從“信訪不信法”式思維到公民法治思維的轉(zhuǎn)變

閆 敏

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院,上海 200042)

信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。①信訪制度在我國(guó)是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的政治制度，是我們黨根據(jù)群眾路線而建立起來的一項(xiàng)制度。這項(xiàng)制度從創(chuàng)立之初就帶有濃濃的中國(guó)特色，因?yàn)閺母锩鼤r(shí)期開始我們黨就保持著與人民群眾的密切聯(lián)系，而這一傳統(tǒng)從革命時(shí)期一直延續(xù)到了新中國(guó)成立之后。因而信訪制度是我們黨與群眾保持密切聯(lián)系的制度見證，更是歷史見證。我國(guó)公民也將信訪制度作為一項(xiàng)重要的維權(quán)制度。信訪制度的建立立足于社會(huì)主義人民民主理論，該理論的重要來源就是對(duì)于資本主義官僚制的批判及其民主思想的繼承和對(duì)中國(guó)王朝更迭歷史的反思。在此基礎(chǔ)之上，我們選擇的政治制度是以人民群眾的參與為基礎(chǔ)的，人民群眾參與政治制度是我們社會(huì)主義人民民主的重要體現(xiàn)。因此，信訪制度充分體現(xiàn)了社會(huì)主義人民民主的本質(zhì)要求。[1]

一、信訪制度的發(fā)展

我國(guó)信訪制度的正式起點(diǎn)要從1951年政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來信和人民工作的決定》說起，它奠定了信訪制度的基礎(chǔ)。在此之后我國(guó)的信訪制度一直延續(xù)至今，其中1995年國(guó)務(wù)院頒布的《信訪條例》使信訪制度更加規(guī)范化與制度化。進(jìn)入21世紀(jì)之后，國(guó)務(wù)院又在原來《信訪條例》的基礎(chǔ)上重新修定，于2005年推行新的《信訪條例》。我國(guó)的信訪制度從建立到現(xiàn)在，應(yīng)星教授認(rèn)為它經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：第一階段(1951年6月—1979年1月)是大眾動(dòng)員型信訪階段；第二階段(1979年1月—1982年2月)是撥亂反正型信訪階段；第三階段(1982年2月至今)是安定團(tuán)結(jié)型信訪階段。[2]應(yīng)星教授對(duì)信訪制度三個(gè)階段的劃分體現(xiàn)了信訪制度功能在不同時(shí)期所起的作用不同。該制度建立的初期主要是起到動(dòng)員群眾的政治功能，通過人民群眾對(duì)于黨員干部的監(jiān)督檢舉與揭發(fā)，從而起到凈化黨員干部隊(duì)伍并密切聯(lián)系人民群眾的功能。隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，群體性事件的頻發(fā)使信訪制度出現(xiàn)某種程度的失效，政府控制信訪活動(dòng)成為了主要的任務(wù)。唐皇鳳將信訪制度功能變化總結(jié)為：信訪制度建立之初是對(duì)官僚制度的監(jiān)督、對(duì)民意的及時(shí)掌握以及緩和政治沖突，主要是起到政治緩沖的作用，而到了后期信訪制度開始逐漸成為政治控制功能中的主要制度要素之一。[3]另外，我國(guó)學(xué)者肖萍在對(duì)信訪制度功能定位的研究中提出了信訪制度的“實(shí)然功能”與“應(yīng)然功能”的劃分，她認(rèn)為信訪制度的“實(shí)然功能”包括溝通功能、監(jiān)督功能、調(diào)節(jié)功能和救濟(jì)功能，并且認(rèn)為前兩者才是信訪制度所應(yīng)該具有的功能，而后兩者不應(yīng)該是信訪這種制度所應(yīng)該具有的功能，后兩者超出了信訪制度的功能定位；而“應(yīng)然功能”是指信訪制度應(yīng)該具有監(jiān)督功能，溝通功能和安全閥功能。[4]于建嶸博士也曾談到：“信訪制度本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是收集和傳達(dá)老百姓民意的一種制度設(shè)計(jì)，相當(dāng)于一個(gè)秘書的角色。但現(xiàn)在卻成了老百姓最后一種救濟(jì)方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國(guó)家司法救濟(jì)的最后一根救命稻草?！雹?/p>

