三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)中的土地利用問題

賀雪峰

(武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北武漢，430072)

一、研究背景

十八屆三中全會(huì)之后，中國進(jìn)入全面深化改革時(shí)期，土地制度改革是深化改革的重要部分。自 2000年以來，學(xué)界及輿論界就對(duì)土地制度改革進(jìn)行了多輪激烈的爭(zhēng)論[1?3]，這影響了土地制度改革和《中華人民共和國土地管理法》修改的方向。這一爭(zhēng)論持續(xù)到了新一輪土地制度改革?？紤]到土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，涉及國家長遠(yuǎn)發(fā)展和長治久安，因而土地制度改革必須審慎穩(wěn)妥。國家選擇以試點(diǎn)方式推進(jìn)土地制度改革，一方面，可以做足頂層設(shè)計(jì)，劃出土地制度改革的底線，另一方面，可以指導(dǎo)地方結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行探索，充分尊重地方和群眾的首創(chuàng)精神。

2014年12月2日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議，審議通過了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》[4]，這標(biāo)志著土地制度改革的啟動(dòng)。2015年1月10日，國土資源部部長姜大明介紹了土地制度改革試點(diǎn)的四大任務(wù)：一是完善土地征收制度；二是建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度；三是改革完善農(nóng)村宅基地制度；四是建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益[5]。十二屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議決定授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))，暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。由此，國家正式確立了全國33個(gè)土地制度改革試點(diǎn)縣(市、區(qū))，其中有15個(gè)進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，15個(gè)進(jìn)行農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，3個(gè)進(jìn)行農(nóng)村土地征收改革試點(diǎn)[6]。

從已有的資料來看，三項(xiàng)土地制度改革各有重點(diǎn)，具體如下：

征地制度改革：縮小征地范圍，制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，嚴(yán)格土地征收程序，完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市：完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地完整權(quán)能，做到集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同地同權(quán)同價(jià)，同等入市。

農(nóng)村宅基地制度改革：解決宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢的問題；完善宅基地取得、宅基地管理制度；探索宅基地有償使用和有償退出制度。

二、土地制度改革試點(diǎn)的進(jìn)展情況

對(duì)于三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)的進(jìn)展，國土資源部在2017年5月23日發(fā)布的《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(征求意見稿)中的說明如下。

“完善土地征收制度”部分：黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出了“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”的改革方向。國土資源部從2001年起在成都、武漢等多個(gè)城市開展了兩輪征地制度改革試點(diǎn)，2014年又按黨中央、國務(wù)院的布置，牽頭在山東禹城、河北定州、內(nèi)蒙古和林格爾開展征地制度改革試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善多元保障機(jī)制等方面開展了多項(xiàng)制度性探索。山東禹城試點(diǎn)已經(jīng)實(shí)施了對(duì)21宗1 104畝土地的征收，取得了階段性進(jìn)展。

“建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度”部分：黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市，同價(jià)同權(quán)”。據(jù)國土資源部2013年的初步統(tǒng)計(jì)，存量資源經(jīng)營性建設(shè)用地有4 200余萬畝。十多年來，國土資源部在安徽蕪湖、廣東順德等多個(gè)城市開展了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，2014年，專門在北京大興、上海松江等地開展試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)在入市主體和入市途徑、征收土地增值收益調(diào)節(jié)金等方面，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)做了有益探索。截至2016年底，全國15個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)入市地塊共計(jì) 226宗，面積3 650.58畝，總價(jià)款46.77億元。

“改革完善農(nóng)村宅基地制度”部分：黨的十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。2014年，國土資源部專門部署開展了宅基地制度改革試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)在宅基地保障、下放審批權(quán)和有償使用、自愿有償退出等方面進(jìn)行了積極探索，在維護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)方面成效明顯。截至2016年底，14個(gè)地區(qū)共退出宅基地21 044戶，退出面積12 874.1畝，共辦理抵押貸款 678宗，金額5.49億元[7]。

應(yīng)當(dāng)說，國土資源部發(fā)布的《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(征求意見稿)的說明對(duì) 33個(gè)試點(diǎn)情況的介紹是最為權(quán)威和準(zhǔn)確的。以此為基準(zhǔn)，本文分門別類地討論土地改革試點(diǎn)的進(jìn)展情況，特別是要討論土地制度改革內(nèi)在的邏輯。

(一) 征地制度改革試點(diǎn)的進(jìn)展

由于征地制度改革難度大，地方政府辦點(diǎn)積極性不足，全國范圍的改革試點(diǎn)僅有3個(gè)，且三個(gè)地區(qū)均處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，分別是河北省定州市、內(nèi)蒙古和林格爾縣和山東省禹城市，試點(diǎn)地區(qū)是典型的中西部以農(nóng)業(yè)為主的縣市，土地價(jià)值并不高。試點(diǎn)過少，試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)都表明試點(diǎn)具有較大的局限性。根據(jù)《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2017年5月2日?qǐng)?bào)道，截至2017年 4月份，三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)按新辦法一共實(shí)施征地 59宗，共3.85萬畝[8]。這里的“新辦法”主要指新的征地程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。試點(diǎn)地區(qū)僅僅象征性地推出若干宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，而關(guān)系到征地改革核心的“縮小征地范圍”、嚴(yán)格界定公益性和非公益性用地則無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

1. 縮小征地范圍。這是學(xué)界最為關(guān)注的。三個(gè)地區(qū)縮小征地范圍的改革成果主要表現(xiàn)在制定了區(qū)分公益性和非公益性用地的《土地征收目錄》，對(duì)以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式供給土地形成了規(guī)范的制度和程序。在2016年增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)內(nèi)容后，三個(gè)試點(diǎn)進(jìn)行了多宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的操作以解決項(xiàng)目用地問題。比如河北省定州市的情況[9]：(1)參照《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》列舉的6種公共利益情形，結(jié)合土地管理實(shí)際，就界定公共利益用地進(jìn)行專項(xiàng)研究，形成了兩項(xiàng)成果：①制定了公益性和非公益性用地界定表；②制定了公共利益用地暨土地征收建議目錄。(2)操作了多宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。2016年9月，定州市被增列為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。截至2017年6月，定州市仍在積極推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，已有3宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)入市，為發(fā)展用地開辟了新的空間。實(shí)際上，從已有資料來看，三個(gè)土地征收試點(diǎn)改革地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的存量很少。這便是即使 2016年后國家允許試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，大部分試點(diǎn)地區(qū)也難以全面推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的原因。

