法國國家公園體制改革鏡鑒

蘇紅巧?蘇楊?王宇飛

中國的國家公園及其體制建設，必須適應中國的國情約束并博采各家之長。未來的法規(guī)調整、標準設立和機制創(chuàng)新中若能更多地將國際經(jīng)驗本土化、制度化，2020年設立的第一批國家公園就可能順利完成

中央已經(jīng)明確指出，“十三五”期間，要“建立國家公園體制、整合設立一批國家公園”。2017年9月，《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）由中央下發(fā)并公布?！犊傮w方案》明確了與建立國家公園相關的基本概念（比如國家公園概念、理念、定位和空間布局）、整體架構（比如建立以統(tǒng)一事權、分級管理體制，建立財政投入為主的多元化資金保障機制）和主要操作程序（比如建立統(tǒng)一管理機構、適當延長國家公園體制試點時間、研究正式設立國家公園等）。這意味著，2017年中國的國家公園工作已完成了頂層設計并全面轉向操作層面，明確了未來的時間表、路線圖、任務書。

這種情況下，“怎么干”是關鍵問題。當前，在中國國家公園體制建設中，如何處理“上下左右里外前后”的關系，如何實現(xiàn)跨行政區(qū)的整合，如何通過綠色發(fā)展形成保護的合力等，仍存在操作困難。而在這些方面，剛剛完成體制改革并初見成效的法國國家公園具有直接的、問題導向型的借鑒價值，其以憲章為紐帶的上下左右里外結合的管理單位體制、以加盟區(qū)為特色的土地權屬約束下的完整性保護、以國家公園產(chǎn)品品牌增值體系為代表的綠色發(fā)展機制等，都能直接應對上述問題。

法國特色的大區(qū)公園體制

在國家公園發(fā)展步履維艱的同時，法國的大區(qū)公園體系因其獨特的管理體制而頗有成效。從規(guī)模而言，大區(qū)公園是法國體量最大的一類保護地體系。其管理有三方面的特點。

1.上下左右里外結合的治理模式。上下左右里外結合的治理模式體現(xiàn)為多方參與的董事會治理結構和作為共同規(guī)則的憲章。為了平衡自然保護與地方發(fā)展之間的矛盾，法國大區(qū)公園采用了上下分工、左右協(xié)調、里外共贏的治理模式，即大區(qū)政府、省政府、所有加盟市鎮(zhèn)及公園管委會等管理者之間，通過董事會形式在決策過程中使各方力量達成均衡；在大區(qū)政府的指導和統(tǒng)籌安排下，處于同一個生態(tài)系統(tǒng)的市鎮(zhèn)以加盟區(qū)的形式納入大區(qū)公園的統(tǒng)一管理，以利益相關者談判形成的憲章為加盟區(qū)所有市鎮(zhèn)之間在國土空間治理方面共同遵守的契約，并與公園管委會一道負責其具體實施。這樣，雖然公園管委會基本沒有加盟區(qū)內的規(guī)劃權、執(zhí)法權等，但是通過憲章實現(xiàn)了統(tǒng)一管理，形成了市鎮(zhèn)與公園管委會的互利共治。當然，其前提是各級財政較好地支持了公園的保護，各級地方政府（大區(qū)、省、市鎮(zhèn)聯(lián)合體、市鎮(zhèn)）支持了其每年85%左右的預算，其余資金來自中央撥款和其他項目渠道。

2.有較好的綠色發(fā)展體系（公園產(chǎn)品品牌增值體系）和多種扶持手段。大區(qū)公園通過建立以公園產(chǎn)品品牌增值體系為代表的綠色發(fā)展體系，使符合標準的產(chǎn)品（不僅有農副產(chǎn)品，也包括民宿、餐飲、向導等第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品）能獲得明顯的增值和更好的、統(tǒng)一的市場營銷。加盟組織、企業(yè)和個人因此可以享受公園品牌所帶來的惠益，但同時也需遵守憲章的條文、履行必須的環(huán)境保護義務。這一綠色發(fā)展體系將公園對周邊社區(qū)經(jīng)濟個體的態(tài)度從防御轉變?yōu)楹献?，最大程度地平衡了保護與發(fā)展的關系。