通過對(duì)以上學(xué)者的分析研究，可以看到我國(guó)的信訪制度從最開始的作為黨與群眾保持密切聯(lián)系的手段到逐步發(fā)展成為群眾化解糾紛的慣用方式。隨著我國(guó)的改革開放，從20世紀(jì)90年代開始，我國(guó)曾經(jīng)幾次出現(xiàn)“信訪洪峰”現(xiàn)象?；旧厦磕暌M(jìn)行上訪的人數(shù)呈現(xiàn)遞增的趨勢(shì)，并且上訪者的身份越來越具有多樣性的特點(diǎn)，也即全社會(huì)各個(gè)階層參與上訪的群體越來越多。伴隨著上訪人數(shù)量增大的后果是，上訪越來越非制度化，如出現(xiàn)了集體上訪、鬧訪、重復(fù)上訪和越級(jí)上訪的現(xiàn)象。更為嚴(yán)重的是在上訪過程中上訪者與政府機(jī)構(gòu)的沖突增多，對(duì)抗性增強(qiáng)。通過以上過程的演變，從目前的狀況來看很多群眾將信訪方式作為維護(hù)權(quán)益的思維慣性和行為方式[1]。漸漸地“信訪不信法”式的思維是很多群眾選擇解決糾紛的出發(fā)點(diǎn)，更是落腳點(diǎn),而司法救濟(jì)途徑排在其后，這顯然與我國(guó)的依法治國(guó)基本方略是相違背的。黨的十八屆四中全會(huì)首次以全會(huì)形式專題討論依法治國(guó)，并且通過了《中共中央全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”。

二、“信訪不信法”現(xiàn)象及其形成的思維定勢(shì)的原因

“信訪不信法”式思維是伴隨著信訪制度功能變化的發(fā)展而逐步形成的，畢竟最開始的信訪大部分是從其政治功能的角度來動(dòng)員社會(huì)大眾與黨中央的領(lǐng)導(dǎo)密切配合，政治職能為當(dāng)時(shí)的信訪制度存在提供了一個(gè)政治根基。但是隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型與我國(guó)的改革開放，信訪制度的功能發(fā)生了很大的變化，由原來的監(jiān)督與聯(lián)系功能發(fā)展為救濟(jì)和調(diào)節(jié)功能。這其中最根本的原因與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展有關(guān)，社會(huì)各階層的矛盾在此階段更加尖銳，并且都是為了維護(hù)自身的發(fā)展利益，因而信訪的政治功能開始弱化，其救濟(jì)和調(diào)節(jié)功能逐步隨著社會(huì)的發(fā)展得到強(qiáng)化。冰凍三尺非一日之寒，“信訪不信法”式思維是一個(gè)逐步積累并強(qiáng)化的過程，從最開始的功能轉(zhuǎn)型到提出依法治國(guó)基本方略這一時(shí)期，信訪制度可以說是我國(guó)公民權(quán)利救濟(jì)的重要途徑。不可否認(rèn)信訪制度在此期間內(nèi)發(fā)揮了它重要的調(diào)節(jié)糾紛的功能，盡管該功能不是制度設(shè)計(jì)者的初衷，但是它確實(shí)起到了一定化解社會(huì)糾紛的重要功能。作為一種社會(huì)救濟(jì)途徑，信訪具有高效與快捷的特點(diǎn)，一旦通過信訪方式反映的情況得到相關(guān)部門的重視，群眾的很多糾紛問題就會(huì)得到解決。因而信訪在整個(gè)社會(huì)生活中被很多民眾看成是非常重要的救濟(jì)制度，這種“信訪”救濟(jì)式思維在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)是社會(huì)所普遍共有的思維狀態(tài)。筆者認(rèn)為從改革開放到我國(guó)倡導(dǎo)建立法治國(guó)家這一期間內(nèi)，是“信訪”救濟(jì)式思維高度發(fā)展的時(shí)期，因?yàn)橄啾容^其他的權(quán)利或是糾紛解決途徑來說，信訪具有靈活性、廣泛性和及時(shí)性的特點(diǎn)。[5]而其他權(quán)利救濟(jì)途徑如司法救濟(jì)在此階段沒有充分發(fā)揮其作用，使信訪救濟(jì)這種方式在此階段發(fā)展迅猛，從本質(zhì)上來說這與我國(guó)法治建設(shè)起步晚有很大的關(guān)系，在法治發(fā)展沒有得到全社會(huì)足夠重視的前提之下，我們對(duì)通過司法途徑救濟(jì)自身權(quán)利的方式是生疏與模糊的。