2. 征地程序方面。規(guī)范征地程序強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、政府和農(nóng)民協(xié)商、信息公開和簽訂規(guī)范協(xié)議。這方面并非修法重點(diǎn)，姑且不論。

3. 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式方面。試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不高，征地補(bǔ)償能力有限，相對(duì)于進(jìn)行試點(diǎn)之前，各類征地補(bǔ)償疊加起來確實(shí)提高了征地補(bǔ)償。補(bǔ)償方式有一定的改革和完善，比如形成了社保安置、留地安置等制度。相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)來說，試點(diǎn)地區(qū)的補(bǔ)償仍然較低。內(nèi)蒙古和林格爾縣通過測(cè)算得出結(jié)論：“采用多種測(cè)算結(jié)果加強(qiáng)疊加，突破了以往統(tǒng)一年產(chǎn)值補(bǔ)償倍數(shù)限制，上漲幅度10%～21%，每畝最高增加7 079元?！盵10]在給予農(nóng)民足額的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償外，定州市還基于農(nóng)民自愿給予糧食補(bǔ)貼或社會(huì)保障安置(顯然定州市地方政府沒有能力為全部農(nóng)民提供社會(huì)保障安置)，為了讓農(nóng)民有長期收益，還探索對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行集體留地安置，增加農(nóng)民的集體收入。實(shí)際上定州的創(chuàng)新做法在發(fā)達(dá)地區(qū)，例如廣東、浙江和江蘇很早就探索出來了。山東省禹城市則通過征地補(bǔ)償資金代管存放的方式完善被征地農(nóng)民的多元保障，保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，具體操作方法是政府和村集體及農(nóng)民簽訂5年協(xié)議，每年分兩次將固定收益兌現(xiàn)給被征地村集體，農(nóng)民按照700斤小麥/畝，800斤玉米/畝的市場(chǎng)價(jià)格確定固定收益，相當(dāng)于約1500元/畝的年收益。

(二) 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的進(jìn)展

相對(duì)于征地制度改革試點(diǎn)，15個(gè)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)更受關(guān)注。

1. 入市規(guī)模和入市利益。根據(jù)公開資料，廣東南海可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積最大，達(dá) 25萬畝，其余試點(diǎn)地區(qū)的面積依次是：廣西北流約11萬畝、北京大興近8萬畝、上海松江近4.5萬畝、山西澤州4萬畝、重慶大足1.5萬畝、遼寧海城約1.2萬畝、浙江德清約1萬畝。其他縣市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積小于6 000畝，依次是四川郫縣5 500畝、河南長恒3 500畝、甘肅隴西2 600畝、貴州湄潭1 500畝、黑龍江安達(dá)1 000畝①。

這些數(shù)據(jù)提醒我們注意，各個(gè)地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積差異很大，差異主要發(fā)生在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間，且發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的入市土地價(jià)值差異巨大。據(jù)報(bào)道，目前已按照新政策入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模最大的是廣東省佛山市南海區(qū)，截至2017年5月，南海區(qū)共有53宗入市地塊，面積約為1 980畝，價(jià)款達(dá)53億元。而同期“全國33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊共計(jì) 278宗，總價(jià)款約 54億元”[11]。比較來看，其他地區(qū)，包括江蘇、浙江等地試點(diǎn)的交易規(guī)模和收益不值一提。在整個(gè)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，90%以上的農(nóng)民所得收入是南海區(qū)創(chuàng)造的。

2. 入市方式。根據(jù)不同區(qū)位和規(guī)劃條件，有就地入市、異地調(diào)整入市和整治入市三種類型。各試點(diǎn)地區(qū)對(duì)各類入市方式均做了嘗試，最多的是就地入市，其次是異地調(diào)整入市，最少的是集中整治入市(即“城中村”改造)。據(jù)國土資源部公布的資料，截至 2016年9月，全國已入市171宗土地，就地入市129宗，調(diào)整入市39宗，集中整治入市3宗。就地入市和整治入市均比較容易理解，而異地調(diào)整入市因涉及土地整理和土地指標(biāo)問題，相對(duì)比較復(fù)雜。所謂異地調(diào)整入市，指的是“農(nóng)村零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可在確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高的前提下，由集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，先復(fù)墾后異地調(diào)整入市”。實(shí)際上，這就是國土資源部 2005年出臺(tái)的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策。

3. 土地收益調(diào)節(jié)金。由于區(qū)域差異巨大，中央沒有統(tǒng)一規(guī)定調(diào)節(jié)金的征收方式和比例范圍，由各試點(diǎn)地區(qū)因地制宜地把握。從公開報(bào)道來看，各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)制定了與各地相配套的土地收益調(diào)節(jié)金制度。從我們搜集的案例中可以看出，地方政府征收調(diào)節(jié)金比例不超過50%，最低的可以為零。一般來說，影響調(diào)節(jié)金比例的因素主要是位置、用途和入市方式。一般而言，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)商服用途的土地，就地入市價(jià)值較高。廣東南海原來一直允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，突出特征是土地調(diào)節(jié)金比例非常低，即使是城市規(guī)劃內(nèi)的商服用地出讓，政府也僅收取土地出讓收入的15%②。

