“紀(jì)委”與“監(jiān)察委”合署辦公的現(xiàn)實問題與解決路徑
——以政治系統(tǒng)論為分析視角

呂永祥，王立峰

(吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長春，130012)

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公?！?017年10月26日，中央紀(jì)委副書記肖培在解讀十九大報告專題新聞發(fā)布會上明確指出，中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)(以下簡稱“紀(jì)委”)與監(jiān)察委員會(以下簡稱“監(jiān)察委”)合署辦公是理解國家監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵詞之一。截至2018年3月底，國家、省、市、縣四級國家監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)全部組建完成，紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公體制隨之在全國范圍不斷推廣開來。但是目前學(xué)術(shù)界對紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公的理論研究卻相對滯后，呈現(xiàn)碎片化的狀況。鑒于此，本文以紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公作為研究對象，以政治系統(tǒng)論作為分析視角，按照“構(gòu)建理論分析框架——總結(jié)現(xiàn)實問題——提出解決路徑”的邏輯思路依次展開，力求在全面歸納紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公中存在的現(xiàn)實問題的基礎(chǔ)上，提出有針對性的解決路徑。為進一步完善紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制提供理論參考和對策建議。

一、文獻綜述與問題的提出

紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公既是國家監(jiān)察體制改革的重要制度安排，又是對原紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制的繼承與發(fā)展。目前學(xué)術(shù)界圍繞國家監(jiān)察體制改革和原紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制這兩個研究領(lǐng)域分別取得了較為豐碩的研究成果，但是對紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公這一交叉領(lǐng)域的研究卻相對不足。

首先，從現(xiàn)有研究的系統(tǒng)性來看，目前學(xué)術(shù)界大多將紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公作為國家監(jiān)察體制改革的一項局部內(nèi)容對其展開碎片化的研究，將其作為一個獨立的議題并對其進行專門系統(tǒng)的研究的文獻還相對缺乏。為數(shù)不多的碎片化研究主要是從紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公的歷史溯源[1]、紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公與原紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制的區(qū)別[2]、紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公在加強黨對反腐敗體系的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)[3]、實現(xiàn)反腐敗執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的有效銜接中的實踐意義[4]等角度展開。完善紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公體制需要理論研究，堅持實踐導(dǎo)向和問題導(dǎo)向?，F(xiàn)有紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公研究主要集中在闡釋理論內(nèi)涵與現(xiàn)實意義等方面，對現(xiàn)實問題及其解決路徑的研究相對薄弱。雖然有少數(shù)學(xué)者對紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公亟須解決的誰來監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)[5]、如何用留置取代“兩規(guī)”[6]等現(xiàn)實問題及其解決路徑有所涉及，但是研究的全面性和系統(tǒng)性有待進一步提升。

其次，從現(xiàn)有研究的時效性來看，目前學(xué)術(shù)界對黨的紀(jì)律檢查機關(guān)與國家監(jiān)察機關(guān)合署辦公的研究，主要集中在原紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制中黨的紀(jì)檢機關(guān)的職能定位[7]、黨政合署辦公的形態(tài)演進與改革策略[8]、原紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制對于實現(xiàn)國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化的實踐意義[9]等方面。對紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公這一國家監(jiān)察體制改革的最新產(chǎn)物缺乏及時的研究。雖然有學(xué)者分析了原紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制存在行政監(jiān)察職能被屏蔽[10]、紀(jì)委與行政監(jiān)察機關(guān)職責(zé)區(qū)分不夠規(guī)范[11]等現(xiàn)實問題及其解決路徑，但是紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公與原紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制有很大的區(qū)別，紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公的初衷就是為了解決原紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制存在的問題。對紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公亟須解決的問題進行及時甚至前瞻性的研究具有重大意義。