3.易于實現(xiàn)跨行政區(qū)管理。法國的行政資源配置也較多地受到行政區(qū)劃的約束，但在董事會、憲章、公園產(chǎn)品品牌增值體系等措施下，大區(qū)公園跨省甚至跨大區(qū)的統(tǒng)籌管理易于實現(xiàn)，這樣使得一個生態(tài)系統(tǒng)內的各區(qū)域能遵守統(tǒng)一的規(guī)劃，由一個統(tǒng)一的機構協(xié)調保護與利用的關系。這實際上是一種合同式的“聯(lián)邦”管理模式。

上述體制，使大區(qū)公園與區(qū)內、周邊市鎮(zhèn)成為互利互惠的利益共同體，市鎮(zhèn)對大區(qū)公園普遍表現(xiàn)出合作熱情。盡管每個大區(qū)公園的運營狀況和互利模式各有差別，但總體上兼顧了保護和發(fā)展，因此，與國家公園相比，大區(qū)公園體制較為成功。當然，大區(qū)公園的功能與國家公園有一定區(qū)別——將鄉(xiāng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟維持和發(fā)展作為重要任務，其角色是促發(fā)者（enabler），經(jīng)濟的后退會被認為損害了當?shù)氐木坝^和文化遺產(chǎn)價值。

問題導向型的改革和體制特點

1.體制改革帶來的變化。法國國家公園發(fā)展經(jīng)歷了40多年的類美國體制，在各類問題逐漸暴露之后，法國環(huán)保部借鑒了大區(qū)公園體制，于2006年啟動了國家公園體制改革。2006年4月14日，法國政府發(fā)布了新的《國家公園法》。相對應的是，在操作層面上，法國環(huán)境部2007年2月23日發(fā)布了《國家公園改革法案實施條例》，標志著法國的國家公園體制改革全面啟動。這次改革充分考慮了國家公園和周邊的生態(tài)依存性、社會經(jīng)濟依存性，創(chuàng)新了管理方式，取得了一定成效。這次改革的主要變化體現(xiàn)在三個方面。

一是空間上以加盟區(qū)形式形成了對完整生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一管理。在舊體制下，法國國家公園按“核心區(qū)+外圍區(qū)”的模式進行管理（類似中國自然保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)模式，在這種方式的劃定中，常見的情況是土地權屬的限制導致難以將完整的生態(tài)系統(tǒng)劃入國家公園，且外圍區(qū)沒有法律地位，形同虛設，基本沒有手段形成統(tǒng)一管理）。而這次改革建立了“核心區(qū)+加盟區(qū)”的空間結構，并賦予了加盟區(qū)法律定義和地位。其與“核心區(qū)+外圍區(qū)”模式存在著本質不同：前者強調民主與包容，尋求嚴格保護和合作發(fā)展之間的平衡；后者只是強調以政府意志實施強制性的封閉保護，基本不考慮外圍區(qū)如何形成保護的合力。為了推動“核心區(qū)+加盟區(qū)”模式的實施，法國將“生態(tài)共同體”（ecological solidarity）的概念引入國家公園管理，明確在核心區(qū)和加盟區(qū)之間存在著密切的生態(tài)關聯(lián)和利益共享基礎。

二是治理體制上的上下結合。這次改革首次建立了中央、地方共同參與管理的治理體制，并以憲章的形式確定了治理結構、各方權責，地方利益相關者被賦予了參與國家公園管理的更大權限和更多手段。憲章也使相關決策程序更科學，從而使社區(qū)居民（以農林牧漁和旅游相關產(chǎn)業(yè)為主要謀生手段）的合理發(fā)展需求能被更全面地兼顧，最終實現(xiàn)在更大范圍（考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性）內的“保護為主”。當然，這種新的治理體制主要體現(xiàn)在加盟區(qū)范圍，核心區(qū)內基本還是受嚴格法律保護和約束、中央政府通過管委會管理來主導，董事會在核心區(qū)范圍只有建議和協(xié)調功能（見圖）。但這種改革并非只是削弱中央集權，而是基于管理目標對國家公園的管理權進行更好的分配。