(三) 農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)的進(jìn)展

在三項(xiàng)土地制度改革中，農(nóng)村宅基地制度和大多數(shù)農(nóng)民關(guān)系最為密切，國家推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革非常謹(jǐn)慎。宅基地制度改革試圖兼顧農(nóng)村居住保障和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，既保持宅基地制度的穩(wěn)定，保障農(nóng)民住有所居，又賦予農(nóng)村宅基地更大的財(cái)產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)宅基地的流轉(zhuǎn)和退出。

1. 住房保障多元化。農(nóng)村宅基地制度是中國農(nóng)村的特色住房保障制度。為了推動(dòng)城鎮(zhèn)化及土地集約節(jié)約利用，中央要求地方試點(diǎn)探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式。主要做法是：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)不再批準(zhǔn)新增宅基地，政府主要通過建造多層和高層住房小區(qū)的方式安置農(nóng)民。在城市規(guī)劃區(qū)外，政府仍然延續(xù)傳統(tǒng)“一戶一宅”的宅基地制度。同時(shí)，為了集約節(jié)約用地，改革宅基地分散審批方式，引導(dǎo)農(nóng)民向中心村和小城鎮(zhèn)集中。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)住房保障形式的改變是一種必要，地方政府為了預(yù)留出城鎮(zhèn)建設(shè)的足夠空間，必須較早地投入財(cái)力對(duì)農(nóng)村進(jìn)行大規(guī)模的拆遷安置，比如江蘇蘇州即普遍提前對(duì)農(nóng)村進(jìn)行拆遷安置。在城市規(guī)劃區(qū)外的一般農(nóng)村，引導(dǎo)農(nóng)民適度集中到中心村和小城鎮(zhèn)一直是國家倡導(dǎo)和推動(dòng)的政策，在此次改革中國家試圖將之制度化。

2. 宅基地自愿有償退出。宅基地退出是政府及媒體最為關(guān)注的改革內(nèi)容。輿論認(rèn)為農(nóng)民進(jìn)城落戶后，因缺乏宅基地退出制度，農(nóng)村閑置土地資源難以退出，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，從15個(gè)農(nóng)村宅基地試點(diǎn)來看，大規(guī)模的退出仍不普遍。從試點(diǎn)實(shí)踐來看，發(fā)達(dá)地區(qū)依靠地方財(cái)力探索出了多樣化的宅基地退出方式，退出宅基地較多，退出規(guī)模比較大的是浙江義烏、福建晉江。欠發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)的宅基地退出要么結(jié)合種種配套政策，宅基地退出作為輸入和分配資源的政策工具，如安徽金寨；要么通過靈活的制度把宅基地退出轉(zhuǎn)為強(qiáng)化農(nóng)村土地管理制度的契機(jī)，如江西余江?？傊?，無論是哪一種宅基地退出方式，當(dāng)前15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)中的大規(guī)模宅基地有償退出全部是政府主導(dǎo)進(jìn)行的。發(fā)達(dá)地區(qū)(如浙江義烏)大規(guī)模的宅基地有償退出所需資金來自本級(jí)政府，貧困縣(如安徽金寨)通過土地增減掛鉤的運(yùn)作獲得來自省政府的財(cái)政支持。從成本收益的角度來看，宅基地有償退出必然是普遍“空轉(zhuǎn)”的制度。湖北省宜城市很典型，地方政府規(guī)定“宅基地法定面積部分按照當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，超面積部分按當(dāng)?shù)赝恋匮a(bǔ)償費(fèi)的70%；村委會(huì)可根據(jù)資金狀況在前款規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的0.5到1.5倍之間確定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”。這完全是不現(xiàn)實(shí)的③?；鶎痈刹糠从?，大多數(shù)村集體不僅沒有收入，是“空殼村”，而且還有形成于稅費(fèi)時(shí)期的幾十萬甚至上百萬元的村級(jí)債務(wù)。在村級(jí)債務(wù)難以化解的壓力下，村級(jí)組織艱難地用上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的幾萬元維持運(yùn)轉(zhuǎn)，如何能有錢回購農(nóng)民退出的宅基地呢？

幾乎所有試點(diǎn)地區(qū)均將宅基地退出作為規(guī)范宅基地管理制度的手段。不過輿論主流幾乎沒有關(guān)注這一點(diǎn)。尤其是在不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于缺乏財(cái)力組織大規(guī)模宅基地的有償退出，借宅基地制度改革加強(qiáng)宅基地管理成為改革最大成果，最典型的是江西余江縣。余江縣的宅基地退出實(shí)行有償和無償相結(jié)合的方式，借用宅基地有償使用制度，借用農(nóng)村內(nèi)部宗族力量形成“宅改理事會(huì)”，解決農(nóng)村閑置宅基地和附屬設(shè)施用地難以退出的問題，達(dá)到建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的目標(biāo)。據(jù)報(bào)道，2015年以來先行試點(diǎn)村莊共退出宅基地5 700宗，面積66.4萬平方米，退出的集體土地能夠滿足試點(diǎn)村莊15年左右的宅基地用地需求；收回村莊規(guī)劃內(nèi)土地480畝，復(fù)墾330畝；新修村內(nèi)道路67公里，溝渠49公里，綠化村內(nèi)面積21萬平方米，建設(shè)村民活動(dòng)中心2.8萬平方米[12]。

農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的一項(xiàng)重要任務(wù)是配合農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)，探索宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和路徑。住房抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓意味著農(nóng)村宅基地權(quán)能的擴(kuò)大，關(guān)系到宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。從各個(gè)試點(diǎn)的情況來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，例如浙江義烏、福建晉江和湖南瀏陽是農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款數(shù)額較大的地區(qū)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)即使放開，抵押貸款數(shù)額也不大。為了防范風(fēng)險(xiǎn)，中央推進(jìn)農(nóng)房抵押時(shí)相當(dāng)審慎[13]。比較重要的限制有三點(diǎn)：首先，申請(qǐng)農(nóng)房抵押貸款的要件之一是借款人除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應(yīng)有其他長期穩(wěn)定的居住場(chǎng)所，并能夠提供相關(guān)資料；其次，規(guī)定接受變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房的受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)；最后，中央還鼓勵(lì)地方政府分散市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，主要措施是鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)政府設(shè)立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。

