公文附件標(biāo)注省略現(xiàn)象匡正及多層附件標(biāo)注策略

張松祥

摘 要：批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)類公文生效標(biāo)志后所附內(nèi)容到底是不是公文的“附件”，要不要按照《黨政機(jī)關(guān)公文格式》進(jìn)行標(biāo)注，學(xué)界爭(zhēng)論已久，公文實(shí)踐中屢屢出現(xiàn)省略標(biāo)注的現(xiàn)象，并因此給二層或多層附件標(biāo)注的規(guī)范化帶來阻滯?；诖?，從分析主件與附件各自的主題重點(diǎn)、附件的性質(zhì)入手，通過邏輯思辨和公文實(shí)踐兩個(gè)層面，指出這種認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的不切性，并就此提出多層附件標(biāo)注的兩種策略，以推進(jìn)我國公文附件標(biāo)注的規(guī)范化建設(shè)進(jìn)程。

關(guān)鍵詞；黨政機(jī)關(guān)公文；多層附件標(biāo)注

公文中的附件，是相對(duì)于公文主件而言，屬于“某些公文的一個(gè)重要組成部分”[1]，是公文正文的說明、補(bǔ)充或者參考資料。附件的作用在于：一方面使主件所述目的簡潔、明快，一目了然，另一方面使附件本身內(nèi)容專一，利于公文辦理，提高文書處理效率。公文如果不采取主附件結(jié)構(gòu)，就有可能由于附件內(nèi)容的瑣碎而淹沒了主件的行文目的[2]。2012版《黨政機(jī)關(guān)公文格式》（以下簡稱《格式》）中對(duì)公文中附件標(biāo)注的規(guī)定，主要包括兩個(gè)方面：一是公文主件中主體部分“附件說明”的標(biāo)注；二是公文主件之后附件實(shí)體的標(biāo)注。前者《格式》中已經(jīng)有明晰規(guī)定：在正文下空一行左空二字編排“附件”二字，后標(biāo)全角冒號(hào)和附件名稱。如有多個(gè)附件，使用阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)注附件順序號(hào)。這個(gè)規(guī)定本來沒有什么歧義，但在實(shí)際使用過程中，包括國務(wù)院在內(nèi)的不少機(jī)關(guān)在處理帶有附件的公文時(shí)，有的在主件的正文下面標(biāo)注有“附件說明”、附件實(shí)體首頁也標(biāo)注“附件”字樣，而轉(zhuǎn)發(fā)、批轉(zhuǎn)類公文卻沒有標(biāo)注。而且從國務(wù)院及各地黨政機(jī)關(guān)公布的公文用例看，此種情況還比較普遍。按照常理，公文帶有附件，就應(yīng)按照《格式》要求進(jìn)行規(guī)范標(biāo)注。是否允許這種省略情況存在，學(xué)界爭(zhēng)論頗為激烈。有的學(xué)者否定此類公文“附件”的附屬特性，將之直稱為“主件”。如此等等，已經(jīng)引起理論與實(shí)踐上的混亂。與此相關(guān)，在這個(gè)問題上的似是而非，又直接影響到二層甚至多層附件標(biāo)注情況的處理?；诖?，筆者重點(diǎn)以國務(wù)院及其辦公廳公文用例為基礎(chǔ)，力求對(duì)公文“附件”省略標(biāo)注現(xiàn)象的切合性與否做一個(gè)清晰判斷，同時(shí)借此對(duì)多層附件的標(biāo)注提出管見，以進(jìn)一步推進(jìn)公文附件標(biāo)注的規(guī)范化建設(shè)。

一、批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)類公文所帶附件省略標(biāo)注具有不切性

附件的語詞學(xué)含義是“隨同主要文件一同制定的文件”。附件相對(duì)于主件，至少包含三層意思：一是從內(nèi)容上與主件具有相關(guān)性；二是主件與附件制定在時(shí)間上具有同時(shí)性；三是主件與附件作為相對(duì)獨(dú)立的文件，在空間上具有前后次序性。換句話說，當(dāng)一個(gè)完整的公文當(dāng)中出現(xiàn)兩個(gè)或兩個(gè)以上文件的時(shí)候，這幾個(gè)文件之間必然存在“一主一附”或“一主多附”關(guān)系，不會(huì)存在彼此之間完全“并列”的關(guān)系。既然存在主附關(guān)系，那就應(yīng)該按照《格式》規(guī)定進(jìn)行標(biāo)注，一是在主件正文之下標(biāo)注“附件說明”，二是在主件之后或主件之外，對(duì)附件實(shí)體進(jìn)行標(biāo)注。