上述研究成果為本文對紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公亟須解決的現(xiàn)實問題及其解決路徑進行深入的探討奠定了基礎(chǔ)，同時也存在可以進一步拓展的研究空間。為進一步提升對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公體制的理論研究的及時性和系統(tǒng)性，本文將新設(shè)置的紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公體制作為一項獨立的研究議題，堅持實踐導(dǎo)向，對其開展專門系統(tǒng)的研究。紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公對黨和國家監(jiān)督體系具有系統(tǒng)性和聯(lián)動性的影響，既涉及紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察委與紀(jì)委之間、不同內(nèi)設(shè)機構(gòu)的互動關(guān)系，也會影響監(jiān)察委與黨委、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與其內(nèi)部與外部監(jiān)督主體之間的互動關(guān)系。以政治系統(tǒng)論作為紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公體制的分析視角具有理論視角上的可行性與契合性?；诖耍疚膶⒄蜗到y(tǒng)論作為分析視角，將黨和國家監(jiān)督體系視為一個政治系統(tǒng)，將紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)、黨內(nèi)監(jiān)督體系和國家公權(quán)力監(jiān)督體系視為三個子政治系統(tǒng)。從紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部不同政治主體之間的互動關(guān)系以及紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)與黨內(nèi)監(jiān)督體系、國家公權(quán)力監(jiān)督體系等子政治系統(tǒng)之間的互動關(guān)系兩個維度出發(fā)，從監(jiān)察委與黨委之間、監(jiān)察委與紀(jì)委之間、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)不同內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與其內(nèi)部與外部監(jiān)督主體之間的互動關(guān)系四個方面，全面分析紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公中存在的現(xiàn)實問題及其解決路徑。具體見圖1。

圖1 黨和國家監(jiān)督體系內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)與其他子系統(tǒng)互動結(jié)構(gòu)圖

二、紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公亟須解決的現(xiàn)實問題

(一) 如何處理堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權(quán)之間的關(guān)系

首先，從監(jiān)察委與黨委之間的互動關(guān)系來看，一方面監(jiān)察委是“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)”，紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公的重要目標(biāo)是加強黨對國家腐敗治理體系的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國監(jiān)察制度的特色和設(shè)置反腐敗機構(gòu)的基本原則。另一方面，在西方反腐敗機構(gòu)研究者看來，“獨立性是反腐敗機構(gòu)有效運行的一個必要條件”，“它能夠保障反腐敗機構(gòu)開展腐敗案件調(diào)查的公正性和無偏私”[12](6)。而反腐敗機構(gòu)的負責(zé)人直接對最高行政首長或立法機關(guān)負責(zé)的單重領(lǐng)導(dǎo)體制正是反腐敗機構(gòu)職權(quán)獨立的制度保障?；谖覈锤瘮C構(gòu)設(shè)置的特色與西方反腐敗機構(gòu)設(shè)置的一般經(jīng)驗之間的具體差異，如何從理論上闡釋清楚在我國堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權(quán)之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，是目前關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革學(xué)術(shù)界亟待研究與回答的一個重要問題。對上述問題的回答，不僅有助于消除西方學(xué)者對我國反腐敗模式和監(jiān)察制度的誤解[13]，而且關(guān)系到對中國特色社會主義監(jiān)察制度的特色乃至優(yōu)勢的理論闡釋，是進一步闡明以政黨為中心這一中國反腐敗體系與國家監(jiān)察制度的特色的關(guān)鍵[14]。但是需要指出的是，對于“如何處理堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權(quán)之間的關(guān)系”這一重要問題，目前學(xué)術(shù)界還缺乏深入和系統(tǒng)的理論研究。

其次，從運行實踐的角度來看，立案調(diào)查、批準(zhǔn)采取留置措施和做出處分決定等重要事項由誰決策是揭示黨委與監(jiān)察委之間的互動關(guān)系特別是揭示監(jiān)察委是否獨立行使職權(quán)的一個重要維度。從對北京市通州區(qū)監(jiān)察委留置第一案的案例分析可以發(fā)現(xiàn)，在由黨委主要負責(zé)人做出立案調(diào)查、批準(zhǔn)采取留置措施等重大決定的試點模式中可能蘊含著干擾監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權(quán)的風(fēng)險。2017年4月7日，北京市通州區(qū)永樂店鎮(zhèn)財政所出納李某因涉嫌利用職務(wù)便利將公款轉(zhuǎn)入個人股票賬戶用于股票交易，被通州區(qū)監(jiān)察委報經(jīng)區(qū)委同意后立案調(diào)查并采取留置措施。從被披露的相關(guān)新聞材料來看，在該案中對留置措施的使用和解除，都是由區(qū)委書記楊斌審批的[15]。與之相類似，杭州市上城區(qū)監(jiān)察委留置第一案也是由區(qū)委書記審批的。不僅如此，這種由黨委主要負責(zé)人審批是否采取留置措施和是否予以立案調(diào)查的模式還被寫入了地方制度規(guī)范之中。按照《北京市調(diào)查措施使用規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，采取留置措施需“報同級黨委主要負責(zé)人批準(zhǔn)，予以立案審查(調(diào)查)”，“市紀(jì)委市監(jiān)察委機關(guān)對局級或相當(dāng)于局級的監(jiān)察對象采取留置措施的，還需報市委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)”，“區(qū)級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對處級或相當(dāng)于處級的監(jiān)察對象采取留置措施的，還需報區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)”。上述留置審批和立案調(diào)查模式雖然從體現(xiàn)黨委對采用留置措施的重視與慎重程度、為后續(xù)留置案件積累經(jīng)驗等方面來看具有一定的合理性，符合特定時期的需要，但是將其寫入制度規(guī)范之中則有值得商榷之處。職權(quán)獨立是國家監(jiān)察機關(guān)設(shè)置的一個基本原則。《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》）第一章第四條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”基于此，對于監(jiān)察委而言，留置措施的審批、立案調(diào)查和處理決定等重大事項的決策，應(yīng)當(dāng)堅持監(jiān)察委集體決議和民主集中的原則，由同級或上級監(jiān)察委來批準(zhǔn)采取留置措施?！叭绻h委主要負責(zé)人審批留置案件的情形常態(tài)化，可能導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職能和執(zhí)法職能的混淆，背離職權(quán)法定的法治原則?！盵16]