對(duì)此童知偉教授認(rèn)為一個(gè)重要的原因是我國(guó)的主體制度未能滿足社會(huì)正義的需求。因而處于次要地位的政治制度被經(jīng)常用來部分地取代主體政治制度，甚至超越主體政治制度，成為推進(jìn)社會(huì)正義的“慣常體制”。[6]信訪制度在政治制度中應(yīng)該處于補(bǔ)充的地位，但是因主體制度如人大制度、司法制度不能提供并充分發(fā)揮其救濟(jì)功能，讓處于補(bǔ)充功能的信訪制度反倒成為了解決社會(huì)糾紛的主要途徑，這樣整個(gè)社會(huì)的制度安排出現(xiàn)了錯(cuò)位現(xiàn)象。這主要是從政治制度發(fā)展的角度來看信訪得以快速發(fā)展的原因。

從我國(guó)的文化傳統(tǒng)來看，信訪制度成為社會(huì)主要制度有其歷史原因。我國(guó)從古代開始就是“人治”社會(huì)，群眾一般對(duì)官員抱有敬重之情，把很多的糾紛的解決寄托在這些官員身上。從老百姓對(duì)官員的稱呼“父母官”就能體現(xiàn)出，普通民眾對(duì)于依靠“清官”解決糾紛抱有期望。儒家所倡導(dǎo)的“修身、齊家、治國(guó)、平天下”，也是通過個(gè)人修養(yǎng)的境界進(jìn)而達(dá)到治理國(guó)家的目的。因此從社會(huì)治理能力來看，根據(jù)儒家思想只要個(gè)人的德行和修養(yǎng)到達(dá)一定境界，那么社會(huì)的治理肯定是會(huì)得到認(rèn)可的。在社會(huì)生活中更多的是通過德治的方式而不是靠法治來治理社會(huì)，而德治要依靠官員的自身素質(zhì)和品德修養(yǎng)，因而這種德治之下的社會(huì)治理模式從本質(zhì)上講是人治的體現(xiàn)。而信訪制度本身也是依靠相關(guān)政府官員的批示或是得到相關(guān)機(jī)構(gòu)的重視，從而糾紛得以集中處理?？梢哉f，信訪就是傳統(tǒng)的德治思想的變形體現(xiàn)。[7]就像溫家寶總理所說的那樣:“上訪，它所體現(xiàn)的不是法律的程序，還是寄托在人，寄托在領(lǐng)導(dǎo)人的批示，應(yīng)該說在某種意義上還帶有人治的封建色彩。”[8]

