政企合謀、草根動(dòng)員與環(huán)境抗?fàn)?br/>——以冀南L鎮(zhèn)D村為例

韓瑞波，葉娟麗

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072)

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前，環(huán)境問(wèn)題引起的底層抗?fàn)幨寝r(nóng)民抗?fàn)幍闹匾愋椭?。環(huán)境抗?fàn)幨录嵌嘣黧w利益博弈的結(jié)果，是民眾表達(dá)環(huán)境利益訴求的一種特殊樣態(tài)，也是社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不能回避的問(wèn)題。對(duì)環(huán)境抗?fàn)幍纳蛇壿嬇c行動(dòng)策略展開學(xué)理分析，是本文試圖完成的任務(wù)。

綜觀既有研究，一方面，諸多涉及民眾社會(huì)抗?fàn)幍慕?jīng)典解釋框架在環(huán)境抗?fàn)庮I(lǐng)域仍具有極強(qiáng)的解釋力，如“依法抗?fàn)帯盵1]“以法抗?fàn)帯盵2]等理論。另一方面，就環(huán)境抗?fàn)幍奶囟I(lǐng)域而言，近年來(lái)學(xué)者們基于各自的經(jīng)驗(yàn)和觀察提出了諸多富有洞見的解釋框架，如“依勢(shì)抗?fàn)帯盵3]“以身抗?fàn)帯盵4]“依情理抗?fàn)帯盵5]“英雄倫理”[6]“原始抵抗”[7]“混合型抗?fàn)帯盵8]等。以上分析框架往往是在“侵權(quán)?抗?fàn)帯边@一宏觀邏輯預(yù)設(shè)下展開的。這種預(yù)設(shè)所聚焦的環(huán)境抗?fàn)幨录话惆l(fā)生在民眾的權(quán)益受到侵害之時(shí)或遭受侵害之后，是對(duì)基層社會(huì)頻繁出現(xiàn)的環(huán)境群體性事件的理論回應(yīng)。其邏輯支點(diǎn)在于，民眾之所以采取環(huán)境抗?fàn)幮袆?dòng)是由于環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致自身權(quán)益不斷受到侵害而被迫奮起反抗以謀求救濟(jì)，因此，“侵權(quán)?抗?fàn)帯钡倪壿嬵A(yù)設(shè)獲得學(xué)界認(rèn)可并得以廣泛應(yīng)用。

然而，“侵權(quán)?抗?fàn)帯钡倪壿嬁蚣苋菀讓?dǎo)致個(gè)案描述嵌套于“侵權(quán)方”和“抗?fàn)幏健边@兩種博弈主體之間的簡(jiǎn)單互動(dòng)之中，進(jìn)而忽視了特定事件過(guò)程的情境性。事件的情境性要求觀察者認(rèn)清行動(dòng)者采取某種行為的邏輯起點(diǎn)，避免墜入慣性思維。具體到環(huán)境抗?fàn)巻?wèn)題上，考察其生成邏輯必須回歸特定事件的起因。筆者通過(guò)田野觀察發(fā)現(xiàn)，民眾之所以采取環(huán)境抗?fàn)幮袨?，主要原因不在于因環(huán)境問(wèn)題而受損，而是基于環(huán)境治理的維權(quán)，這一現(xiàn)象成為本文研究的切入點(diǎn)。本文主要研究的問(wèn)題是：政府與企業(yè)的環(huán)境治理為什么會(huì)引發(fā)民眾的環(huán)境抗?fàn)?？因此，以環(huán)境問(wèn)題為基礎(chǔ)的“侵權(quán)?抗?fàn)帯钡姆治隹蚣軣o(wú)法囊括“治理?抗?fàn)帯钡默F(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這就需要構(gòu)建新的分析框架對(duì)其進(jìn)行解讀。本研究的目的就是在構(gòu)建分析框架的基礎(chǔ)上，在具體的事件情境中把握環(huán)境抗?fàn)幍倪壿嫛?/p>

二、框架構(gòu)建與案例簡(jiǎn)介

(一) 政企合謀與草根動(dòng)員：一個(gè)新的分析框架

在分級(jí)行政體制下，地方政府在中央政府和企業(yè)之間充當(dāng)“中間人”角色，來(lái)自中央政府的環(huán)境保護(hù)政策與資金分配均由地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和實(shí)施[9]。此外，地方政府官員不得不接受政治晉升的強(qiáng)激勵(lì)，晉升錦標(biāo)賽往往以相對(duì)績(jī)效考核為主，這迫使地方政府官員為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開激烈角逐[10]。事實(shí)證明，地方政府為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而犧牲生態(tài)環(huán)境的做法不在少數(shù)，結(jié)果則是環(huán)境治理的投入力度不斷增強(qiáng)卻收效甚微。因此，地方政府行為是我們?cè)诳疾飙h(huán)境抗?fàn)幨录r(shí)必須考慮的一個(gè)因素。再者，企業(yè)作為環(huán)境問(wèn)題的直接制造者，在環(huán)境污染問(wèn)題上始終處于民眾的對(duì)立面。

