(zé)任掛鉤考核方式，保證治污工程快速、有效及大面積地鋪開；二是政府主導(dǎo)模式快速集聚了豐富的人力、物力和技術(shù)手段，如人員調(diào)動、專家匯集以及財政資金的保障等；三是政府主導(dǎo)模式從體制內(nèi)人員、基層民眾、企業(yè)到各種環(huán)保組織機構(gòu)，全方位打響了一場轟轟烈烈的攻堅戰(zhàn)；四是政府主導(dǎo)模式通過制定法律法規(guī)對污染進行強監(jiān)管，為治理行動提供法律支持。

政府主導(dǎo)的治理模式也存在一定的局限性。歐陽恩錢(2006)認為，政府與“治理”對環(huán)境問題解決的失敗，表現(xiàn)為政府對環(huán)境的負載總量難以估量，政府機構(gòu)信息局限、政府環(huán)境政策的不平衡等，產(chǎn)生對多中心環(huán)境治理的制度需求[注]歐陽恩錢：《多中心環(huán)境治理制度的形成及其對溫州發(fā)展的啟示》，《中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2006年第1期，第47-51頁。。安志蓉等(2012)認為，環(huán)境問題既不能完全由市場來解決，也不能完全由政府來完成，應(yīng)建立一個包括政府、企業(yè)、公眾和媒體等多個主體在內(nèi)的共同參與的長效機制[注]安志蓉、余吉安：《基于多主體的環(huán)境保護長效機制的構(gòu)建》，《江西社會科學(xué)》2012年第10期，第60-64頁。。浙江工商大學(xué)課題組(2016)提出，要按照善治的要求構(gòu)建全新的社會參與格局，政府不能是唯一的權(quán)力中心，多元主體為了實現(xiàn)對公共事務(wù)的良好治理需充分發(fā)揮主觀能動性[注]浙江工商大學(xué)課題組：《水問題的綜合治理與地方發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新研究——基于浙江省“五水共治”的實證分析》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2016年第13期，第76-83頁。。多主體治理強調(diào)政府、企業(yè)、公眾、媒體和環(huán)保組織等行為主體的合作。從浙江省的治理經(jīng)驗來看，政府主導(dǎo)的治理模式或多中心主體治理模式，有助于快速取得治污的階段性成果，但在落實生態(tài)長效保護和解決維護成本高、多方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難以及目標利益存在分歧等問題上，明顯力不從心。因此，在治理的后階段，要鞏固治水成果、保護水資源，必須建立一套長效保護機制。有別于政府主導(dǎo)或多主體治理模式，共建共享的社會治水模式通過發(fā)揮全民力量，可以充分利用地域優(yōu)勢和成本優(yōu)勢等，持續(xù)推進生態(tài)文明建設(shè)，建立長效保護機制。

二、共建共享治水模式的可行性

浙江省“五水共治”攻堅戰(zhàn)已取得階段性成果，特別是河道污水的治理。而從水體保護來看，共建共享治理有現(xiàn)實的可行性。

(一)生態(tài)治理階段的轉(zhuǎn)變?yōu)楣步▌?chuàng)造條件

治理污水有時限，通過政府總動員，浙江省通過5年時間的努力基本實現(xiàn)了目標。而水體的保護是民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，人與自然的和諧共生沒有時限，這是治污和保護在時間上的根本區(qū)別。生態(tài)保護是千秋萬代的大事，以居民為主體的社區(qū)共建是維護生態(tài)的可選模式。

(二)成本分析為共建共享提供理論支撐

治污階段和維護階段成本相差顯著，治污階段成本高，維護階段成本較低。治污階段需要政府牽頭、動員全部社會力量并投入巨額資金進行集中整治，而居民沒有能力和意愿支付高額的治理費用。在水體保護階段，河道已恢復(fù)清潔，維護的成本會降低，且為了美好的生活環(huán)境，居民有能力和意愿參與治理行動。