三、“信訪不信法”式思維對(duì)社會(huì)的影響

近年來部分群眾解決糾紛的方式越來越依賴信訪，總是覺得信訪才是主要的維權(quán)手段。于是“信訪不信法”的現(xiàn)象愈演愈烈。逐漸地這種個(gè)別信訪行為開始轉(zhuǎn)化為整個(gè)社會(huì)的信訪行動(dòng)，因?yàn)閭€(gè)別人的行動(dòng)會(huì)起到一個(gè)帶頭作用。就像“破窗效應(yīng)”帶來的結(jié)果，只要有人開始破壞窗戶，之后就會(huì)有很多人也破壞這扇已被破壞的窗子。畢竟信訪這種行為方式雖然有《信訪條例》對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，但是從社會(huì)實(shí)際操作來看很少有人會(huì)去研究并遵守它。因?yàn)橥ㄟ^信訪方式是完全不同于通過司法途徑解決糾紛的，司法途徑強(qiáng)調(diào)的是一種規(guī)范性即對(duì)于不同的主體普遍適用并且具有可預(yù)期性。而通過信訪方式解決糾紛卻更多地體現(xiàn)的是處理糾紛結(jié)果的差異性與特別性。正是這種處理結(jié)果的差異性進(jìn)一步激發(fā)了上訪者的上訪熱情，因此久而久之，部分社會(huì)群眾會(huì)形成一種思維方式也就是通過信訪的方式處理糾紛會(huì)有意外收獲。尤其是很多人開始嘗試用極端的方式信訪，這樣就可以得到相關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人的注意，所謂的“把事情鬧大”進(jìn)而就能使很多問題得到高效甚至是高質(zhì)量的解決。這樣一來我們會(huì)看到很多群眾開始嘗試“鬧訪”“纏訟”、集體上訪、重復(fù)上訪和越級(jí)上訪等方式將自己的糾紛鬧大，不僅如此，很多的上訪者為了引起相關(guān)部門的注意還會(huì)通過自殺、有組織地堵塞交通要道、沖擊政府機(jī)關(guān)、打砸搶等方式進(jìn)行所謂的上訪?？梢哉f通過以上極端方式進(jìn)行上訪的群眾，就是在這種“信訪不信法”式的思維影響之下，只從自身利益出發(fā)挑戰(zhàn)政府的底線，這也是在挑戰(zhàn)整個(gè)社會(huì)的底線。因而近年來我們的政府與上訪者之間矛盾重重，政府各種“截訪”與阻止上訪者上訪的行為時(shí)有發(fā)生。很多時(shí)候群眾是去找政府幫忙解決糾紛的，但是在找政府的過程中又與政府產(chǎn)生了種種矛盾，就像“雪球”越滾越大。當(dāng)政府在迫于社會(huì)各界壓力之下與上訪者進(jìn)行妥協(xié)之后，結(jié)果便是上訪者告訴后來的鬧訪者:“會(huì)哭的孩子有奶吃”“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”。在這種心態(tài)影響之下所形成的思維便是“信訪不信法”“信網(wǎng)不信法”“信權(quán)不信法”“信上不信下”。在這種“信訪不信法”式思維的影響之下，更多的上訪者選擇將事情鬧大，不論是通過什么方式，反正政府會(huì)基于社會(huì)輿論壓力或者是上級(jí)部門“0上訪指標(biāo)”的考核，不會(huì)忽視鬧訪者的。一邊是公民非法治方式的“信訪”波濤洶涌，一邊是政府部門非法治方式的“維穩(wěn)”，在兩種非法治方式的相互強(qiáng)化之下，社會(huì)矛盾化解陷入“救助—息訪—再訪”“越維越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)怪圈中。[9]