由此可見，政府與企業(yè)共同成為環(huán)境污染與破壞的主體，這點(diǎn)在既有研究中已然證實(shí)。筆者認(rèn)為，地方政府和轄區(qū)企業(yè)的行為不僅是環(huán)境問(wèn)題得以形成的關(guān)鍵因素，同時(shí)還是造成環(huán)境治理失效的主要原因，而環(huán)境治理的失效又為環(huán)境抗?fàn)幍纳商峁┝丝赡?。在環(huán)境抗?fàn)幨录校胤秸?、企業(yè)和公眾是三個(gè)主要行為體，三者之間的利益組合呈現(xiàn)出復(fù)雜結(jié)構(gòu)[11]?？傮w來(lái)看，環(huán)境抗?fàn)幨敲癖娨颦h(huán)境問(wèn)題受損之后，或是在環(huán)境治理失效的情況下，自發(fā)動(dòng)員并組織利益共同體向地方政府和相關(guān)企業(yè)提出利益訴求的一種行為。本研究從政企合謀和草根動(dòng)員兩個(gè)面向?qū)Νh(huán)境抗?fàn)幍纳蛇壿嬕约岸喾街黧w的行為邏輯進(jìn)行嘗試性解釋，以期達(dá)到知識(shí)推進(jìn)的目的。

(二) 案例簡(jiǎn)介

筆者調(diào)研的L鎮(zhèn)位于冀南城郊地帶，轄區(qū)面積65平方公里，耕地面積2萬(wàn)余畝，人口3.4萬(wàn)，下轄14個(gè)行政村。L鎮(zhèn)緊鄰X市煤礦，因煤礦多年采煤，開采范圍逐年向周邊村居拓展，導(dǎo)致L鎮(zhèn)大部分轄區(qū)土地出現(xiàn)不同程度的沉陷，沉陷區(qū)域逐年擴(kuò)大，目前涉及行政村11個(gè)，沉陷面積16 000余畝。其中，L鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的D村是遭受土地沉陷最為嚴(yán)重的村莊之一。自沉陷區(qū)治理啟動(dòng)以來(lái)，D村的環(huán)境抗?fàn)幨录似鸨朔?/p>

X市煤礦于 2011年成立了沉陷區(qū)綜合治理辦公室(以下簡(jiǎn)稱沉治辦)，其職責(zé)就是對(duì)沉陷區(qū)范圍內(nèi)各村居的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償。2013年，GM項(xiàng)目立項(xiàng)，這是X市煤礦對(duì)采煤沉陷區(qū)進(jìn)行綜合治理的重點(diǎn)項(xiàng)目之一。該項(xiàng)目占地1 200余畝，在D村占地約520畝。然而，D村部分村民因自身的合理訴求得不到滿足進(jìn)而對(duì)這種環(huán)境治理措施表示強(qiáng)烈不滿。自 2013年以來(lái)，D村村民曾數(shù)次到X市煤礦進(jìn)行談判，到項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)阻礙施工，也曾多次向各級(jí)政府反映問(wèn)題，甚至采取集體越級(jí)上訪的行動(dòng)。本文基于對(duì)特定事件的描述來(lái)展現(xiàn)地方政府、企業(yè)和村民之間的互動(dòng)過(guò)程。依循學(xué)術(shù)研究的慣例，本文對(duì)相關(guān)的地名、人名都做了技術(shù)化處理。文中出現(xiàn)的相關(guān)個(gè)案、事例皆來(lái)自筆者的田野觀察，故未作特別說(shuō)明。

三、利益驅(qū)動(dòng)下的政企合謀：L鎮(zhèn)的環(huán)境治理

政企合謀意在解釋政府和企業(yè)之間的合作謀利行為。政企合謀行為得以產(chǎn)生的一個(gè)重要背景是，在中國(guó)式分權(quán)體制下，地方政府獲得中央政府的授權(quán)和委托來(lái)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)(以GDP作為衡量指標(biāo))并監(jiān)督轄區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)，從企業(yè)繳納的稅收中獲得一定的收益分成[12]。在這種背景下，企業(yè)“擴(kuò)大產(chǎn)出”的粗放式生產(chǎn)行為往往會(huì)得到地方政府的鼓勵(lì)?！皵U(kuò)大產(chǎn)出”可以使企業(yè)獲得盡可能多的利潤(rùn)，而地方政府官員也能取得一定政績(jī)。因此，政企合謀同時(shí)滿足了地方政府和企業(yè)的利益需求。企業(yè)想要實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化勢(shì)必會(huì)以“壞”的生產(chǎn)方式(成本低、容易發(fā)生事故)參與生產(chǎn)活動(dòng)，這也成為我國(guó)環(huán)境污染事件頻發(fā)的原因之一。既有研究側(cè)重于以政企合謀的視角來(lái)解釋環(huán)境污染問(wèn)題。但在筆者看來(lái)，政企合謀行為不僅僅限于環(huán)境污染領(lǐng)域，它還同時(shí)存在于以“降低成本”為方式釀成環(huán)境治理失效的現(xiàn)象之中。