(二) 如何用留置取代“兩規(guī)”

首先，從紀(jì)委與監(jiān)察委之間的互動關(guān)系來看，“兩規(guī)”和留置分別是紀(jì)委與監(jiān)察委進行違紀(jì)案件和職務(wù)違法案件調(diào)查時一種限制被調(diào)查對象人身自由的強制手段。之所以要用留置措施取代“兩規(guī)”，是因為雖然“兩規(guī)”對防止嫌疑人打探案情、外逃、銷毀和轉(zhuǎn)移證據(jù)發(fā)揮了重要作用[17]，但是它也因為與憲法第三十七條關(guān)于公民人身自由的規(guī)定相違背、“兩規(guī)”獲得的證據(jù)因為程序不正當(dāng)而無法作為刑事訴訟證據(jù)[18]等問題而面臨合法性的詰問。與之相比，作為一項法定的限制公民人身自由的強制手段，留置既能夠保障反腐敗手段的強制性和有效性，又符合國家法律的相關(guān)規(guī)定。用留置取代“兩規(guī)”是推動我國紀(jì)檢監(jiān)察手段和反腐敗方式走向法治化的重要途徑?；诖?，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施。”

其次，從運行實踐的角度看，除了北京市、浙江省和山西省三個最早開始監(jiān)察體制改革試點的地區(qū)以外，目前大多數(shù)試點地區(qū)對留置措施的運用正處于起步和探索階段。即使是北京市、浙江省和山西省三個試點地區(qū)，三者在留置的審批主體、留置的運作程序和留置的執(zhí)行場所等方面也存在不同的做法和制度規(guī)范。通過對北京市、浙江省和山西省的留置第一案的比較分析可以發(fā)現(xiàn)，從留置的審批主體來看，北京市和浙江省的留置第一案采取的都是由黨委書記審批留置措施的方式，而山西省留置第一案采取的是經(jīng)山西省監(jiān)察委批準(zhǔn)后由運城市監(jiān)察委采取留置措施的方式。不僅如此，《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》《北京市調(diào)查措施使用規(guī)范》和《山西省紀(jì)委監(jiān)察委機關(guān)審查措施使用規(guī)范》關(guān)于留置的審批主體的具體規(guī)定也存在較大的差異。從留置執(zhí)行場所來看，各試點地區(qū)分別采取在原“兩規(guī)”場所執(zhí)行留置措施、在派出所執(zhí)行留置措施等多種模式，最優(yōu)化的留置執(zhí)行方式并未確定下來。雖然不同的試點地區(qū)從自身條件出發(fā)探索適合自己的留置模式符合在多個地區(qū)進行政策試點的初衷，但是目前國家監(jiān)察體制改革已經(jīng)進入深化改革階段，早期試點地區(qū)在用留置取代“兩規(guī)”的運作模式上存在分歧，很容易導(dǎo)致以后的試點地區(qū)對如何用留置取代“兩規(guī)”感到無所適從，這會給在全國范圍內(nèi)用留置取代“兩規(guī)”造成一定的消極影響。目前《監(jiān)察法》剛剛頒布不久，各試點地區(qū)急需以《監(jiān)察法》關(guān)于留置措施的適用條件、審批主體、執(zhí)行場所和運行程序的法律規(guī)定作為依據(jù)，調(diào)整和改善關(guān)于留置措施的制度規(guī)范與運作實踐，以更好地指導(dǎo)用留置取代“兩規(guī)”的實踐。