三、土地制度改革試點(diǎn)過程中的土地利用問題

當(dāng)前，土地制度改革試點(diǎn)過程中涉及諸多土地利用問題，需要進(jìn)行進(jìn)一步的討論。

(一) 征地制度改革試點(diǎn)過程中的土地利用問題

從以上介紹來看，全國33個(gè)土地制度改革試點(diǎn)中只有三個(gè)縣(市、區(qū))選擇進(jìn)行征地制度改革，足以說明征地制度改革的難度。而且實(shí)際上，三個(gè)進(jìn)行征地制度改革的縣(市、區(qū))在縮小征地范圍方面幾乎無實(shí)質(zhì)性的改革嘗試。

十八屆三中全會(huì)關(guān)于征地制度改革有三項(xiàng)關(guān)鍵性訴求：一是縮小征地范圍；二是區(qū)分公益性征地與非公益性征地；三是提高征地補(bǔ)償。其目的主要是減少征地中的沖突，并將今后城市化所需建設(shè)用地的增值收益主要留給農(nóng)民。自從我國城市化加速以來，隨著大量農(nóng)地被征收為城市建設(shè)用地，全國普遍出現(xiàn)了因征地而起的激烈沖突，包括上訪和群體性事件，甚至有引發(fā)全國關(guān)注的惡性事件。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，之所以征地會(huì)引發(fā)激烈沖突，是因?yàn)檎鞯負(fù)p害了農(nóng)民的土地權(quán)益，農(nóng)民組織起來維護(hù)自己的土地權(quán)益，從而形成了與國家的激烈對(duì)抗。這種觀點(diǎn)存在問題，一是無法解釋全國農(nóng)民盼征地的現(xiàn)實(shí)，二是無法解釋我國憲法確立的土地公有制的憲法秩序。

當(dāng)前和未來一段時(shí)期仍將是中國高速城市化的時(shí)期，土地城市化因而具有必然性和合理性?？s小征地范圍并不是要減少城市新增建設(shè)用地，而是說，因縮小征地范圍而空缺出來的城市新增建設(shè)用地由農(nóng)民集體土地直接入市來填補(bǔ)，入市農(nóng)民集體因而是分享土地城市化的主要收益。而通過征地來供給城市發(fā)展所需的新增建設(shè)用地還是由農(nóng)民集體土地直接入市來填補(bǔ)，其中的決定性因素是土地用途是公益性的還是非公益性的。公益性的建設(shè)用地通過征收來供給，非公益性建設(shè)用地則由農(nóng)民集體土地直接入市來供給。

城市擴(kuò)展必須平面推進(jìn)，就是說，在城市擴(kuò)展推進(jìn)面上的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地最終都要用于建設(shè)，由農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。其中有兩種農(nóng)地變建設(shè)用地方式，即征地和農(nóng)村集體土地入市。在現(xiàn)行征地制度下，國家掌握土地資源，按照規(guī)劃利用土地，任何個(gè)人和組織都沒有權(quán)力阻礙，從而能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一開發(fā)的城市開發(fā)模式。若嚴(yán)格按照“縮小征地范圍”“嚴(yán)格界定公共利益用地范圍”的規(guī)定，則新增城市建設(shè)用地中大概有一半以上都只能由農(nóng)民集體土地直接入市來供給。這樣一來，國家執(zhí)行規(guī)劃的過程中就要不斷地和農(nóng)民集體討價(jià)還價(jià)，規(guī)劃就可能執(zhí)行不下去。結(jié)果是城市的現(xiàn)代土地利用格局難以形成，如珠三角城市群普遍陷入土地碎片化的格局，現(xiàn)代土地利用方式難以形成，土地規(guī)劃實(shí)施效率很低。

一旦城市發(fā)展規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體土地可以直接入市，農(nóng)民集體就可以完全獲得農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益。即使征收50%的土地增值稅，農(nóng)民入市的每畝土地也可以輕松獲得數(shù)百萬元甚至數(shù)千萬元的收益。這樣一來，城郊農(nóng)村就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)巨大的土地食利階級(jí)。而現(xiàn)行土地制度以及當(dāng)前中國土地制度憲法秩序框架本來是已經(jīng)消滅了土地食利者的[14]。如果規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體土地作為非公益用途可以直接入市從而可以獲得巨額利益，農(nóng)民成為土地食利者，則在公益性土地征收中，農(nóng)民也必然會(huì)按直接入市所能獲得的利益要求補(bǔ)償，因?yàn)檗r(nóng)民不可能關(guān)心土地被規(guī)劃為公益性用途還是非公益性用途，而只關(guān)心自己的土地用于建設(shè)后可以獲取的收益。而且，規(guī)劃用作基本農(nóng)田或水源保護(hù)地的農(nóng)地不允許開發(fā)，農(nóng)民也會(huì)要求得到補(bǔ)償土地不開發(fā)帶來的預(yù)期收益的損失。例如，深圳水源保護(hù)地的農(nóng)民就向政府要求補(bǔ)償不允許土地開發(fā)而預(yù)期造成的損失。珠三角地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以入市，所以基本上不再可能進(jìn)行征地，而且即使要征地，也要給農(nóng)民按集體建設(shè)用地直接入市的市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償。