三是優(yōu)化協(xié)調機制并實施執(zhí)法體制配套改革。在具體的某個國家公園層面，對科學專家委員會，首次從法律角度承認了其職能（該委員會在2006年改革前已經(jīng)存在于多數(shù)國家公園中，但沒有得到法律的明確承認）；另外，還成立了“經(jīng)濟、社會與文化委員會”，從自然科學和社會發(fā)展兩方面協(xié)調推進國家公園的管理，并全面反映各利益相關方在國家公園管理上基于科學和發(fā)展的權衡。在這個統(tǒng)籌的改革之外，法國還于2012年啟動了環(huán)境執(zhí)法體制的改革，并直接影響到國家公園范圍內的執(zhí)法?？梢钥闯觯?006年起始的改革主要在于理順上下和里外的關系（即中央和地方、國家公園和社區(qū)的關系）；2012年的執(zhí)法體制改革著眼于執(zhí)法的左右關系（多頭執(zhí)法、判決難等）。這樣的配套改革，使國家公園上下里外左右的關系都更易于理順。

2.法國國家公園的體制特點。要處理好國家公園上下左右里外的關系，國家公園的治理結構和管理單位體制是關鍵。法國的國家公園體制改革，正是在這些方面進行了較大調整，不僅形成了能平衡各方關系的體制，還構建了全面綠色發(fā)展機制以使這種關系平衡具有內生性和可持續(xù)性。一是以加盟區(qū)理念為核心的空間統(tǒng)一管理體制。加盟區(qū)的設置并非為了實現(xiàn)某種特定管理目標，也不因資源的差異而區(qū)別對待，而是為了盡可能地以民主協(xié)商的方式擴大同一生態(tài)系統(tǒng)下國家公園的空間范圍，最大程度地實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的完整保護并利于實現(xiàn)當?shù)卦∶裎幕脑嫘员Ｗo。二是處理上下左右里外關系的治理體制和管理單位體制。包括以上下左右里外結合的董事會為核心的治理體制創(chuàng)新；以憲章為核心的管委會和社區(qū)多方治理、利益共享規(guī)則；以國家公園產(chǎn)品品牌增值體系為核心的綠色發(fā)展和特許經(jīng)營機制。

總結起來，法國國家公園體制改革形成了“共抓大保護”的體制。共抓大保護，實際上就是要形成自然保護的統(tǒng)一戰(zhàn)線。

法國經(jīng)驗對中國國家公園體制建設的啟示

中國國家公園體制建設近期的相關工作包括體制試點評估、整合設立第一批國家公園等。2017年年底結束的體制試點工作，在治理結構、治理規(guī)則、保護與發(fā)展關系的處理及進行跨行政區(qū)的管理等方面遇到了重重困難，迄今只有中央特別支持的三江源大體形成了統(tǒng)一、規(guī)范的管理，而武夷山等試點區(qū)相關工作出現(xiàn)了多方無積極性的尷尬局面。借鑒法國經(jīng)驗，我們認為對這些主要問題可從以下方面破解。

1.上下結合的治理結構才可能發(fā)揮各方所長并得到各方支持。中法兩國的土地產(chǎn)權制度不同，中國的高價值保護地所處區(qū)域以集體所有制為主。土地權屬復雜、原住民數(shù)量較多、發(fā)展訴求較高、替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件不佳，這使中國的國家公園體制建設“人、地”約束突出，必須從體制上解決“錢、權”難題。這種情況下，單純依靠中央政府的垂直管理，會面臨至少三方面的挑戰(zhàn)：一是管理機構掌握的土地產(chǎn)權比例大多不高且治權有限，往往還存在多頭管理，難以實施對人、財、物等資源的統(tǒng)一、高效調配；二是能力結構單一且力量有限，僅依靠中央層面管理者的管理手段和行政力量，難以處理土地權屬帶來的問題，難以調動各方面力量；三是相關決策難以充分反映各利益相關方訴求，難以形成“共抓大保護”的合力。前述法國國家公園體制的三方面特點正好可應對這三方面挑戰(zhàn)。