(三) 如何構(gòu)建紀(jì)法銜接的有效機制

首先，從紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)各內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的互動關(guān)系來看，一方面，紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公之后履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置雙重職責(zé)，雖然各內(nèi)設(shè)機構(gòu)共有一批工作人員，但是他們在履行職責(zé)時卻需要注意執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)調(diào)查和依法調(diào)查之間的分工與差異。2018年1月，中央紀(jì)委書記趙樂際在中央紀(jì)委十九屆二中全會上強調(diào)，要“堅持紀(jì)嚴于法、紀(jì)在法前，實現(xiàn)執(zhí)紀(jì)審查與依法調(diào)查順暢對接”。紀(jì)委與監(jiān)察委在合署辦公之后各內(nèi)設(shè)機構(gòu)需要遵循紀(jì)法分開的原則。另一方面，紀(jì)委與監(jiān)察委在職能上具上共通性，兩者都是我國重要的反腐敗機構(gòu)。從紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公需要滿足整合分散的反腐敗資源和構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威有效的監(jiān)察體系等現(xiàn)實需要出發(fā)，對于嚴重的違紀(jì)違法案件，需要構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)各內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的紀(jì)法銜接機制，以此實現(xiàn)紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一，提高腐敗治理的有效性。鑒于此，紀(jì)委與監(jiān)察委如何在實現(xiàn)紀(jì)法分開的同時，構(gòu)建紀(jì)法銜接的有效機制，是兩者合署辦公之后遇到的一個重要問題。

其次，從運行實踐的角度來看，各試點地區(qū)在調(diào)查和處理違紀(jì)違法案件時，往往會注意違紀(jì)案件和違紀(jì)違法案件的類型劃分。但是對于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)各內(nèi)設(shè)機構(gòu)在處理違紀(jì)違法案件時如何構(gòu)建既相互分工又相互銜接的工作機制這一問題，目前各試點地區(qū)仍處在不斷探索的階段。通過對山西省留置第一案的案例分析可以發(fā)現(xiàn)，2017年4月13日晚，山西省紀(jì)委監(jiān)察委網(wǎng)站發(fā)布通報：日前，山西省運城市監(jiān)察委對山西煤炭進出口集團有限公司原董事長郭海采取留置措施，對其涉嫌嚴重違紀(jì)違法問題進行調(diào)查。實際上，早在2017年3月22日，郭海便因“違紀(jì)”被組織審查。從因“違紀(jì)”接受紀(jì)委的組織審查，到因涉嫌違紀(jì)違法被山西省運城市監(jiān)察委采取留置措施，反映出紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在處理違紀(jì)違法案件時遵循了“紀(jì)在法前”“紀(jì)法分開”的原則。但是需要指出的是，對于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)各內(nèi)設(shè)機構(gòu)如何構(gòu)建紀(jì)法銜接的有效機制這一實踐問題，目前各試點地區(qū)的做法不盡相同。大致可以分為以下三類：“其一，紀(jì)委執(zhí)紀(jì)審查與監(jiān)委監(jiān)察調(diào)查同步啟動，同步進行；其二，結(jié)合具體案情，分別采用同步立案、先執(zhí)紀(jì)審查后監(jiān)察調(diào)查、先監(jiān)察調(diào)查后執(zhí)紀(jì)審查等模式；其三，實行紀(jì)律審查與監(jiān)察調(diào)查文書、程序分別設(shè)計，并明確以監(jiān)委名義獲取的證據(jù)可用于認定違紀(jì)問題，使執(zhí)紀(jì)審查與監(jiān)察調(diào)查既相對分開又有機銜接?！盵19]雖然各試點地區(qū)進行各具特色的局部探索是有必要的，能夠為構(gòu)建紀(jì)法銜接機制提供多種備選方案，但是從制度化和法治化的長遠發(fā)展方向來看，對于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)各內(nèi)設(shè)機構(gòu)在構(gòu)建紀(jì)法銜接機制過程中怎樣發(fā)揮各自的作用、各種紀(jì)法銜接機制有何適用條件、有無最優(yōu)的紀(jì)法銜接機制等問題，如果始終缺乏制度化的規(guī)范與統(tǒng)一的回答，則容易造成各試點地區(qū)紀(jì)法銜接的亂象。

(四) 誰來監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)