(一) 政企合謀的目標(biāo)：降低環(huán)境治理的成本

1. 集中有限資源降低行政成本

由前文可知，地方政府受政治錦標(biāo)賽的影響，需要依賴轄區(qū)企業(yè)獲得財(cái)政收入與晉升優(yōu)勢(shì)[13]。因此，在環(huán)境治理過(guò)程中，地方政府會(huì)主動(dòng)尋求與企業(yè)的合作，進(jìn)而形成一種共謀關(guān)系。同時(shí)，地方政府的行政資源又是有限的，對(duì)于基層政權(quán)而言更是如此。資源的有限性也形塑了基層政府執(zhí)行國(guó)家政策的方式?！皣?guó)家政策要在農(nóng)村落實(shí)，都要經(jīng)過(guò)基層政權(quán)的具體執(zhí)行，國(guó)家政治體制塑造了基層治理模式，而基層政權(quán)的運(yùn)作方式又直接影響了國(guó)家政策的執(zhí)行效 果?！盵14]在此情況下，集中有限的行政資源去做中心工作就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重中之重。這種中心工作實(shí)質(zhì)上就是以項(xiàng)目開發(fā)和招商引資為主要手段來(lái)推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由此，“位于壓力型體制中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)圍繞中心工作來(lái)展開行政資源的配置，無(wú)法納入中心工作范圍的國(guó)家政策及其執(zhí)行將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府眼中的二線工作”[15]。環(huán)境治理工作正處于這種二線工作的行列。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，L鎮(zhèn)政府的多數(shù)干部都認(rèn)為沉陷區(qū)治理的當(dāng)務(wù)之急是大力招商引資，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種“治理就是搞項(xiàng)目”的簡(jiǎn)單化思維導(dǎo)致他們對(duì)采煤沉陷區(qū)環(huán)境治理的認(rèn)知極其匱乏?！碍h(huán)境治理本應(yīng)就是 X市煤礦的責(zé)任，土地沉陷就是煤礦長(zhǎng)年采煤所致，誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理，這才合乎常理。”可見，在沉陷區(qū)治理問(wèn)題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的責(zé)任意識(shí)淡薄，甚至存在一定的抵觸情緒。然而，干部考核體系具有明顯的“壓力型體制”特征，作為中央政府鼓勵(lì)地方官員進(jìn)行環(huán)境治理的一種制度性政治激勵(lì)模式，環(huán)境治理績(jī)效與官員仕途之間或多或少存在一定聯(lián)系[16]。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖不愿承擔(dān)沉陷區(qū)治理的責(zé)任，但又必須完成上級(jí)政府壓下來(lái)的一系列 “硬指標(biāo)”，所以不得不參與到沉陷區(qū)治理當(dāng)中。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不會(huì)在其中投入太多的精力，而是將自身定位于“協(xié)助者”的角色，協(xié)助企業(yè)進(jìn)行沉陷區(qū)治理，進(jìn)而有效降低行政成本。

2. 選擇治理受眾降低經(jīng)濟(jì)成本

對(duì)于企業(yè)而言，相比于改進(jìn)生產(chǎn)方式，成本較低的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償則是沉陷區(qū)綜合治理的主要方式。X市煤礦沉治辦的綜合治理主要包括發(fā)放補(bǔ)償金、居民安置搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)、建筑物維修加固、土地復(fù)墾等內(nèi)容。GM項(xiàng)目正是X市煤礦以沉陷區(qū)綜合治理的名義為實(shí)現(xiàn)居民有效安置搬遷而爭(zhēng)取到的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，實(shí)際上是為因土地沉陷遭受損失的居民提供福利住房。然而，根據(jù)該項(xiàng)目的相關(guān)安置方案，可以享受到這種福利的居民僅限于企業(yè)內(nèi)部職工，周邊村居的農(nóng)民可在項(xiàng)目征地時(shí)得到一定的補(bǔ)償，但無(wú)法在GM 項(xiàng)目中分配或購(gòu)買福利住房。這表明，企業(yè)在環(huán)境治理中有意地在治理受眾之間進(jìn)行取舍，并本能地選擇成本較低的治理方式，這無(wú)疑加劇了企業(yè)和民眾之間的利益沖突。

(二) 政企合謀的形式：塑造項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的庇護(hù)關(guān)系

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)企業(yè)及其項(xiàng)目進(jìn)行庇護(hù)

政府對(duì)企業(yè)的庇護(hù)由來(lái)已久。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)系逐漸進(jìn)入國(guó)內(nèi)學(xué)界討論的視野?！敖?jīng)營(yíng)企業(yè)”成為地方政府參與競(jìng)爭(zhēng)的首要選擇，同時(shí)也成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力量。戴慕珍提出了“地方政府公司主義”概念，以此概括地方政府的行為邏輯與政府和企業(yè)之間的特殊關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極通過(guò)各種方式“放水養(yǎng)魚”，它們或者直接舉辦和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，或者通過(guò)庇護(hù)手段來(lái)支持“戴帽”企業(yè)的發(fā)展[17]。借助于地方政府的扶持和庇護(hù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到迅速發(fā)展。

X煤礦不是L鎮(zhèn)政府興辦和管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而是國(guó)有企業(yè)，二者之間不存在隸屬關(guān)系。但是，在沉陷區(qū)治理過(guò)程中，L鎮(zhèn)政府對(duì)X市煤礦與GM項(xiàng)目的庇護(hù)依然明顯。在這種庇護(hù)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮其整合和分配資源的有限權(quán)力優(yōu)勢(shì)，集中力量解決好項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，從而確保上級(jí)壓下來(lái)的項(xiàng)目得到順利落實(shí)。為了加快GM項(xiàng)目的落成，L鎮(zhèn)政府不僅要將沉陷區(qū)因常年采煤形成嚴(yán)重塌陷的土地轉(zhuǎn)化為可用于企業(yè)項(xiàng)目開發(fā)的建設(shè)用地，還要竭力在利益分配方面協(xié)調(diào)好政府、企業(yè)和農(nóng)民之間的關(guān)系。