信訪制度設(shè)計(jì)的初衷是為了化解社會(huì)矛盾，而從目前的發(fā)展態(tài)勢(shì)來看該制度反倒是成了社會(huì)矛盾的制造源頭。而形成這種局面的原因是與我們?nèi)罕娭写嬖诘倪@種“信訪不信法”式的思維有很大的關(guān)系，在這種思維的影響之下很多的維權(quán)群眾會(huì)變得更加非理性化，本身這種思維就不是建立在理性思考的基礎(chǔ)之上的。更甚至有人會(huì)抱有“機(jī)會(huì)主義違法”的僥幸心理來通過信訪的方式進(jìn)行維權(quán)。在“信訪不信法”式思維的引導(dǎo)下，人們更加喜歡以“快餐”式的心理來解決自身的矛盾，進(jìn)而相互比較的是通過更加極端的方式來使自己的問題得到相關(guān)部門的解決。這種“信訪不信法”式的思維讓整個(gè)社會(huì)的上訪者變得越來越不理性，越來越接近違法的邊緣。而這給我們的政府的維穩(wěn)工作帶來了前所未有的壓力，政府千方百計(jì)運(yùn)用各種方式息訪。為了息訪地方政府專門拿出必要的經(jīng)費(fèi)來處理相關(guān)上訪問題，并且為了完成上級(jí)政府考核進(jìn)行各種“截訪”工作。這樣政府和不停的上訪者之間形成了一種拉鋸戰(zhàn)，這其中的原因有很多，不可否認(rèn)的是部分群眾所具有的“信訪不信法”式思維對(duì)此有很大的影響。

這種“信訪不信法”式思維更加加劇了部分群眾對(duì)法律的漠視，并且理所當(dāng)然地認(rèn)為法治就是一種擺設(shè)。當(dāng)他們遇到問題需要處理的時(shí)候不再是寄托于通過程序方式處理問題，而是希望通過“特事特辦”也就是法律之外尋找出路，通過找領(lǐng)導(dǎo)找關(guān)系的方式或是通過將問題“擴(kuò)大化”的方式將其問題得到解決。進(jìn)而整個(gè)社會(huì)都會(huì)在這種“信訪不信法”式的思維引導(dǎo)之下處理他們自己的糾紛問題，這會(huì)形成一種破壞法治意識(shí)與法治思維的不良風(fēng)氣，影響全社會(huì)的法治發(fā)展水平與法治發(fā)展進(jìn)度,同時(shí)也加大了我們政府部門的負(fù)擔(dān)，不只是業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)更是財(cái)政負(fù)擔(dān)，而最終的受害者還是全社會(huì)的人民群眾。

四、從“信訪不信法”式思維到公民法治思維的轉(zhuǎn)變

十八大以來依法治國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略就成為我們黨和國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)，立足于“法治中國(guó)”的語(yǔ)境，我們要從多個(gè)維度建設(shè)法治中國(guó)。法治中國(guó)建設(shè)需要法治話語(yǔ)，在整個(gè)社會(huì)治理系統(tǒng)中，法治應(yīng)該有充分的話語(yǔ)權(quán);或者說在意識(shí)形態(tài)中，法律有了支配思維的核心話語(yǔ)權(quán)，我們才有逐步接近法治理想的可能。而在思維方式上我們長(zhǎng)期處于強(qiáng)勢(shì)的政治話語(yǔ)和道德話語(yǔ)的壓制之下，傳統(tǒng)的思維方式壓制著公民和社會(huì)組織權(quán)利的有效發(fā)揮，人們很難享受法治所帶來的自由與自主。[10]而當(dāng)代中國(guó)的法治思維是以規(guī)則為中心，合法性判斷為優(yōu)先，限制權(quán)力保障權(quán)利，堅(jiān)持正當(dāng)程序的思維方式。與法治思維相左的四種問題表現(xiàn)在：領(lǐng)導(dǎo)意志對(duì)法律執(zhí)行的扭曲，法外利益與糾紛解決的亂象，公權(quán)力過于強(qiáng)勢(shì)的現(xiàn)狀，重結(jié)果輕程序的思維傳統(tǒng)。[11]而這四種思維正是“信訪不信法”式思維存在的問題，可以看出法治思維是對(duì)這四種思維的糾正與改進(jìn)。因此我們要努力實(shí)現(xiàn)從“信訪不信法”式思維到公民法治思維的轉(zhuǎn)變，因?yàn)橹挥羞@樣才能根治我們?cè)凇叭酥巍庇绊懼滦纬傻摹靶旁L不信法”式思維。