上述分析表明，在當(dāng)前中國快速城市化的時(shí)期，嚴(yán)格界定公益性與非公益性用地范圍，縮小征地范圍，不僅不會(huì)減少征地沖突，反而會(huì)極大地加劇征地過程中國家和農(nóng)民之間的緊張、對(duì)立，從而加劇征地沖突。實(shí)際上，當(dāng)前全國絕大多數(shù)農(nóng)民是企盼征地的，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償遠(yuǎn)高于土地上的農(nóng)業(yè)收入。之所以出現(xiàn)征地沖突，是因?yàn)閷?duì)于土地非農(nóng)使用的巨大增值收益，各方利益主體必然會(huì)爭(zhēng)奪。這是一個(gè)正常的利益博弈行為，有博弈就可能出現(xiàn)意外、出現(xiàn)事故。相對(duì)于當(dāng)前中國如此快速的城市化進(jìn)程，如此巨大規(guī)模的土地征收，如此巨額的土地增值收益分配帶來了當(dāng)前農(nóng)村征地中的可控的沖突，實(shí)在是很正常的事情。

由此看來，現(xiàn)行征地制度比擬修改的征地制度更適合當(dāng)前中國國情，而且能更體現(xiàn)中國土地公有制的憲法秩序。正是因?yàn)檫@樣，三個(gè)征地制度改革試點(diǎn)縣(市、區(qū))雖然形成了全套征地制度改革試點(diǎn)的政策文件，卻幾乎不可能按《土地征收目錄》區(qū)分公益性與非公益性建設(shè)用地，從而動(dòng)用征地權(quán)，更不可能在城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)縮小征地范圍。也正是因?yàn)檫@樣，《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(征求意見稿)第44條第5款將“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的需要”納入公益建設(shè)用地范圍，引起了學(xué)界爭(zhēng)議，征地制度改革被認(rèn)為過于保守?！吨腥A人民共和國土地管理法(修正案)》(征求意見稿)的規(guī)定使“土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地”統(tǒng)統(tǒng)變?yōu)椤肮嬗玫亍毙再|(zhì)，可以適用于土地征收。由于新增建設(shè)用地供給主要集中在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，國家限制規(guī)劃區(qū)外的建設(shè)，上述規(guī)定又將征地制度改革中要求的“縮小征地范圍”“嚴(yán)格界定公益用地范圍”取消了。征地制度改革的重點(diǎn)變成給農(nóng)民多元征地補(bǔ)償。

這就為城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用提供了與過去征地制度同樣的制度條件。縮小征地范圍的主要著力點(diǎn)因此變成了城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)以外的建設(shè)用地。這就是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

(二) 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的土地利用問題

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市也有三個(gè)目的：一是解決農(nóng)村工業(yè)化時(shí)期的歷史遺留問題；二是為縮小征地范圍造成的建設(shè)用地不足提供補(bǔ)充；三是增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)土地的用益物權(quán)。

解決歷史遺留問題的需要表現(xiàn)在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，尤其是珠三角和長三角地區(qū)的農(nóng)村，廣東佛山的南海區(qū)最為典型。一個(gè)南海區(qū)竟然有25萬畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地，占農(nóng)村建設(shè)用地總量的一半以上，不允許集體經(jīng)營建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，顯然會(huì)對(duì)地方土地資源配置造成負(fù)面影響。不過，從中西部地區(qū)絕大多數(shù)的情況來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的歷史遺留問題幾乎是沒有的。在參加土地制度改革的15個(gè)試點(diǎn)中，中西部地區(qū)的試點(diǎn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地很少超過一萬畝，一般只有一兩千畝，其中能夠及需要入市的就更少了。從這個(gè)意義上來說，將本來只是解決少數(shù)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)歷史遺留問題的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)上升到國家層面，似有不妥。

從增加農(nóng)民收入來講，一方面，東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村已經(jīng)融入沿海城市帶經(jīng)濟(jì)中，繁榮的經(jīng)濟(jì)與良好的區(qū)位使珠三角、長三角農(nóng)民集體經(jīng)營性建設(shè)用地具有良好的市場(chǎng)需求和入市價(jià)格。另一方面，當(dāng)前中國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要集中在沿海地區(qū)的農(nóng)村，這就使得沿海城市帶農(nóng)村的農(nóng)民成為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的最大獲利者，而該地區(qū)農(nóng)民恰是當(dāng)前中國最富裕的農(nóng)民。在廣大中西部農(nóng)村，農(nóng)村人口流出，城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)以外的地方對(duì)建設(shè)用地需求十分有限，集體經(jīng)營性建設(shè)用地很難賣出高價(jià)。同時(shí)，中西部農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)量也十分有限。因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對(duì)于增加中西部地區(qū)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入幾乎沒有意義。

中西部農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地也要區(qū)分，一是符合規(guī)劃的具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；二是不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)且細(xì)碎的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地?；蛘叱鞘幸?guī)劃區(qū)以外的土地主要是有區(qū)位優(yōu)勢(shì)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的直接入市和不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的調(diào)整入市。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的前提是符合規(guī)劃?，F(xiàn)在的問題是，這些土地已經(jīng)是經(jīng)營性建設(shè)用地且細(xì)碎分散，這些細(xì)碎分散的所謂集體經(jīng)營性建設(shè)用地本身就有存在的合理性，國家不能因?yàn)檫@些集體經(jīng)營性建設(shè)用地不在規(guī)劃范圍之內(nèi)就取消這些集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)能。唯一的問題是，有些地方的集體經(jīng)營性建設(shè)用地不僅細(xì)碎而且所處區(qū)位不好，因而入市難以獲得較高的價(jià)值。解決辦法是具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地方的地方政府進(jìn)行規(guī)劃，然后通過調(diào)整入市來讓不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)且細(xì)碎的農(nóng)村建設(shè)用地集中起來。這既有利于土地利用規(guī)劃，又可以提高農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市價(jià)值。這種辦法的結(jié)果必然是具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)地區(qū)的農(nóng)民獲得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主要收益，而調(diào)整入市的農(nóng)民集體只能獲得供給建設(shè)用地指標(biāo)的收益，因?yàn)橥恋刂笜?biāo)并不稀缺，收益十分有限。