2. 以項(xiàng)目正外部性合力推動(dòng)項(xiàng)目落實(shí)

就項(xiàng)目層面而言，項(xiàng)目本身具有一定的正外部性。項(xiàng)目的落成不僅是地方政府決策的過(guò)程，同時(shí)也是政策制定的過(guò)程，能否獲得民眾的接受和認(rèn)可存在不確定性[18]。因而民眾的可接受程度決定了對(duì)項(xiàng)目是否滿意，進(jìn)而塑造了決策者政策制定行為。對(duì)于采煤沉陷區(qū)而言，大面積的土地沉陷大大增加了沉陷區(qū)的投資風(fēng)險(xiǎn)，可征用、開發(fā)和轉(zhuǎn)讓的土地少之又少。這在很大程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)遇。由于采煤沉陷區(qū)的投資環(huán)境惡劣，像GM這樣的大型項(xiàng)目能夠進(jìn)駐L鎮(zhèn)已實(shí)屬難得。項(xiàng)目規(guī)劃所涉及的各個(gè)村居及農(nóng)民普遍希望通過(guò)這種為數(shù)不多的征地機(jī)會(huì)把土地“賣出去”來(lái)獲取一定補(bǔ)償。因此，GM項(xiàng)目不僅符合L鎮(zhèn)政府推動(dòng)本地區(qū)GDP增長(zhǎng)的利益訴求，同時(shí)還與周邊村居通過(guò)“經(jīng)營(yíng)土地”達(dá)到共同“致富”的目的相契合。此外，為推動(dòng)項(xiàng)目施工進(jìn)度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和企業(yè)還對(duì)被征地農(nóng)民做出各項(xiàng)承諾，如簽訂青苗補(bǔ)償合同、提供就業(yè)保障、辦理失地低保等，這些都是項(xiàng)目正外部性的體現(xiàn)。

(三) 政企合謀的結(jié)果：環(huán)境治理的失效

1. 政企自利性導(dǎo)致環(huán)境治理失效

地方政府作為環(huán)境管制的具體執(zhí)行者，在政府間以激勵(lì)為核心的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，具有與企業(yè)“合謀”犧牲環(huán)境質(zhì)量換取經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)[19]。這也是影響政策執(zhí)行偏離既定目標(biāo)的關(guān)鍵因素。項(xiàng)目落地之后，盡可能地降低環(huán)境治理的成本主導(dǎo)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和企業(yè)的行為選擇。這時(shí)，作為沉陷區(qū)環(huán)境治理政策執(zhí)行主體的政府和企業(yè)，其自利性與政策目標(biāo)群體的公共性之間的沖突愈發(fā)激烈。沉陷區(qū)治理本應(yīng)為礦區(qū)的工人群體和周邊各個(gè)村居的農(nóng)民群體的公共利益服務(wù)，然而政府和企業(yè)基于自利性的驅(qū)動(dòng)，為了降低治理成本并加快項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度，往往會(huì)忽視特定農(nóng)民群體的訴求表達(dá)。這種片面化的治理形式勢(shì)必導(dǎo)致不同群體間的利益失衡，進(jìn)而釀成環(huán)境治理的失效。

2. 政策執(zhí)行偏差引發(fā)環(huán)境抗?fàn)?/p>

盲目追求經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展方式在很大程度上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)民眾的職能。為加快項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度，L鎮(zhèn)政府和X市煤礦往往會(huì)有意忽略土地征用與開發(fā)過(guò)程中的“圈地行為”所遺留下的一些問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和企業(yè)的片面治理方式與沉陷區(qū)綜合治理政策的初衷相悖，政策執(zhí)行偏差隨之產(chǎn)生。政策執(zhí)行偏差是執(zhí)行主體曲解、規(guī)避甚至違背政策制定的原意，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果偏離政策目標(biāo)的行為。就政策執(zhí)行的角度而言，政策執(zhí)行偏差與民眾的抗?fàn)幮袨橹g存在明顯的因果關(guān)系。這種因果關(guān)系可能表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，激發(fā)出民眾的怨恨心理和維權(quán)心理，進(jìn)而構(gòu)成抗?fàn)幮袨榈男睦韯?dòng)機(jī)；其二，提供了抗?fàn)幍闹贫瓤臻g與合理抗?fàn)幍臋C(jī)會(huì)；其三，創(chuàng)造出一系列的抗?fàn)幑ぞ撸缯呶谋?、上訪信、宣傳和動(dòng)員口號(hào)等形式的利益表達(dá)工具，為抗?fàn)幮袨樵靹?shì)。同樣，環(huán)境抗?fàn)幰部梢宰鳛檎呤鼙妼?duì)環(huán)境政策執(zhí)行偏差做出的回應(yīng)。換言之，政策受眾對(duì)政策執(zhí)行偏差的消極體驗(yàn)與評(píng)價(jià)，容易導(dǎo)致抗?fàn)幮袨榈某霈F(xiàn)。從這一層面來(lái)看，政策執(zhí)行偏差在農(nóng)民的環(huán)境抗?fàn)幧呻A段發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