黨的十八大報(bào)告明確提出“領(lǐng)導(dǎo)干部”要運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾。但是我們不能否認(rèn)的是法治思維是有兩個(gè)維度的，一個(gè)是政府的維度，一般來說很多學(xué)者對(duì)于法治思維的研究是專門從這個(gè)維度進(jìn)行的。而另一個(gè)維度是公民。[9]這是因?yàn)槿绻f立法、執(zhí)法、司法大多是通過對(duì)公權(quán)力的運(yùn)用和對(duì)公權(quán)力的限制來實(shí)現(xiàn)法治的，那么用法和守法則是通過社會(huì)主體運(yùn)用法律規(guī)則來實(shí)現(xiàn)的。正是因此法治思維不單是公權(quán)力主體的思維，更應(yīng)該是社會(huì)主體即公民的思維。[12]而空談這種公民的法治思維是無法實(shí)現(xiàn)的，必須要借助相關(guān)的措施才能逐步建立起公民的法治思維。

(一)加強(qiáng)法治宣傳，促使個(gè)人掌握法律知識(shí)，培養(yǎng)公民的法律信仰

思維的形成與發(fā)展離不開對(duì)間接經(jīng)驗(yàn)、語(yǔ)言和符號(hào)的學(xué)習(xí)，因此法律知識(shí)的學(xué)習(xí)對(duì)法治思維的形成具有重要的作用。在當(dāng)下參與社會(huì)活動(dòng)的主體主要還是個(gè)人，只有個(gè)人通過逐步學(xué)習(xí)法律的相關(guān)知識(shí)，形成自身對(duì)法律知識(shí)的理解才能讓民眾在社會(huì)生活中運(yùn)用法律解決問題。當(dāng)然讓每個(gè)人都像法律職業(yè)者那樣系統(tǒng)地掌握法律知識(shí)是不現(xiàn)實(shí)的，但是這并不能否認(rèn)法治思維能夠形成。畢竟每個(gè)個(gè)體不一定要掌握所有的法律知識(shí)，而只要掌握與自身發(fā)展領(lǐng)域息息相關(guān)的法律知識(shí)即可。其實(shí)法治思維最主要是一種思維方式，一種對(duì)待問題的解決方式，不一定就能直接解決問題，但是它卻提供了一種解決問題的路徑。甚至可以說，就算一個(gè)人對(duì)相關(guān)具體的法律規(guī)定知之甚少，但是只要當(dāng)他遇到矛盾、問題時(shí)能夠第一時(shí)間想到法律，通過法律方式、法律途徑去解決糾紛，那么說明他就己經(jīng)具備法治思維了。[13]而法律知識(shí)的學(xué)習(xí)除了個(gè)人的學(xué)習(xí)之外，就是我們政府相關(guān)部門和全社會(huì)各界對(duì)法律的宣傳?；仡櫸覈?guó)的法治宣傳可以看出，我們的確取得了一定的社會(huì)成果，但是還是離我們想要形成的法治思維有一定的距離。對(duì)此筆者認(rèn)為可以將法治宣傳進(jìn)行得更加專業(yè)化，也就是說我們可以根據(jù)行業(yè)或者群體的不同而強(qiáng)化在特定領(lǐng)域的法治宣傳。這樣做的好處是與相關(guān)領(lǐng)域的群眾密切聯(lián)系，因?yàn)檫@些法律知識(shí)與他們的自身利益息息相關(guān)，他們更有動(dòng)力學(xué)習(xí)該領(lǐng)域的法律知識(shí)。畢竟法治思維是一種“抽象—具體—再抽象”的思考過程。[14]但是法治思維運(yùn)行的前提是人們腦中的知識(shí)庫(kù)里，必須具有相關(guān)的法律知識(shí)作為基礎(chǔ)。因此,針對(duì)各個(gè)領(lǐng)域加強(qiáng)法治宣傳還是十分有必要的，這樣才能建立法治思維的基礎(chǔ)，從而在接下來的法治思維形成中進(jìn)一步加強(qiáng)法律信仰意識(shí)的培育。