(三)有限范圍的社區(qū)模式為共建提供公共治理的可能

共治有區(qū)域范圍的限制。埃莉諾·奧斯特羅姆研究了數(shù)千個公共治理成功的案例，這些案例大都只發(fā)生在一個國家甚至一個特定的區(qū)域內(nèi)，只涉及規(guī)模較小的公共池塘資源，受影響的人數(shù)往往在50人至15 000人之間埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達、陳旭東譯：《公共事務(wù)的治理之道：集體行動制度的演進》，上海三聯(lián)書店2000年版，第48頁。。浙江全省有錢塘江、苕溪、甬江、椒江、甌江、飛云江、鰲江和運河8大水系，河道總長13.78萬公里浙江省水利廳：《水利建設(shè)與管理工作座談會發(fā)言材料》，2015-05-20 ，http://jsgl.mwr.gov.cn/zyzt/1/2/201505/t20150520_680539.html。，共有33 388個村級集體經(jīng)濟組織。據(jù)浙江統(tǒng)計信息網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，至2017年末全省常住人口為5 657萬人，平均每村1 700人。據(jù)浙江省村莊和社區(qū)人均數(shù)量估算，流域經(jīng)過的村莊符合規(guī)模較小的公共池塘情境，村莊或社區(qū)的公眾符合熟人社會的特性，熟人社會可以建立低成本的協(xié)商和監(jiān)管機制，解決可信任問題和相互監(jiān)督的問題。

(四)民主法制觀念深入人心為共建奠定思想基礎(chǔ)

改革開放40年來，浙江實現(xiàn)了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，浙江的國民生產(chǎn)總值和人均國民生產(chǎn)總值居全國領(lǐng)先位置。經(jīng)濟社會的發(fā)展帶動公民社會迅速發(fā)展，民主法治觀念和環(huán)境保護意識深入人心，浙江率先在全國展開“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)境整治工作。這些都是浙江省實施共建的堅實基礎(chǔ)。

(五)水資源利用的實效使水資源保護成為現(xiàn)實

清潔可利用的水資源可以產(chǎn)生經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。當河道治污完成后，污染的負效應(yīng)消失，水資源正效應(yīng)開始逐漸顯現(xiàn)，居民所在屬地的水域范圍內(nèi)可以進行養(yǎng)殖、灌溉、航運和休閑等活動，產(chǎn)生直接的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。對水資源利用價值和維護成本、收益的認識，會正向刺激居民參與水資源的保護。

三、社會治水模式樣板：東斜村全民治水

東斜村地處浙江溫州樂清市北白象鎮(zhèn)北部，村莊依水而建。白慎河(北白象鎮(zhèn)段)長11.91公里，流經(jīng)趙家硐、東斜、西斜等18個村。其中白慎河?xùn)|斜段總長600米，河道最寬處100米。幾十年來，村民環(huán)保意識淡薄，東斜村的生活用水大部分直排入河，白慎河逐漸變成黑臭河。2014年，樂清開展“五水共治”行動，東斜村成為樂清最早啟動清淤工程的村莊。全村1 500多人在50多天里完成600多米河道計200多噸淤泥和垃圾的清理。2017年5月，筆者從東斜村村雙委了解到，村民在治水行動中發(fā)揮了主力軍作用，從2014年至今，東斜村的治水成果得到鞏固，成為樂清市治水成功的模范村，為樂清乃至溫州全市提供了全民“五水共治”的經(jīng)驗。人人都是河長，是東斜村治水成功的秘訣。