四、維權(quán)驅(qū)動(dòng)下的草根動(dòng)員：D村的環(huán)境抗?fàn)?/h2>

草根動(dòng)員指的是民眾高度投入到關(guān)乎自身切實(shí)利益的社會(huì)問(wèn)題之中，積極分子自覺(jué)自發(fā)地將周圍具有相同利益訴求且不排斥參與的民眾動(dòng)員起來(lái)，共同參與到利益群體表達(dá)行動(dòng)的過(guò)程[20]。草根動(dòng)員在提升治理績(jī)效方面作用明顯，是因?yàn)榧w行動(dòng)可在地方政府與社會(huì)之間構(gòu)建起某種橫向責(zé)任關(guān)系，從外部給地方政府施壓，逼迫他們糾正政策執(zhí)行偏差行為[21]。在環(huán)境抗?fàn)幨录?，民眾在積極分子的引領(lǐng)下團(tuán)結(jié)一致展開集體行動(dòng)，這種組織化的行動(dòng)賦予其勇氣、力量和策略，以此方式對(duì)地方政府和企業(yè)提出利益訴求，要求其承擔(dān)在環(huán)境治理方面的相關(guān)“社會(huì)責(zé)任”[22]。

(一) 草根動(dòng)員的目的：突破相對(duì)剝奪感，獲得公平對(duì)待

相對(duì)剝奪感是對(duì)面臨的境遇感到不公正或不公平的一種主觀體驗(yàn)，即當(dāng)特定的個(gè)體或群體在與其他個(gè)體或群體進(jìn)行比較時(shí)，意識(shí)到自己不享有某種資源，進(jìn)而對(duì)獲得這種資源感到期望，且認(rèn)為這種期望是正當(dāng)而合理的，由此產(chǎn)生了相對(duì)剝奪感[23]。民眾的相對(duì)剝奪感會(huì)增強(qiáng)其怨恨心理，尤其在環(huán)境治理失效以及一些遺留問(wèn)題得不到解決的情況下，怨恨心理會(huì)持續(xù)積累?！懊癖姷臋?quán)利意識(shí)已然覺(jué)醒，某些問(wèn)題長(zhǎng)期無(wú)法解決并不等于他們的抗?fàn)幰庾R(shí)和維權(quán)意識(shí)會(huì)弱化或消弭。相反，怨恨心理往往會(huì)在深處發(fā)酵和醞釀?！盵24]在怨恨心理的刺激下，民眾的維權(quán)意識(shí)伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而有所提升，相對(duì)剝奪感迫使他們組成“利益共同體”來(lái)集體表達(dá)訴求。若集體訴求得不到滿足，這種“利益共同體”又會(huì)自發(fā)組織起來(lái)，通過(guò)靜坐、游行、散步、信訪等方式進(jìn)行抗?fàn)?，旨在使?zé)任企業(yè)和地方政府積極做出回應(yīng)，進(jìn)而獲得公平對(duì)待。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，D村的近百戶失地農(nóng)民既沒(méi)有得到合理的征地補(bǔ)償，也沒(méi)有在GM項(xiàng)目中獲得相關(guān)政策規(guī)定的、應(yīng)當(dāng)享有的住房保障。這些遺留問(wèn)題遲遲得不到解決，進(jìn)而激化了失地農(nóng)民的怨恨情緒。企業(yè)的項(xiàng)目以環(huán)境治理的名義落地，環(huán)境問(wèn)題和治理需求的公共性加劇了農(nóng)民的相對(duì)剝奪感。失地農(nóng)民想要平等共享環(huán)境治理的成果，但現(xiàn)實(shí)情況則是無(wú)法得到項(xiàng)目惠及。因此，失地農(nóng)民只有借助于草根動(dòng)員的方式憑借集體行動(dòng)的規(guī)模效應(yīng)來(lái)向地方政府和企業(yè)施壓。草根動(dòng)員的目的在于突破不公平的相對(duì)剝奪感，進(jìn)而向政府和企業(yè)表達(dá)爭(zhēng)取合理對(duì)待的意愿。

(二) 草根動(dòng)員的方式：環(huán)境抗?fàn)幍脑捳Z(yǔ)與行為選擇

1. 基于政策依據(jù)塑造抗?fàn)幮栽捳Z(yǔ)

任何形式的抗?fàn)幮袨槎紦碛幸惶滋囟ǖ目範(fàn)幮栽捳Z(yǔ)。運(yùn)用不同形式的抗?fàn)幮栽捳Z(yǔ)，行動(dòng)者們嘗試構(gòu)建集體行動(dòng)的話語(yǔ)框架以實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員[25]。根據(jù)《河北省人民政府關(guān)于實(shí)行征地區(qū)片價(jià)的通知》的相關(guān)規(guī)定，“土地補(bǔ)償費(fèi)20%歸集體經(jīng)濟(jì)組織，80%歸被征地的土地使用權(quán)人或者按照家庭承包方式承包土地的農(nóng)戶”。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，D村在發(fā)放GM項(xiàng)目征地補(bǔ)償款時(shí)并沒(méi)有按照上述政策進(jìn)行分配，而是采取人均分配的方式，每個(gè)村民統(tǒng)一分到了25 000元的補(bǔ)償款。這是因?yàn)橐酝臄?shù)次征地都是采取這種方式來(lái)分配補(bǔ)償款，這次征地補(bǔ)償遵循了之前的慣例。這種分配措施引起了 D村近百戶失地村民的強(qiáng)烈不滿：“以前沒(méi)這項(xiàng)政策，補(bǔ)償款平均分，大家都不好說(shuō)什么。但現(xiàn)在省里都出文件了，還按照以前的分法，怎么能這么辦事兒呢?！笨梢姡诜峙湔鞯匮a(bǔ)償款問(wèn)題上，D村失地農(nóng)民表現(xiàn)出一種因沒(méi)有得到合理補(bǔ)償而產(chǎn)生的怨恨情緒。