有一種意見認(rèn)為，僅僅農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要允許農(nóng)村所有建設(shè)用地入市，包括宅基地入市。在建設(shè)用地入市必須符合土地規(guī)劃的條件的限制下，大量農(nóng)村建設(shè)用地入市只可能是“調(diào)整入市”，即將建設(shè)用地復(fù)墾形成建設(shè)用地指標(biāo)，再在符合規(guī)劃的具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地區(qū)覆蓋入市。這樣只可能讓特定的具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)地區(qū)的農(nóng)民集體獲取更多的建設(shè)用地收益，獲得絕大多數(shù)農(nóng)地非農(nóng)使用收益，一般農(nóng)民獲益甚少。此種做法更為深層的影響是沖擊了基本土地制度，把土地制度改革變成了對(duì)現(xiàn)行土地制度的根本突破而不是“打補(bǔ)丁”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地本來應(yīng)解決的東部沿海城市帶農(nóng)村地區(qū)由于特殊工業(yè)化路徑與土地制度安排而形成的歷史遺留問題，那么就當(dāng)作歷史遺留問題來解決就好了。現(xiàn)在一般允許特定區(qū)位的農(nóng)民通過土地直接入市占有城市建設(shè)用地的土地增值收益，把土地“漲價(jià)歸公”變“漲價(jià)歸私”，就從根本上沖擊了中國社會(huì)主義土地公有制。這樣，本來只是要解決歷史遺留問題的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市手段，卻可能被誤導(dǎo)到?jīng)_擊中國基本土地制度的陷阱中來。

從農(nóng)村土地利用規(guī)劃上看，對(duì)于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)特定歷史條件下產(chǎn)生的歷史遺留問題，應(yīng)有耐心慢慢解決。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村存在的最大問題是土地上已經(jīng)附著了巨大利益，任何土地利用規(guī)劃都可能引發(fā)利益調(diào)整，從而引發(fā)社會(huì)矛盾。從這個(gè)意義上來說，對(duì)于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地這一歷史遺留問題，要用專門的辦法來解決，要有耐心，要通過進(jìn)一步的發(fā)展來解決。

在廣大的中西部地區(qū)，一方面，農(nóng)村缺少對(duì)建設(shè)用地的需求，另一方面，農(nóng)村也幾乎沒有需要入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，這就使中西部地區(qū)的土地上沒有附著利益。也就是說，中西部地區(qū)的土地就像一張白紙，可以畫最好最美的畫，可以按科學(xué)和效率原則進(jìn)行最好的土地利用規(guī)劃。千萬不要用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市(包括直接入市和調(diào)整入市)來干擾中西部農(nóng)村的土地利用規(guī)劃。越是簡(jiǎn)單明確的土地利用制度越有利于做出好的土地利用規(guī)劃。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革人為地增加了土地利用制度的復(fù)雜性，干擾了土地利用規(guī)劃的實(shí)施。

還有一種意見認(rèn)為，國家可以通過“土地增值收益調(diào)節(jié)金”平衡不同地區(qū)獲得土地增值收益的差距，各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中制定了征收土地增值收益調(diào)節(jié)金的制度。對(duì)于這一制度的理想實(shí)踐，國土資源部副部長王世元認(rèn)為：“土地增值收益在國家和集體之間合理分配，既要保障土地征收中土地增值收益的合理分配，又要與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益在國家和集體間分配比例相銜接。分配比例的最佳點(diǎn)，就是保障農(nóng)民合理利益有所增長的同時(shí)，還要保證國家建設(shè)征收土地順利實(shí)施。”④實(shí)踐表明，其中的操作難度很大。

相對(duì)于國家直接掌握土地開發(fā)權(quán)，通過壟斷城市一級(jí)的土地市場(chǎng)獲得“土地財(cái)政”，國家向掌握土地開發(fā)權(quán)的農(nóng)民集體收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的成本更大。從我們調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)來看，基本規(guī)律是：土地收益越大，農(nóng)民地權(quán)意識(shí)越強(qiáng)；集體經(jīng)濟(jì)組織越是經(jīng)過“政經(jīng)分離”的體制改革從而成為經(jīng)營性的企業(yè)法人(股份公司)，政府越是難以順利收取能夠合理調(diào)節(jié)收入差距的土地調(diào)節(jié)金。這種情況在珠三角表現(xiàn)得尤為突出。珠三角的農(nóng)民認(rèn)為土地是集體的，也是農(nóng)民個(gè)人的，土地非農(nóng)化形成的增值收益是歸他們私人的，國家試圖從中汲取哪怕是很少的一部分也是不正當(dāng)?shù)?。廣東南海區(qū)是一個(gè)突出的例子。2014年，南海區(qū)出臺(tái)《南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》，明確提出“集體土地商服產(chǎn)業(yè)載體項(xiàng)目須繳納集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提留金，統(tǒng)籌用于我區(qū)道路、給排水、供電等城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)維護(hù)”，同時(shí)也提出“集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的，應(yīng)該參照國有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)，繳納土地增值收益”。但據(jù)有關(guān)研究，文件實(shí)施以來，尚未成功收取一宗集體建設(shè)用地的相關(guān)費(fèi)用。其中，最大的阻力來自于村集體，對(duì)于村集體來講，他們更愿意“流轉(zhuǎn)”而不愿意“入市”[15]。2015年，南海區(qū)被納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)范圍，南海區(qū)制定了《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金與稅費(fèi)征收使用管理試行辦法》，對(duì)商服用地用途的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市僅收取10%的土地收益調(diào)節(jié)金。在全國各個(gè)試點(diǎn)中，南海區(qū)的建設(shè)用地價(jià)值最高，土地增值收益調(diào)節(jié)金收取比例卻最低，表面原因是政府讓利于民，深層原因是在政府和農(nóng)民的關(guān)系中，政府處于弱勢(shì)地位。有兩次改革強(qiáng)化了政府這種結(jié)構(gòu)性的弱勢(shì)地位，一是2004年南海區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份制改革，農(nóng)民地權(quán)的個(gè)體化意識(shí)被強(qiáng)化，村集體及農(nóng)民普遍認(rèn)為調(diào)節(jié)金是政府從他們的土地收益款項(xiàng)中切取的蛋糕；二是2011年發(fā)源于南海區(qū)的“政經(jīng)分離”改革，它又強(qiáng)化了個(gè)體農(nóng)民通過股份公司形成的利益共同體，大大增加了村集體在土地增值收益分配中的博弈能力，導(dǎo)致政府難以征收哪怕是很低比例的土地調(diào)節(jié)金。