首先，從紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與其內(nèi)部與外部監(jiān)督主體之間的互動關(guān)系來看，“權(quán)力資源的過分集中與權(quán)力資源的集中不足一樣，都可能會帶來危險和導(dǎo)致社會災(zāi)難”[20]。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)同時扮演著監(jiān)督主體和監(jiān)督對象兩種政治角色，既要賦予它充分的反腐敗職權(quán)，又要防止它濫用權(quán)力。合署辦公之后，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的一個重要特征就是“權(quán)力會空前地厚重而且集中，它所掌握的反腐敗職權(quán)至少是現(xiàn)有的紀(jì)檢委權(quán)力加行政監(jiān)察權(quán)，再加檢察院反貪局的貪腐等職務(wù)犯罪偵查權(quán)之總和”[5]。合署辦公在賦予紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)更加充分的反腐敗職權(quán)和更加豐富的監(jiān)督手段的同時，也產(chǎn)生了誰來監(jiān)督位高權(quán)重的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)這一重要的衍生問題。反觀對紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公的現(xiàn)有研究，研究的重點仍然集中在強調(diào)兩者合署辦公的理論內(nèi)涵與現(xiàn)實意義等方面，強調(diào)紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公的體制整合了原本分散的反腐敗力量，提高了我國腐敗治理的有效性，但是對于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部和外部監(jiān)督機制應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計等實踐問題，目前學(xué)術(shù)界仍需要進行更為系統(tǒng)的研究。

其次，從運行實踐的角度來看，在國家監(jiān)察體制改革之后，紀(jì)檢監(jiān)察干部濫用職權(quán)的問題依然存在。從防止反腐敗職權(quán)濫用和建設(shè)忠誠、廉潔、有擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察干部隊伍出發(fā)，國家監(jiān)察體制改革需要解決紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公之后誰來監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)這一重要問題。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，截至2017年1月，全國紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)共處分違紀(jì)干部7 900人，涵蓋各級紀(jì)委、巡視組、派駐紀(jì)檢組等。2017年4月至8月，中央巡視組原副部級巡視專員張化為、中央紀(jì)委駐國家民委紀(jì)檢組原組長曲淑輝、中央紀(jì)委駐財政部紀(jì)檢組組長莫建成等紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的高級官員先后因為違紀(jì)違法等原因接受組織審查[21]。這些數(shù)據(jù)從側(cè)面反映出紀(jì)檢監(jiān)察干部濫用職權(quán)的問題依然存在。權(quán)力具有腐蝕性，紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公之后紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的反腐敗職權(quán)變得更強，同時也面臨著更大的濫用職權(quán)的風(fēng)險。如果忽視紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督機制的建設(shè)，原來在紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制中存在的紀(jì)檢監(jiān)察干部違紀(jì)違法的問題會延續(xù)到紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公體制之中，影響該體制的公信力及其腐敗治理效能。

三、紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公現(xiàn)實問題的解決路徑

(一) 將改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一起來

2018年1月，中央紀(jì)委書記趙樂際在中央紀(jì)委十九屆二中全會上指出：“深化國家監(jiān)察體制改革的根本目的，是加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！眻猿贮h的領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察職權(quán)的前提，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權(quán)之間的統(tǒng)一體現(xiàn)在在多重領(lǐng)導(dǎo)體制中監(jiān)察委的職權(quán)獨立和人事獨立都是相對的，是在改善黨對監(jiān)察委的整體事項和宏觀方向的政治領(lǐng)導(dǎo)和對監(jiān)察委組成人員的組織領(lǐng)導(dǎo)的前提下，保障監(jiān)察委個案處理與內(nèi)部人事任免的自主性。

1. 將改善黨的組織領(lǐng)導(dǎo)與保障監(jiān)察委主任的人事任免權(quán)統(tǒng)一起來

在我國黨管干部的政治體制中，各級黨委將黨內(nèi)優(yōu)秀人才推薦給同級國家機關(guān)，并通過法定程序使其成為國家公職人員，是黨對國家機關(guān)進行組織領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。但是，黨對國家機關(guān)進行組織領(lǐng)導(dǎo)并不是要代替國家機關(guān)行使人事任免權(quán)，監(jiān)察委主任依法行使人事任免權(quán)是保障國家監(jiān)察人員對其負責(zé)、依法有效行使監(jiān)察權(quán)的重要保障。鑒于此，各級黨委應(yīng)當(dāng)考慮監(jiān)察委組成人員和非監(jiān)察委組成人員的人事任免方式的不同，將黨管干部原則與監(jiān)察委依法行使人事任免權(quán)結(jié)合起來。一方面，監(jiān)察委副主任和委員等監(jiān)察委組成人員的人事任免，應(yīng)當(dāng)遵守“下管一級”的黨管干部原則，在同級黨委和上級黨委組織部門確定正式候選人人選之后，由監(jiān)察委主任予以提名，由同級人大機關(guān)常委會任免，尊重監(jiān)察委主任的人事提名權(quán)。另一方面，對于一般監(jiān)察人員，各級黨委可以借鑒新加坡貪污調(diào)查局和中國香港廉政公署的負責(zé)人擁有比較充分的內(nèi)部人事任免權(quán)的經(jīng)驗，將其納入監(jiān)察委主任的人事任免權(quán)的范疇。