此外，失地農(nóng)民同樣不滿于GM項(xiàng)目的住房安置政策。在筆者對(duì)幾個(gè)上訪農(nóng)戶的訪談中，他們都提到了“2014年中央一號(hào)文件”，即2014年1月19日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，其中規(guī)定，“改變對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對(duì)農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障”。然而，GM項(xiàng)目并沒(méi)有涉及為失地農(nóng)民提供住房保障的問(wèn)題?？梢?，D村失地農(nóng)民以國(guó)家政策執(zhí)行偏差為斗爭(zhēng)工具，來(lái)建構(gòu)自己的一套合法性話語(yǔ)，他們能夠找到相關(guān)的政策性依據(jù)來(lái)支撐自身的抗?fàn)幮袨?。由于政策?zhí)行有悖于政策制定的初衷，所以村民的環(huán)境抗?fàn)幠軌颢@得正當(dāng)性理由。質(zhì)言之，他們對(duì)國(guó)家政策和法律的利用集中于其政策性的話語(yǔ)表達(dá)，并以政策執(zhí)行偏差為切入點(diǎn)，進(jìn)行“合法的反抗”。

2. 建構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為行動(dòng)造勢(shì)

關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)對(duì)于強(qiáng)化民眾的集體行動(dòng)是必要的。在草根動(dòng)員中，積極分子建構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的能力越強(qiáng)，意味著維權(quán)運(yùn)動(dòng)中橫向與縱向的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越稠密。橫向網(wǎng)絡(luò)和參與規(guī)范使“利益共同體”內(nèi)部更加團(tuán)結(jié)，充滿更多的合作與信任；縱向網(wǎng)絡(luò)使積極分子能夠利用自身資源從政府內(nèi)部或宣傳媒介獲得支持[26]。農(nóng)村精英更容易成為農(nóng)民環(huán)境抗?fàn)幨录械姆e極分子，其資源動(dòng)員能力及生活經(jīng)歷使其成為環(huán)境抗?fàn)幍念I(lǐng)導(dǎo)者。

在D村的環(huán)境抗?fàn)幹?，阿奎成為草根?dòng)員的領(lǐng)導(dǎo)者。他曾擔(dān)任過(guò)村主任一職，這一有利條件使他成為失地農(nóng)民的領(lǐng)袖。在對(duì)阿奎的訪談中筆者了解到，他經(jīng)常在家中召開會(huì)議向失地農(nóng)民代表宣傳相關(guān)政策并告知行動(dòng)計(jì)劃。在他看來(lái)，要維權(quán)就要“師出有名”，國(guó)家的政策就是表達(dá)訴求、反映問(wèn)題的理由和證據(jù)。他反復(fù)強(qiáng)調(diào)近百戶失地農(nóng)民已經(jīng)團(tuán)結(jié)為一個(gè)整體，每次聯(lián)名上訪要求每個(gè)人都要簽字，每次去向企業(yè)“討說(shuō)法”或是到項(xiàng)目工地阻止施工，都要求每家每戶必須出一名代表參與，這些行動(dòng)使失地農(nóng)民的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)更加緊密。此外，因?yàn)楹玩?zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)有交情，阿奎領(lǐng)導(dǎo)的這些行動(dòng)往往更容易受到L鎮(zhèn)政府的關(guān)注，進(jìn)而推動(dòng)他們所反映的問(wèn)題盡快進(jìn)入基層政府的政策議程。因此，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不僅能夠擴(kuò)大抗?fàn)幰?guī)模，而且還可以為行動(dòng)造勢(shì)來(lái)增加事件的影響力，增強(qiáng)草根動(dòng)員的效果。

(三) 草根動(dòng)員的結(jié)果：重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)

在草根動(dòng)員尚未發(fā)起的時(shí)候，失地農(nóng)民作為孤立的抗?fàn)巶€(gè)體遭受著政府和企業(yè)的共同壓制。失地農(nóng)民與政企之間的結(jié)構(gòu)性地位是不對(duì)等的。此外，項(xiàng)目征地補(bǔ)償導(dǎo)致農(nóng)民群體的內(nèi)部分化，失地農(nóng)民與非失地農(nóng)民相對(duì)立，意味著少數(shù)群體與多數(shù)群體的利益沖突。失地農(nóng)民作為本應(yīng)從土地征用補(bǔ)償政策中受益的一方，卻要和全村人一起“平均分配”土地被征的補(bǔ)償款，無(wú)法得到政策的優(yōu)待，從而被激發(fā)出其怨恨與維權(quán)心理；對(duì)于非失地農(nóng)民而言，即使國(guó)家政策規(guī)定了具體的分配方式，但也應(yīng)按照以前征地補(bǔ)償?shù)膽T例進(jìn)行分配，盡可能地照顧大多數(shù)人的利益，才是公平合理的分配辦法?？梢?，孤立的個(gè)體抗?fàn)幭拗破淇範(fàn)帍?qiáng)度。這種規(guī)模小、強(qiáng)度弱的環(huán)境抗?fàn)帉?dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在維穩(wěn)工作中缺乏關(guān)注度，往往不在意個(gè)別民眾的抗?fàn)幮袨椤?/p>