筆者在考察國務(wù)院公文用例時(shí)，發(fā)現(xiàn)有的公文主件帶有附件，但既沒有按照《格式》規(guī)定，在主件正文之后標(biāo)注“附件說明”。也沒有按照規(guī)定，如果附件與公文正文一起裝訂，“應(yīng)當(dāng)另面編排，并在版記之前”；如果不能與公文正文一起裝訂時(shí)，則“在附件左上角第一行頂格編排公文的發(fā)文字號(hào)并在其后標(biāo)注‘附件二字及附件順序號(hào)”。如《國務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕25號(hào)），就是此用法。其他諸如《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委商務(wù)部人民銀行外交部關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2017〕74號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)對(duì)省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)辦法的通知》（國辦發(fā)〔2017〕49號(hào)）等，也都是如此用法。與之相反的是，在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣支持創(chuàng)新相關(guān)改革舉措的通知》（國辦發(fā)〔2017〕80號(hào)）文件的主件中，不僅在主件的正文后面標(biāo)注“附件說明”《支持創(chuàng)新相關(guān)改革舉措推廣清單》，而且完全遵循《格式》要求，另面排布時(shí)在新的頁面頂端標(biāo)注“附件”二字。

為什么同是一個(gè)主件的附件，而采取了不同的標(biāo)注方法呢？筆者分析了國務(wù)院及其辦公廳所有的公文用例，發(fā)現(xiàn)凡是省略附件標(biāo)注的文件全部是印發(fā)、轉(zhuǎn)發(fā)類公文。于是有學(xué)者提出，公文正文中已經(jīng)寫明報(bào)送、批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)，就不要在正文的下面標(biāo)注附件說明[3]。國務(wù)院及國務(wù)院辦公廳以及相關(guān)機(jī)關(guān)的文件附件標(biāo)注正是秉持這樣的思路來實(shí)施的。但這種做法存在兩個(gè)問題：

一是根據(jù)《格式》規(guī)定：公文如果有附件，那么就必須按照附件的規(guī)定進(jìn)行標(biāo)注。按照邏輯推理，反過來說，如果在實(shí)際工作中沒有按照附件的規(guī)定對(duì)文件進(jìn)行標(biāo)注，那就說明這個(gè)公文中沒有附件。而公文中事實(shí)存在的兩個(gè)或多個(gè)文件，除了一個(gè)肯定是主件之外，其他的是什么呢？又有學(xué)者說，此類通知公文的被轉(zhuǎn)（?。┪氖蔷哂袑?shí)質(zhì)性內(nèi)容的公文主體，將其視作“附件”不妥[4]。徐成華、孫維等起草人在其編印的《<黨政機(jī)關(guān)公文格式>國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用指南》（以下簡稱《指南》）一書中，也提出：在正文中寫明報(bào)送、批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)等字樣的公文，在其生效標(biāo)志后附的內(nèi)容不是公文的附件，因此在附件說明處不必標(biāo)注相關(guān)內(nèi)容[5]。筆者以為，這種解釋是站不住腳的。首先，如果認(rèn)定“生效標(biāo)志后附的內(nèi)容不是公文的附件”，不是附件，那么它是什么呢？在《格式》條文的通篇就根本無法找到它所歸屬的格式要素名稱，那豈不荒謬嗎？其次，此類公文的主件內(nèi)容與附件內(nèi)容到底像有些學(xué)者所說的，二者之間存在等價(jià)或互換關(guān)系嗎？答案當(dāng)然是否定的。如上例國發(fā)〔2014〕25號(hào)文件的主件正文是“《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金）管理改革的方案》已經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行”，這個(gè)主文件的主題內(nèi)容的核心有兩點(diǎn)：一是同意此方案；二是要求相關(guān)部門、單位貫徹執(zhí)行此方案。其后的附件《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金）管理改革的方案》就是一個(gè)計(jì)劃文書，而作為計(jì)劃文書它有自己的主題內(nèi)容如目標(biāo)原則、工作重點(diǎn)、保障措施等等。這個(gè)方案如果不經(jīng)過主件中“國務(wù)院同意”和“認(rèn)真貫徹執(zhí)行”，那么方案本身就難以發(fā)揮其功能。因此說此類公文的主件和附件是同一文件，或者說附件就是主件，甚或模糊其詞地說那個(gè)所附內(nèi)容不是附件，都是不恰當(dāng)?shù)摹?

二是省略附件標(biāo)注，給文件閱讀、處理均帶來不便。如《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會(huì)保障部財(cái)政部關(guān)于調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)和增加機(jī)關(guān)事業(yè)離退休人員離退休費(fèi)三個(gè)實(shí)施方案的通知》（國辦發(fā)〔2015〕3號(hào)），主件之后的三個(gè)附件《關(guān)于調(diào)整機(jī)關(guān)工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方案》《關(guān)于調(diào)整事業(yè)單位工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方案》《關(guān)于增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員離退休費(fèi)的實(shí)施方案》，這三個(gè)附件雖然是另面排布，由于沒有在主件正文下面標(biāo)注三個(gè)附件的名稱并編號(hào)，附件實(shí)體就是挨個(gè)排版過去，就給人缺乏一種條理感和次序感。