(二)改革現(xiàn)有信訪制度，分離信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能

從信訪制度的產(chǎn)生到發(fā)展來看，信訪制度是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，因此它的產(chǎn)生與存在是有其合理性的，我們不能因?yàn)樗墓δ苻D(zhuǎn)變就否認(rèn)該制度的存在價(jià)值。從目前學(xué)界對(duì)于信訪制度的研究看，主要有三種對(duì)待信訪制度的方案：一是“取消信訪論”，二是“強(qiáng)化信訪論”，三是“整合信訪論”。從我國(guó)目前的實(shí)際狀況而言，大部分學(xué)者是比較贊同“整合信訪論”的。在保留原有信訪制度的前提下，針對(duì)信訪制度中不適合我國(guó)社會(huì)發(fā)展的地方進(jìn)行改革。從目前信訪制度對(duì)司法終局性的挑戰(zhàn)和信訪功能錯(cuò)位的現(xiàn)實(shí)來看，當(dāng)務(wù)之急就是要分離信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能。要提高司法救濟(jì)的權(quán)威性與有效性，將原本應(yīng)由司法行使的權(quán)利救濟(jì)功能從信訪之中分離出來歸還給司法機(jī)關(guān)，降低群眾倚仗信訪方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的期待值。因此要對(duì)目前的信訪制度進(jìn)行合理的分流，將一般的涉訴案件優(yōu)先納入司法程序，對(duì)于重大的信訪救濟(jì)要?dú)w入以人大制度為核心的權(quán)威救濟(jì)機(jī)制。[15]在改革信訪制度之前首先要面臨的問題是要限制行政權(quán)力的擴(kuò)張，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督防止其越權(quán)干涉司法領(lǐng)域的糾紛。這是因?yàn)樾旁L制度在我國(guó)發(fā)展迅速的一個(gè)重要原因就是：我國(guó)自古以來就是一個(gè)行政權(quán)占據(jù)主導(dǎo)的國(guó)家，行政權(quán)管理了太多的事項(xiàng)。[16]因此要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，將其關(guān)在制度的籠子里，與此同時(shí)要建立相關(guān)制度確保司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。明確劃清司法權(quán)與行政權(quán)在權(quán)利救濟(jì)上的界限，防止行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的隨意干涉，確保司法權(quán)對(duì)權(quán)利救濟(jì)的終極性。

同時(shí),我們的政府部門應(yīng)弱化通過上訪率來衡量下級(jí)政府部門的業(yè)績(jī)，不按信訪量來給地方排名。[17]因?yàn)檫@種來自上級(jí)的信訪壓力會(huì)加劇地方政府部門與上訪群眾之間的矛盾，從而引發(fā)一系列的社會(huì)問題，加重政府的負(fù)擔(dān)。本身行政權(quán)力就具有主動(dòng)性，如果再?gòu)?qiáng)調(diào)通過上訪率來考核政府的業(yè)績(jī)，那么會(huì)使行政權(quán)力更加主動(dòng)地干涉本身屬于司法領(lǐng)域的權(quán)利救濟(jì)事項(xiàng)。因此，要想使信訪制度沿著制度化、程序化的道路發(fā)展，必須要對(duì)行政權(quán)與司法權(quán)進(jìn)行必要的界限劃分，并且還要對(duì)信訪制度進(jìn)行改革。