草根動(dòng)員發(fā)起后，草根行動(dòng)者能夠?qū)⒐铝⒌膫€(gè)體訴求匯集為集中的群體性訴求，由此醞釀出一定的民意裹挾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始承受維穩(wěn)壓力，“穩(wěn)定壓倒一切”的觀念使得“維穩(wěn)”成為政績(jī)考核的重要指標(biāo)。在維穩(wěn)機(jī)制的運(yùn)作過(guò)程中，上級(jí)政府下放維穩(wěn)指標(biāo)到基層政府，以此來(lái)考核基層政府的治理績(jī)效。這種機(jī)制的存在直接關(guān)系到基層政府對(duì)待民眾環(huán)境抗?fàn)帟r(shí)表現(xiàn)出的立場(chǎng)、態(tài)度與行為模式[27]。當(dāng)基層政府愈發(fā)感到維穩(wěn)壓力時(shí)，為盡快平息事態(tài)總是會(huì)草率做出決策。維穩(wěn)壓力往往會(huì)使基層政府應(yīng)對(duì)民眾集體行動(dòng)時(shí)選擇“一鬧就給”這種較為單一的治理模式。

據(jù)了解，D村失地農(nóng)民代表在阿奎的帶領(lǐng)下多次越級(jí)上訪，并連續(xù)數(shù)日到工地靜坐阻礙施工，還借助于網(wǎng)絡(luò)媒體工具，如微信、微博、博客、新聞客戶端等渠道來(lái)宣傳其境遇。隨著事態(tài)的不斷升級(jí)，L鎮(zhèn)政府迫于維穩(wěn)壓力決定另行賠償失地農(nóng)民每戶 10萬(wàn)元的征地補(bǔ)償款。然而，這一舉措并沒(méi)有使事態(tài)得到平息，相反，D村的非失地農(nóng)民得知此事后，群體矛盾被進(jìn)一步激化，新一輪的環(huán)境抗?fàn)幰讶恍纬?。顯然，在草根動(dòng)員釀成規(guī)模效應(yīng)之后，基層政府為了維穩(wěn)選擇“一鬧就給”的治理舉措，這種決策失誤反而很可能會(huì)引發(fā)次級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，激化各利益主體之間的矛盾。利益主體的多元化意味著利益結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，當(dāng)越來(lái)越多的抗?fàn)巶€(gè)體加入到行動(dòng)之中，民眾開始提出各種合理或不合理的訴求。因此，我們很難界定其行為是否是因?yàn)榍謾?quán)而抗?fàn)?，其目的是維權(quán)還是謀利。因此，“侵權(quán)?抗?fàn)帯薄熬S權(quán)?謀利”的簡(jiǎn)單二元對(duì)立分析框架無(wú)法全面解讀民眾的環(huán)境抗?fàn)幮袨?。我們需要置身于特定事件的情境中?duì)環(huán)境抗?fàn)幍纳蛇壿嫼托袆?dòng)策略加以把握。但是，可以明確的是，草根動(dòng)員可能會(huì)使環(huán)境抗?fàn)幹懈骼嬷黧w的強(qiáng)勢(shì)地位和弱勢(shì)地位發(fā)生置換，進(jìn)而重塑鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

四、結(jié)論與思考

本文基于特定的事件情景從政企合謀與草根動(dòng)員兩個(gè)分析維度解讀了底層民眾的環(huán)境抗?fàn)幮袨?。一方面，政企合謀作為環(huán)境抗?fàn)幍纳梢蛩?，在造成環(huán)境破壞的同時(shí)也可能導(dǎo)致環(huán)境治理的失效。政企合謀旨在降低環(huán)境的治理成本，政府能夠集中有限資源降低行政成本，通過(guò)項(xiàng)目開發(fā)和招商引資來(lái)抓中心工作，回避環(huán)境治理這種二線工作；企業(yè)以項(xiàng)目治理的形式進(jìn)行環(huán)境治理，其選擇特定治理受眾的行為是為了降低環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)成本。政企合謀以項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中政企之間形成的庇護(hù)關(guān)系展示出來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)企業(yè)及其項(xiàng)目加以庇護(hù)，政企又以項(xiàng)目外部性來(lái)合力推動(dòng)項(xiàng)目落實(shí)。政企自利性導(dǎo)致環(huán)境治理的失效，相關(guān)環(huán)境政策執(zhí)行偏差激化了民眾的維權(quán)意識(shí)，也創(chuàng)造了環(huán)境抗?fàn)幍恼?dāng)性理由。