建設(shè)綠色礦山、發(fā)展綠色礦業(yè)是礦業(yè)行業(yè)當(dāng)前的必然選擇和唯一選擇，是礦業(yè)行業(yè)落實新發(fā)展理念的具體行動。建設(shè)綠色礦山，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，協(xié)調(diào)礦山資源環(huán)境之間的關(guān)系，是樹立起良好形象、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的重要方式。

2. 將改善黨的政治領(lǐng)導(dǎo)與保障監(jiān)察委自主處理監(jiān)察案件統(tǒng)一起來

《監(jiān)察法》第一章第二條和第四條分別規(guī)定“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”和“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察職權(quán)”，將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一起來。應(yīng)當(dāng)明確黨委對同級監(jiān)察委的政治領(lǐng)導(dǎo)是集體領(lǐng)導(dǎo)而不是個人領(lǐng)導(dǎo)，是反腐敗基本路線、方針、戰(zhàn)略等整體事項和宏觀方向的領(lǐng)導(dǎo)，而不是對監(jiān)察委個案處理的干涉。一方面，各級黨委在強化黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制的同時，可以借鑒司法體制改革的成熟經(jīng)驗，效仿司法機關(guān)建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)國家監(jiān)察活動、插手具體監(jiān)察案件處理的記錄與問責(zé)制度，減少黨委主要負責(zé)人不當(dāng)干擾監(jiān)察委個案處理的情況。另一方面，出于加強黨對國家反腐敗機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的考慮，監(jiān)察委的主要負責(zé)人要定期就本單位的重大決策事項向同級黨委請示匯報。在確保監(jiān)察委緊緊圍繞同級黨委的中心任務(wù)和基本反腐敗政策開展國家監(jiān)察活動的情況下，賦予監(jiān)察委個案處理的自主權(quán)?！芭c黨委、政法委對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)限于方針、政策而非個案的領(lǐng)導(dǎo)一樣，黨委紀(jì)委對監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)同樣應(yīng)基于一定限度，這個限度就是國家監(jiān)督執(zhí)法工作乃國家監(jiān)察委員會依法獨立行使之職權(quán)，同級黨委不得以個案干預(yù)代替原則性指導(dǎo)?！盵22]

(二) 優(yōu)化用留置取代“兩規(guī)”的法律規(guī)范和實踐舉措

1. 進一步健全關(guān)于留置措施的法律規(guī)范

2018年3月，十三屆全國人大一次會議審議通過《監(jiān)察法》，對監(jiān)察委采取留置措施做出了一系列法律規(guī)定，為用留置取代“兩規(guī)”提供了法律保障。各級監(jiān)察機關(guān)要抓住《監(jiān)察法》出臺的有利契機，結(jié)合《北京市調(diào)查措施使用規(guī)范》《山西省紀(jì)委監(jiān)委機關(guān)審查措施使用規(guī)范》和《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》等地方留置規(guī)范中的成果，在實踐操作層面對留置措施的適用條件和審批主體等事項做出具體的規(guī)定。首先，針對各試點地區(qū)在留置規(guī)范中存在的留置適用條件不夠明確這一問題，各地監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的基礎(chǔ)上更加具體地列舉留置措施的適用條件?！侗O(jiān)察法》第四章第二十四條規(guī)定：“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所：(一) 涉及案情重大、復(fù)雜的；(二) 可能逃跑、自殺的；(三) 可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；(四) 可能有其他妨礙調(diào)查行為的?！备鞯貒冶O(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以《監(jiān)察法》為基礎(chǔ)進一步制定《監(jiān)察法實施細則》，明確“案情重大”“復(fù)雜”的具體標(biāo)準(zhǔn)，防止留置措施在使用中被泛化。其次，針對各試點地區(qū)關(guān)于留置措施的審批主體的規(guī)定存在差異這一問題，《監(jiān)察法》第五章第四十三條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報上一級監(jiān)察機關(guān)批準(zhǔn)。省級監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報國家監(jiān)察委員會備案?！北O(jiān)察委在進一步貫徹落實該規(guī)定時，應(yīng)當(dāng)將依法做出留置決定和堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)有機統(tǒng)一起來，在通過集體決議的形式做出留置決定之前，積極向同級黨委請示匯報，征求同級黨委的意見。