河道維護是一項長期工程，也是檢驗治水成果的關(guān)鍵，而其中的一個難題就是如何增強村民的環(huán)境保護意識、消除隨手往河里扔垃圾的現(xiàn)象。為此，東斜村村雙委推出了四大抓手。一是實施《護河治水禁約》，并制成若干警示牌豎立在岸邊，違反者按規(guī)定處置。二是成立村民護河隊。一支由30名村民組成的河道巡邏隊，分班每天3次巡查河面和監(jiān)督村民的陋習(xí)。同時，在河道的顯要位置安裝監(jiān)控進行實時監(jiān)督。三是設(shè)置保潔員崗位。在全村公開招聘2名河道保潔員，負責(zé)一天2次的河道清潔，所需經(jīng)費由村民捐款和政府提供。四是大力普及環(huán)保知識，提高村民的環(huán)保意識。環(huán)保宣傳主要有三種方式：第一，追憶往昔的綠水青山，喚醒村民從河里挑水吃、捉魚和游泳的美好回憶，激發(fā)其保護母親河的熱情；第二，通過宣傳櫥窗表揚全村治水模范，弘揚模范的力量；第三，宣講《護河治水禁約》，提醒村民切勿破壞環(huán)境。

四、構(gòu)建共建共享的社會治水模式

東斜村治水的成功案例表明，打造共建共享的社會治水模式，需多方協(xié)調(diào)、配合。

(一)界定明晰的邊界

清晰界定村莊或者社區(qū)所屬的流域邊界，同時明確有權(quán)從水資源中提取收益的個人或家庭。流域邊界是按照地域歸屬劃分的，但存在上下游有爭議的河段，為了防止出現(xiàn)“公地悲劇”，政府需發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。2018年3月，我國組建自然資源部，履行對水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)。當?shù)卣鶕?jù)自然資源部制定的確權(quán)制度、標準和規(guī)范，明確村莊、社區(qū)管轄的河道區(qū)域。邊界劃定明確了各村莊和社區(qū)之間的權(quán)利和義務(wù)，并以村集體、社區(qū)和家庭代表(包括外來常住人口家庭)為主體，明確公眾享有經(jīng)營水資源所獲得的收益和維護清潔所需花費的成本，以公約形式落地執(zhí)行，從而為開展治理活動奠定基礎(chǔ)。

(二)落實水資源保護監(jiān)督機制和處罰制度

水資源保護的監(jiān)督可分為三個層次。第一層次是政府監(jiān)督。2018年，國家機構(gòu)改革組建了生態(tài)環(huán)境部，負責(zé)生態(tài)環(huán)境問題的統(tǒng)籌和監(jiān)督，各地各部門承擔(dān)流域水資源的保護職責(zé)。第二層次是集體監(jiān)督。社區(qū)、村莊制定規(guī)章制度，明確權(quán)利和義務(wù)。第三層次是個人監(jiān)督。充分發(fā)揮熟人社會的輿論監(jiān)督功能。同時，在關(guān)鍵河段設(shè)置監(jiān)控設(shè)備，實時督促居民和企業(yè)遵守環(huán)保公約。對嚴重污染環(huán)境者，嚴格依照環(huán)保法進行制裁；對輕微違反環(huán)保公約者，通過口頭教育、社區(qū)通報批評和環(huán)保義工等方式進行懲戒。

(三)普及環(huán)保知識，提高公眾的環(huán)保意識

通過“五水共治”行動，積極推進全省環(huán)保知識的普及，提高民眾的環(huán)保意識。建立政府和民間的環(huán)保組織，在全省范圍內(nèi)進行環(huán)保知識宣講，用鮮活的案例和事實激發(fā)民眾對綠水青山及美好生活的向往，并倡導(dǎo)從小事做起，人人都成為環(huán)保志愿者。

十九大報告明確提出“打造共建共享的社會治理格局”，“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。抓好生態(tài)文明建設(shè)，既需要政府的努力，也需要全社會的齊心協(xié)力，共建共享的社會治水模式，是加強社區(qū)基層治理的一個重要組成部分，通過發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理與居民自治的良性互動。浙江省的“五水共治”行動是加快生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，為全國開展治水工程提供了樣板。