另一方面，草根動(dòng)員作為環(huán)境抗?fàn)幍男袨閷?dǎo)向，其目的是突破相對(duì)剝奪感獲得公平對(duì)待。底層民眾在積極分子的引導(dǎo)下，基于政策性依據(jù)建構(gòu)抗?fàn)幮栽捳Z(yǔ)，他們?cè)诳範(fàn)庍^(guò)程中對(duì)國(guó)家政策和法律的運(yùn)用是對(duì)政策執(zhí)行偏差的有力回?fù)?。此外，民眾通過(guò)建構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為其集體行動(dòng)造勢(shì)，編織出的橫向與縱向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不僅能夠擴(kuò)大抗?fàn)幰?guī)模，也能夠增強(qiáng)草根動(dòng)員的效果。草根行動(dòng)者將孤立的個(gè)體訴求轉(zhuǎn)變?yōu)榧械娜后w性訴求，政府迫于維穩(wěn)壓力不得不選擇滿足抗?fàn)幦后w的訴求。然而，這種簡(jiǎn)單化的治理方式卻導(dǎo)致抗?fàn)幰?guī)模的擴(kuò)大化與民眾訴求的復(fù)雜化，并重塑了鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)。

因此，政企合謀的分析框架在理解環(huán)境治理為何導(dǎo)致環(huán)境抗?fàn)幍膯?wèn)題上具有一定的解釋力。當(dāng)政府和企業(yè)以環(huán)境治理的名義而通過(guò)政企合謀的方式對(duì)民眾的利益形成二次損害時(shí)，利益沖突激化到一定程度，最終引發(fā)環(huán)境抗?fàn)?。政企合謀在一定程度上為抗?fàn)幷咛峁┝丝範(fàn)帣C(jī)會(huì)，并形塑了一定的政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)。這樣一種結(jié)構(gòu)成為抗?fàn)幷呒右赃x擇、利用的符號(hào)化策略空間與實(shí)踐空間，抗?fàn)幷哂纱双@得了改變自身弱勢(shì)地位的話語(yǔ)權(quán)。在一個(gè)抗?fàn)庂Y源匱乏、行動(dòng)空間狹小的制度環(huán)境中，這種以相關(guān)法律或政策為依據(jù)的話語(yǔ)權(quán)構(gòu)成行動(dòng)者可資利用的底線資本，可以有效解決抗?fàn)幮袨榈暮戏ㄐ詥?wèn)題[28]。

同時(shí)，草根動(dòng)員下的行動(dòng)者能夠識(shí)別和利用法律和政策之間、文本和實(shí)踐之間的空隙和矛盾，以此作為抗?fàn)幍闹c(diǎn)，通過(guò)抗?fàn)帉?shí)踐將政府和企業(yè)的行為置于一種“非法”的境地，相關(guān)政策成為社會(huì)抗?fàn)幍膱?chǎng)域?？?fàn)幦后w中的積極分子通過(guò)草根動(dòng)員可以充分調(diào)動(dòng)起所有可能的資源來(lái)擴(kuò)大抗?fàn)幰?guī)模以引起政府重視。在積極分子的帶領(lǐng)下，行動(dòng)者采用“鬧事”等手段，運(yùn)用各種策略或技術(shù)，使事件得以“問(wèn)題化”[29]，把自己的遭遇演變成政府尤其重視的社會(huì)不穩(wěn)定因素，進(jìn)而使自己的具體問(wèn)題納入政府解決問(wèn)題的議事日程之中?？傊戏?fàn)幍谋澈蟪錆M豐富的行動(dòng)策略。

民眾對(duì)環(huán)境治理的質(zhì)量是否滿意，直接決定了其行為選擇。避免環(huán)境抗?fàn)幨录陌l(fā)生還是要?dú)w結(jié)于環(huán)境治理績(jī)效的提升。由此，政府和企業(yè)應(yīng)分別承擔(dān)起環(huán)境治理的公共責(zé)任與社會(huì)責(zé)任。對(duì)于政府而言，要重視各方利益群體的訴求表達(dá)，構(gòu)建有效的平等協(xié)商與決策參與機(jī)制；科學(xué)理解和對(duì)待民眾的集體行動(dòng)，避免陷入 “簡(jiǎn)單妥協(xié)”的單一化治理思維；盡量克服政策執(zhí)行偏差，培育公共服務(wù)的價(jià)值，強(qiáng)化以人為本的治理理念，充分認(rèn)識(shí)到政策受眾的合法利益；構(gòu)建政治問(wèn)責(zé)機(jī)制，防止政府及其工作人員在環(huán)境治理中可能出現(xiàn)的機(jī)會(huì)主義行為和尋租腐敗行為，以強(qiáng)化其市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任。對(duì)于企業(yè)而言，企業(yè)必須內(nèi)在自覺(jué)地履行社會(huì)治理的職能，將企業(yè)的社會(huì)責(zé)任問(wèn)題內(nèi)化于市場(chǎng)交易行為之中，摒棄以“壞”的生產(chǎn)方式追逐利潤(rùn)最大化的行為，改進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)方式，從源頭減輕環(huán)境破壞；企業(yè)在環(huán)境治理過(guò)程中應(yīng)盡可能地照顧至少不損害相關(guān)民眾的利益，在提高環(huán)境治理績(jī)效的同時(shí)避免與民眾發(fā)生利益沖突，最大限度地承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任。

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