(三) 宅基地制度改革中的土地利用問題

宅基地制度改革有最重要的兩個(gè)目標(biāo)：一是盤活農(nóng)民的宅基地，顯化土地的用益物權(quán)；二是保護(hù)土地資源，防止農(nóng)民宅基地閑置，讓進(jìn)城農(nóng)民退出宅基地。要達(dá)到這兩個(gè)目標(biāo)，必須首先理解宅基地的性質(zhì)及其功能。

從宅基地性質(zhì)上講，宅基地就是農(nóng)民用于建房的土地，是免費(fèi)獲得和長期使用的。從功能上講，宅基地不僅是農(nóng)民在農(nóng)村生產(chǎn)生活的基本保障，而且是農(nóng)民進(jìn)城失敗時(shí)的退路。當(dāng)前農(nóng)民家庭一般保持“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”生計(jì)模式，年輕子女進(jìn)城務(wù)工，年老父母留村務(wù)農(nóng)，共同構(gòu)成農(nóng)民體面的家庭勞動(dòng)力再生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在這一基礎(chǔ)上，即使年輕農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)民家庭依然依賴農(nóng)村宅基地和住房。進(jìn)城居住的也一般是年輕農(nóng)民。農(nóng)民家庭全部融入城市還需要一個(gè)較長的過程。這就是中國農(nóng)民積極參與構(gòu)建的“漸進(jìn)城鎮(zhèn)化”模式和秩序[16]。因此，在中國城市化進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民農(nóng)村的住房，防止農(nóng)民失去宅基地。

從土地利用規(guī)劃角度來看，當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革有三個(gè)方面值得重視。

第一，從保護(hù)土地資源的角度來看，當(dāng)前和今后一段時(shí)期是中國快速城市化時(shí)期，在此期間，宅基地仍將是中國農(nóng)民最基本的保障，合理的政策是不急于讓進(jìn)城農(nóng)民退出宅基地，而是允許有一定的宅基地閑置。等到中國快速城市化結(jié)束，農(nóng)民穩(wěn)定進(jìn)城以后，再來對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃利用。這樣既有效率，又有條件。宅基地利用的“粗放”問題不是大問題，退出不暢的問題更不是問題。宅基地低效利用是與農(nóng)村生產(chǎn)生活方式相聯(lián)系的，無論宅基地利用或不利用都存放在那里，有很多資源并非是要立即使用的。宅基地本質(zhì)上是農(nóng)村集體中耕種相對(duì)不便的荒地坡地。

第二，宅基地“用益物權(quán)”(或者說“財(cái)產(chǎn)權(quán)”)的實(shí)現(xiàn)與宅基地區(qū)位有極大關(guān)系。因?yàn)槿丝诹魅?，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地具有了財(cái)產(chǎn)性質(zhì)。而在占中國宅基地主要部分的中西部農(nóng)村，農(nóng)村人口大量流出，并不存在宅基地稀缺的問題，宅基地較少有財(cái)產(chǎn)屬性。在大多數(shù)農(nóng)村，土地利用規(guī)劃的重點(diǎn)在于保護(hù)土地資源，而不是實(shí)現(xiàn)所謂農(nóng)民的 “土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”。

第三，保護(hù)土地資源要盡可能用較少的代價(jià)。在浙江義烏的宅基地制度改革中，政府推動(dòng)農(nóng)戶退出宅基地形成土地指標(biāo)的成本達(dá)到數(shù)十萬元/畝，投入超過百億元。對(duì)于一個(gè)縣級(jí)市來講，為獲得宅基地退出形成的建設(shè)用地指標(biāo)太昂貴了，這些資金本可以用于更有效率的生產(chǎn)和建設(shè)。

當(dāng)前，全國15個(gè)進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)的地區(qū)大都存在一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即宅基地是農(nóng)民或農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”。通過對(duì)宅基地的開發(fā)，或者退出宅基地，就可以產(chǎn)生出巨額土地財(cái)富。這個(gè)土地財(cái)富不僅僅構(gòu)成了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的來源，而且可以極大地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這顯然是一個(gè)誤會(huì)。在少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村或有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地區(qū)(比如浙江德清莫干山風(fēng)景旅游區(qū))，宅基地上所建住房可以用于出租或服務(wù)業(yè)，而具有較大的市場(chǎng)價(jià)值。而在全國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，隨著農(nóng)民進(jìn)城，大量農(nóng)村宅基地閑置下來。宅基地只是用于建住房的一塊土地，且往往是荒地或坡地。農(nóng)民退出宅基地，將宅基地復(fù)墾為耕地，增加了土地資源，這塊復(fù)墾出來的宅基地最多也就是一塊普普通通的耕地，用于種糧食，其土地價(jià)值是十分有限的?，F(xiàn)在學(xué)界乃至政策部門熱衷于讓農(nóng)民退出宅基地并復(fù)墾為耕地，是因?yàn)檎貜?fù)墾可以形成城市建設(shè)用地指標(biāo)，指標(biāo)值錢。問題是，指標(biāo)只是轉(zhuǎn)移了財(cái)富，而沒有也不可能生產(chǎn)出財(cái)富來。在當(dāng)前農(nóng)民仍然無法完全離開土地的情況下，地方政府通過大量財(cái)政支付促使農(nóng)民離開土地，退出宅基地，“帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城”，不僅浪費(fèi)了國家寶貴的財(cái)政資源，而且將進(jìn)城農(nóng)民置于進(jìn)城失敗就無法再退回農(nóng)村的風(fēng)險(xiǎn)之中。