2. 探索用留置取代“兩規(guī)”的實踐舉措

前移監(jiān)察委采取留置措施的時間節(jié)點，探索監(jiān)察委與紀(jì)委同時介入或監(jiān)察委先行介入違紀(jì)違法案件調(diào)查的工作模式，降低“兩規(guī)”措施使用的頻率。在合署辦公體制中，相對于國家監(jiān)察機關(guān)，紀(jì)委對通過黨內(nèi)巡視、派駐監(jiān)督、信訪接待中心等多元渠道獲取的關(guān)于黨員干部和政府官員的腐敗案件線索，“在它認為必要時具有先行開展調(diào)查的權(quán)力”[23]，這給用留置取代“兩規(guī)”造成了困難。在以往的紀(jì)法銜接模式中，一般都是由紀(jì)委先介入收集線索來源、線索分類、初核等環(huán)節(jié)[24]，發(fā)現(xiàn)嫌疑人有職務(wù)違法情節(jié)后再移送檢察院職務(wù)違法偵查部門處理。為解決被動開展職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查的問題，監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身的制度優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，積極探索自主發(fā)現(xiàn)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的線索和先行介入案件調(diào)查的工作模式。此外，針對一些涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的大案要案，還可以探索紀(jì)委與監(jiān)察委同時介入案件線索的分類、初核、立案、案件的調(diào)查和處理等各個流程的并行工作模式[25]，以減少用留置取代“兩規(guī)”的時間成本。

(三) 健全紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)紀(jì)法銜接的領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機制

1. 健全紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)紀(jì)法銜接的領(lǐng)導(dǎo)體制

中央紀(jì)委研究室撰文指出：“‘監(jiān)察委’實行民主集中制，根據(jù)‘紀(jì)委’與‘監(jiān)察委’合署辦公體制，監(jiān)察委委務(wù)會與紀(jì)委常委會議合并召開，一般不單獨召開。凡屬應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會討論和決定的重要事項，必須由集體討論研究決定?！盵27]在監(jiān)察委堅持集體決策原則的前提下構(gòu)建各內(nèi)設(shè)機構(gòu)紀(jì)法銜接的有效機制，需要進一步結(jié)合各試點地區(qū)的具體情況將紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)劃分為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、案件審理、依法調(diào)查等明確分工的職能部門。由紀(jì)委常委與監(jiān)察委委員兼任各部門負責(zé)人的做法，保障了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和依法調(diào)查等部門在相互分工的基礎(chǔ)上能夠參與整個紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)重大事務(wù)的集體決策的權(quán)利，有利于構(gòu)建各內(nèi)設(shè)機構(gòu)既相互分工制約又共同參與集體決策的領(lǐng)導(dǎo)體制。將執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門負責(zé)的處置問題線索與依法調(diào)查部門負責(zé)的制定調(diào)查方案等重要事項提交紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)集體會議共同討論決定，為構(gòu)建紀(jì)法銜接機制提供信息共享和共同參與決策制定的制度平臺。

2. 構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)紀(jì)法銜接的工作機制

紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公之后，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)履行紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察兩項職能，為保障紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)行使職能的統(tǒng)一性與有效性，履行上述兩項職能的各監(jiān)察委內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)建立起相互銜接與相互協(xié)調(diào)的工作機制。一方面，從資源的統(tǒng)一調(diào)配與相互支持的角度看，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)將反腐敗的關(guān)口前移，將履行職能的重點由事后懲治轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨O(jiān)督，加強執(zhí)紀(jì)監(jiān)督一線部門的人員和力量。當(dāng)執(zhí)紀(jì)審查和案件審理等部門的人員和資源出現(xiàn)富余時，可以將其暫時借調(diào)到執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門。在實現(xiàn)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)法監(jiān)督的資源優(yōu)化配置的同時，增加兩個部門的工作人員對彼此工作的熟悉程度，為構(gòu)建紀(jì)法銜接機制創(chuàng)造條件。另一方面，從實現(xiàn)工作無縫銜接的角度看，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門要將發(fā)現(xiàn)的腐敗案件線索和證據(jù)材料及時移交給依法調(diào)查和案件審理部門。依法調(diào)查和案件審理部門要將案件調(diào)查和審理的結(jié)果及時反饋給執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門，以便執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門對本地區(qū)的腐敗形勢進行正確的分析研判，確定自己執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作的重點。