(三)提高司法權(quán)威，形成完善的社會(huì)法律救濟(jì)制度

部分群眾的“信訪不信法”式思維從另一個(gè)方面表明了，我們的司法權(quán)在人民群眾中的地位不高，明顯要遜色于行政權(quán)在全社會(huì)中的地位，從而使得人們一遇到問題就想辦法“托關(guān)系”“找熟人”解決自己的糾紛，而不去求助于司法機(jī)關(guān)，更不信任司法機(jī)關(guān)。久而久之人們?cè)趶谋娦睦淼挠绊懼?，?xí)慣于“隨大流”依靠政府解決糾紛問題，這樣司法的權(quán)威被一步步削弱。從本質(zhì)上講“信訪不信法”式思維就體現(xiàn)了行政權(quán)威大于司法權(quán)威，尤其是在涉及群眾利益糾紛的時(shí)候。但是從行政權(quán)所具有的主動(dòng)性來看，它不適合過多地參與個(gè)體的權(quán)利救濟(jì)，同時(shí)行政權(quán)也不具有終局性。因此要嚴(yán)格按照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》提出的實(shí)行信訪與訴訟分離制度。對(duì)于涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的事項(xiàng)要從信訪制度中分離出去，將這項(xiàng)事項(xiàng)交給司法機(jī)關(guān)來處理。[18]對(duì)于應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)管轄的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)尊重司法機(jī)關(guān)的處理決定，防止個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部干涉司法判決，應(yīng)保障司法的權(quán)威。要在信訪問題的處理事項(xiàng)上嚴(yán)格劃分自身的權(quán)限范圍，防止越權(quán)干預(yù)司法機(jī)關(guān)對(duì)糾紛問題的處理決定。行政機(jī)關(guān)要帶頭保障司法權(quán)依法行使，對(duì)于不屬于自身管轄范圍的事項(xiàng)主動(dòng)移交司法機(jī)關(guān)，對(duì)于司法機(jī)關(guān)已經(jīng)處理的糾紛，按照法律的規(guī)定予以處理。總之，行政機(jī)關(guān)要在全社會(huì)起到帶頭保障司法權(quán)威的作用。

從人們過多地依賴信訪制度進(jìn)行維權(quán)這種現(xiàn)象來看，我國(guó)的社會(huì)救濟(jì)制度是不夠完善和健全的。因此,要加快建立全面的維權(quán)保障體系，使整個(gè)社會(huì)的維權(quán)保障體系更加全面化與多元化，這樣也會(huì)減輕相關(guān)部門的壓力，也能提高有關(guān)部門的辦事效率，避免案件長(zhǎng)時(shí)間積壓，畢竟遲來的正義是非正義。當(dāng)然完善的社會(huì)救濟(jì)制度體系必須形成一個(gè)有機(jī)的整體，不應(yīng)該是相互交叉與混亂的，而應(yīng)該是相互配合與分工明確的。同時(shí),要立足國(guó)情民情，通過立法的修定完善，適時(shí)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，降低行政訴訟門檻，規(guī)范簡(jiǎn)化行政訴訟程序，讓人們相信法律，信任法院，打得起官司，打得贏官司，進(jìn)而從制度上促進(jìn)糾紛矛盾解決向法律救濟(jì)渠道分流。[19]

“信訪不信法”式思維是我國(guó)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它的形成有其歷史因素也有其現(xiàn)實(shí)因素更有制度因素，想要改變這種思維模式讓其向公民法治思維模式轉(zhuǎn)變絕非易事。盡管這看起來很難，但是不能成為阻擋我們改革進(jìn)一步發(fā)展的借口，因此我們要勇于嘗試新的發(fā)展模式。伴隨著我國(guó)的改革進(jìn)入深水區(qū)，我們的信訪制度改革也是其中的一個(gè)縮影，唯有不斷地革新才能使我國(guó)的信訪制度有一個(gè)更加準(zhǔn)確的定位，才能充分發(fā)揮其本應(yīng)具有的功能。

注釋：

①國(guó)務(wù)院：《信訪條例》(2005)，第一章第二條。

②轉(zhuǎn)引自肖萍：《信訪制度的功能定位研究》，《政法論叢》，2006年第6期。

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