即使從土地利用效率的角度來看，當(dāng)前中國城市化正在快速進(jìn)行，采取農(nóng)民退出一間宅基地即復(fù)墾一間宅基地的辦法，還會(huì)影響土地復(fù)墾的效率，甚至影響土地利用規(guī)劃。與這種急于讓農(nóng)民退出宅基地并復(fù)墾的做法相反，可以讓農(nóng)民自己在進(jìn)城風(fēng)險(xiǎn)與宅基地退出之間進(jìn)行選擇。再過20年，農(nóng)民進(jìn)城了，該退出的宅基地都退出來了，這些宅基地資源就可以進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)一復(fù)墾，從而變成寶貴的耕地資源⑤。我們要認(rèn)識(shí)到，宅基地早一點(diǎn)退出還是晚一點(diǎn)退出，早一點(diǎn)復(fù)墾還是晚一點(diǎn)復(fù)墾，都是中國的土地，都是備用的、可以隨時(shí)復(fù)墾的耕地，都是中國的土地資源，是一種資源的冗量⑥，是有條件就可以復(fù)墾出來的土地資源。在相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，中國土地資源還遠(yuǎn)未緊張到要復(fù)墾農(nóng)民宅基地種糧食的地步。一個(gè)證據(jù)是，當(dāng)前中國耕地季節(jié)性拋荒極其普遍，這說明中國現(xiàn)在的土地資源具有大量的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出剩余。

總之，從土地利用角度來看，當(dāng)前宅基地制度改革中普遍存在將宅基地當(dāng)作所謂“沉睡的資產(chǎn)”來進(jìn)行開發(fā)，從而造成了當(dāng)前宅基地改革試點(diǎn)中的胡亂折騰[16]。一個(gè)好的土地利用規(guī)劃必須注意三個(gè)方面：一是可以為進(jìn)城失敗的農(nóng)民留下退路。就是說，在當(dāng)前及未來一個(gè)時(shí)期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)將保留農(nóng)民宅基地作為基本保障，作為農(nóng)村土地利用規(guī)劃的目標(biāo)。農(nóng)民有退路，國家才有前途。二是要用盡可能少的財(cái)政資源投入來完成宅基地退出并復(fù)墾為耕地。義烏復(fù)墾一畝宅基地動(dòng)輒要數(shù)十萬上百萬元投入，實(shí)在是過于巨大的財(cái)政資源浪費(fèi)。三是宅基地退出要有序，有規(guī)劃，且要自然而然，水到渠成，而不能急于求成。中國社會(huì)正處于一個(gè)巨變時(shí)代，不要急于規(guī)劃，當(dāng)大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城安居了，農(nóng)村宅基地自然就消失了，這時(shí)國家再來進(jìn)行農(nóng)村土地利用規(guī)劃，就會(huì)事半功倍。當(dāng)前全國進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)的15個(gè)縣(市、區(qū))都把推動(dòng)宅基地退出作為中心任務(wù)之一，顯然是太急于求成了。

四、結(jié)論

綜上所述，三項(xiàng)土地制度改革正在全國試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施，理論和實(shí)踐方面均存在一定的問題，對(duì)土地利用規(guī)劃產(chǎn)生了深刻的影響。征地制度改革的核心訴求是“縮小征地范圍”，這僅僅能增加優(yōu)勢(shì)區(qū)位農(nóng)民的收益，把他們變成“土地食利者”階層，增加國家和農(nóng)民之間征地的沖突，將極大地增加土地利用規(guī)劃執(zhí)行的難度。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中最大的獲利者是沿海城市帶的農(nóng)民，這部分農(nóng)民恰恰是已經(jīng)從集體土地非農(nóng)使用中獲得大量收益的群體。允許農(nóng)村宅基地調(diào)整入市將對(duì)現(xiàn)行土地制度構(gòu)成根本性的挑戰(zhàn)，對(duì)現(xiàn)行土地制度基礎(chǔ)上的土地利用規(guī)劃的制定和實(shí)施極為不利。在農(nóng)村宅基地制度改革中，地方普遍把宅基地當(dāng)作所謂的“資產(chǎn)”來開發(fā)，希望借此解決農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入問題和農(nóng)村土地利用粗放等問題，其實(shí)際結(jié)果只是“亂折騰”，不僅擾亂農(nóng)村土地利用規(guī)劃，而且對(duì)農(nóng)民造成極大的風(fēng)險(xiǎn)。

三項(xiàng)土地制度改革的初衷均是為了解決發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地利用的問題，按照主流輿論解讀改革方向，結(jié)果卻增加了發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)民本來得到的收益，損害了現(xiàn)行土地制度及其基礎(chǔ)上的土地利用規(guī)劃。將發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用的教訓(xùn)或者說將先行地區(qū)的劣勢(shì)復(fù)制到本來可以發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)的中西部地區(qū)的主張與實(shí)踐，值得學(xué)界及政策部門反思。

注釋：

① 均援引自公開報(bào)道的資料，海南文昌和吉林九臺(tái)兩地區(qū)缺乏數(shù)據(jù)。

② 佛山市南海區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金與稅費(fèi)征收使用管理試行辦法》的通知(南府函〔2015〕149號(hào))[R]. 佛山市南海區(qū)人民政府，2015-12-11。

③ 湖北宜城案例為筆者團(tuán)隊(duì)2016年3月實(shí)地調(diào)研獲得。

④ 王世元. 在農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作部署暨培訓(xùn)會(huì)議上的解讀. 內(nèi)部資料, 2015-05-23。

⑤ 這就是一些地區(qū)地方政府明智地選擇復(fù)墾“空心村”，廉價(jià)地獲得土地指標(biāo)的原因。

⑥ 相關(guān)討論可以參看賀雪峰.論農(nóng)村宅基地中的資源冗量，工作論文。

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