(四) 健全紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的全方位監(jiān)督機制

1. 健全紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制

新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十四條明確規(guī)定：“各級紀(jì)律檢查機關(guān)必須加強自身建設(shè)，健全內(nèi)控機制，確保權(quán)力受到嚴格約束。”加強紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)，反映在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上，就是要建立健全紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室這一內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室可以考慮直接對兼任監(jiān)察委主任的紀(jì)委書記負責(zé)，其人員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)具有較高的素質(zhì)與較大的規(guī)模，并與其他機構(gòu)的人員分立開來，專司內(nèi)部監(jiān)督，以保障內(nèi)部監(jiān)督的獨立性、有效性和公正性。此外，監(jiān)察委還可以考慮建立監(jiān)察人員打探案情、通風(fēng)報信、干擾案件處理的登記、備案與責(zé)任追究制度，與被調(diào)查案件有利益關(guān)系或血緣關(guān)系等利害關(guān)系的監(jiān)察人員的回避制度，調(diào)查失實、處置失當(dāng)?shù)惹樾蔚呢?zé)任倒查制度，保障監(jiān)察人員行使監(jiān)察職權(quán)的客觀性與公正性。

2. 健全紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的外部監(jiān)督機制

首先，加強黨委對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的政治監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機構(gòu)，理應(yīng)接受同級黨委的政治監(jiān)督。從監(jiān)督的主要內(nèi)容來看，黨委主要監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對自己制定的反腐敗基本方針和中心任務(wù)的貫徹執(zhí)行情況以及紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對全面從嚴治黨監(jiān)督責(zé)任的貫徹落實情況。從監(jiān)督的方式來看，各級黨委要探索建立紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)主要負責(zé)人就重大事項向同級黨委定期匯報制度，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在處理重大案件、采取留置措施和做出處分決定時，要主動聽取同級黨委的意見，積極向其請示匯報，以確保黨委對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

其次，加強人大機關(guān)對監(jiān)察委的工作監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督。從我國的政體出發(fā)，人民代表大會及其常務(wù)委員會對監(jiān)察委享有法定的監(jiān)督權(quán)。根據(jù)《監(jiān)察法》第七章第三十五條的規(guī)定，人大機關(guān)可以采取聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查、提出詢問或質(zhì)詢等方式對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員進行監(jiān)督。基于此，各級人大機關(guān)應(yīng)當(dāng)就監(jiān)察委對重大職務(wù)違法案件的處理情況、監(jiān)察人員的履職情況、廉潔從政情況、道德操守情況等重要事項對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員加強工作監(jiān)督。此外，各級人大常委會還應(yīng)當(dāng)定期對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員貫徹執(zhí)行《監(jiān)察法》的情況進行執(zhí)法檢查，當(dāng)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察人員有違法行使監(jiān)察職權(quán)的情形時，要向監(jiān)察委提交執(zhí)法檢查報告，并督促其予以改正。

最后，加強社會民眾對監(jiān)察委的社會監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第七章第五十四條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督?！奔訌娚鐣癖妼ΡO(jiān)察委員會的社會監(jiān)督，可以從落實公民對監(jiān)察人員的批評、建議、檢舉等公民權(quán)利入手，監(jiān)察機關(guān)在不涉及秘密的情況下應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，貫徹落實社會民眾對監(jiān)察人員的履職情況、廉政情況和道德操守情況等重要事項的知情權(quán)、批評建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。與此同時，各級監(jiān)察機關(guān)還應(yīng)當(dāng)將保護公民的合法權(quán)利作為自身行使監(jiān)察權(quán)的一項重要原則，通過健全律師介入、監(jiān)察對象提出救濟與申訴申請的一系列制度規(guī)范，自覺搭建社會民眾對監(jiān)察委進行社會監(jiān)督的制度平臺。

四、結(jié)語

目前紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公體制正處于日益健全的階段，完善紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公體制需要堅持問題導(dǎo)向，加強制度建設(shè)。從政治系統(tǒng)論的視角出發(fā)，完善紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公體制需要有效解決如何處理好堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權(quán)之間的關(guān)系、如何構(gòu)建紀(jì)法銜接的有效機制、如何用留置取代“兩規(guī)”和誰來監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)四大難題。為有效解決上述問題，各級黨委和紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)可以從以下四個方面入手：將完善黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)體制與保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一起來，優(yōu)化用留置取代“兩規(guī)”的制度規(guī)范與實踐舉措，在紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部構(gòu)建紀(jì)法銜接的有效機制，健全紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的全方位監(jiān)督機制。

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