2.多方得利的綠色發(fā)展才可能形成保護合力。中央提出“共抓大保護”的思路，其核心在于“共”字，即要致力于形成各方協(xié)作的合力。與其他保護地類型相比，國家公園以生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性為保護目標，包含的面積更廣；以全民公益性為平行于生態(tài)保護的核心管理目標之一，涉及的利益維度更復雜。為此，需要形成普遍的正向激勵機制，在國家公園管理中涉及的各級政府及部門、多數(shù)社區(qū)居民、廣大社會團體等之間形成聯(lián)動。上述上下結合的治理結構只是對地方政府形成了激勵，但要確?；鶎拥胤秸?、社區(qū)和相關企業(yè)也加強保護，就必須形成新的激勵方式。換言之，要真正實現(xiàn)國家公園體制試點和建設的初衷，必須對“錢、權”相關問題有各方支持能得“利”的解決方案。法國國家公園管理中采用的產(chǎn)品品牌增值體系和對社區(qū)、行業(yè)的全方位扶持就是一種有效的多方得利模式。而在中國，武夷山試點區(qū)（其中的自然保護區(qū)）的茶產(chǎn)業(yè)在完成資源—產(chǎn)品—商品的升級后，初步形成了多方得利的帕累托改進，但其綠色發(fā)展方式需要體系化、制度化后才可能確保產(chǎn)品在保護地友好的前提下穩(wěn)定增值從而在全國普遍化。而且，形成了環(huán)境友好和社區(qū)參與的綠色發(fā)展模式后，國家公園的人地關系就會發(fā)生變化。從管理角度而言，即使對具有重大保護價值的核心區(qū)，也不必都一刀切地采用所謂生態(tài)移民的方式，而是根據(jù)主要保護對象的保護需求，分類處理，只要滿足基于科研的保護需求即可，不必都要移民、都要改變土地權屬?！犊傮w方案》中明確提出“鼓勵通過簽訂合作保護協(xié)議等方式，共同保護國家公園周邊自然資源。引導當?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)”，就已說明這樣的發(fā)展方式適用于中國國家公園。

3.法規(guī)、規(guī)劃、標準等合理化、體系化后才可能真正指導實踐并形成推廣標準。改革需要改之有利和改之有據(jù)，但目前的中國國家公園體制試點在法規(guī)標準方面存在一些顯著的缺陷：一方面，諸多依據(jù)缺失或不配套，甚至部分法規(guī)條文之間存在明顯沖突；另一方面，原有的相關法規(guī)（比如《自然保護區(qū)條例》）、標準（比如相關保護地的劃定和分區(qū)標準）存在諸多不合理之處，也罔顧了操作層面的困難。法國國家公園管理中的憲章，不僅是體系化的依據(jù)，且在形成過程中就已經(jīng)歷了多方博弈、具備了操作層面的可行性，因此才可能避免“下有對策”的情況。另外，法國國家公園管理機構中有專門的城市規(guī)劃部門，對所轄市鎮(zhèn)的規(guī)劃方案進行統(tǒng)籌審核，以確保與憲章相吻合。中國的相關改革，在某些方面也形成了具有中國特色的相關依據(jù)合理化、體系化。比如目前在錢江源國家公園試點區(qū)所在地浙江開化形成的多規(guī)合一暨審批合一平臺，就初步實現(xiàn)了規(guī)劃層面的合理化和體系化。未來如果將其拓展到法規(guī)和技術標準層面，且采用多方治理模式下的主要利益相關者共同簽署、監(jiān)督執(zhí)行的模式，則也有可能達成法國改革后的局面。

4.可以用多種方式實現(xiàn)跨行政區(qū)的統(tǒng)一管理。上下結合的治理結構和多方得利的綠色發(fā)展都需要在跨行政區(qū)管理模式下才能有效發(fā)揮其應有價值。法國國家公園的加盟區(qū)就是以國家公園憲章指引的綠色發(fā)展為紐帶、打破地域限制，實現(xiàn)跨行政區(qū)的統(tǒng)籌治理和多方得利的管理模式。這種統(tǒng)一管理的優(yōu)勢除最大程度地團結周邊區(qū)域以外，還有一個重要方面，即借助目前在某些地區(qū)業(yè)已形成的多規(guī)合一、審批合一平臺，在沒有改變區(qū)域隸屬關系的情況下，更好地形成信息共享和規(guī)劃協(xié)調，在巡查執(zhí)法、項目審批等方面實現(xiàn)統(tǒng)一管理。

總之，中國的國家公園及其體制建設，必須適應中國的國情約束并博采各家之長。美國的公益性理念及地役權等相關體制創(chuàng)新，法國的國家公園體制改革經(jīng)驗等，均對解決中國的相關問題具有借鑒意義?！犊傮w方案》已經(jīng)在治理結構、綠色發(fā)展等方面將這些借鑒局部體現(xiàn)出來，未來的法規(guī)調整、標準設立和機制創(chuàng)新中若能更多地將國際經(jīng)驗本土化、制度化，2020年設立的第一批國家公園就可能順利完成。

（作者單位為管理世界雜志社）