綜合以上，長期以來盛行于學(xué)界與實(shí)踐界的這種對(duì)轉(zhuǎn)發(fā)、批轉(zhuǎn)類公文附件性質(zhì)的偏頗認(rèn)識(shí)，以及在這種認(rèn)識(shí)指導(dǎo)下的省略附件標(biāo)注的用法，與附件本質(zhì)、《格式》規(guī)定格格不入。如果公文實(shí)踐中繼續(xù)延續(xù)此種用法，會(huì)大大弱化《格式》作為國家標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性，導(dǎo)致謬種流傳。在批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)類公文附件的性質(zhì)已經(jīng)厘定的前提下，在公文實(shí)踐中，其他公文附件標(biāo)注都嚴(yán)格執(zhí)行《格式》規(guī)定，轉(zhuǎn)發(fā)、批轉(zhuǎn)類公文附件標(biāo)注就不應(yīng)例外。而且此類公文附件的標(biāo)注并不費(fèi)時(shí)費(fèi)用，對(duì)其省略完全沒有必要，反而是節(jié)外生枝、多費(fèi)唇舌，應(yīng)該切實(shí)加以糾正。

二、公文多層附件的標(biāo)注策略

《格式》中已經(jīng)規(guī)定了單層附件的標(biāo)注要求，但實(shí)踐工作中，有的公文附件的正文還帶有附件，甚至附件的附件正文仍然再帶有附件。前者我們可以稱之為二層附件，后者可以稱之為三層或多層附件。對(duì)于二層或多層附件如何標(biāo)注，也是困惑不少文秘工作者的一項(xiàng)工作。

二層附件的標(biāo)注，在目前公文實(shí)踐當(dāng)中，有一些通行做法。這里仍以上例國辦發(fā)〔2015〕3號(hào)文件為例，該文主件帶有機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、離退休人員工資改革3個(gè)方案附件。而這個(gè)3個(gè)方案附件中，前二者又各自分別附有3張和4張工資套改表。這就是典型的二層附件，即公文正文的附件正文仍然帶有附件。在實(shí)踐中，此類文件附件的標(biāo)注辦法通常是：一層附件（本例是3個(gè)方案）按照《格式》進(jìn)行正常標(biāo)注，此不贅述；二層附件（本例是附表）的標(biāo)注方法是：在一層附件（即3個(gè)方案）的正文相關(guān)內(nèi)容處采取括注方式標(biāo)注“附件說明”，格式為“（見附表×）”，正文后未再標(biāo)注“附件說明”。二層附件（即附表）采取另面排布，在新的頁面的首行頂格標(biāo)注“附表1”“附表2”“附表3”等，“附表×”以及附表具體名稱的字體、字號(hào)、間距等標(biāo)注方法均按照《格式》中對(duì)單層附件的要求。

以上對(duì)二層附件的標(biāo)注方法，只是權(quán)宜之計(jì)。理由是：上例中的二層附件是圖表，理論上說圖表本身不會(huì)再帶有附件，所以標(biāo)注時(shí)一層附件可以用“附件”二字來標(biāo)注，二層附件可以用“附表1”“附表2”等名稱來表述。但如果二層附件不是圖表，而是其他形式如文本式附件，那又該如何稱名呢。如公文《×教育局關(guān)于印發(fā)〈×市師范生考核方案〉的通知》中，一層附件《×市師范生考核方案》又帶有兩個(gè)附件：一是《師范生考核領(lǐng)導(dǎo)小組名單》，二是《師范生入職考核辦法》。此例也是一個(gè)二層附件，這種情況如何標(biāo)注？有人建議：一層附件仍然用“附件”名來標(biāo)注，二層附件仿照上例“附表1”“附表2”的命名辦法，易之改稱為“附1”“附2”等。而且在公文實(shí)踐中，筆者所見江蘇省政府辦公廳相關(guān)公文中就采取了這樣的做法。

表面上看，這種做法是能夠解決二層附件標(biāo)注時(shí)的命名問題，但同時(shí)又帶來新的問題：其一，前例的二層附件標(biāo)注名為“附表1”“附表2”等，后例的二層附件標(biāo)注卻又名為“附1”“附2”之類。同為附件的標(biāo)注，單層附件稱名為“附件”，而二層附件稱名卻出現(xiàn)“附表1”“附1”這樣五花八門的稱呼，僅從附件命名的規(guī)范化要求來講，就顯得很不嚴(yán)謹(jǐn)。其二，假如二層附件《師范生入職考核辦法》又出現(xiàn)3個(gè)三層附件，如：一是《師范生在校期間日?？己思?xì)則》，二是《師范生畢業(yè)統(tǒng)一考核細(xì)則》，三是《師范生入職考試考核細(xì)則》，那又該如何標(biāo)注？總不能二層附件命名為“附1”，三層附件就命名為“附附1”或者其他的稱呼吧。

所以要解決二層甚至多層的附件標(biāo)注問題，不能在更換每一層級(jí)附件的名稱上做文章。最根本的辦法，是要形成二層或多層附件命名的規(guī)則。如何解決？筆者提出兩種方法：第一種辦法是借鑒1999版、2012版《格式》中關(guān)于“如附件與正文不能一起裝訂，應(yīng)當(dāng)在附件左上角第一行頂格編排公文的發(fā)文字號(hào)并在其后標(biāo)注‘附件二字及附件順序號(hào)”的規(guī)定。單層附件在新頁面首頁左起頂格標(biāo)上“《XXX》附件1”、“《XXX》附件2”等，依此類推二層附件則標(biāo)注為“《XXX》附件1《XXX》的附件（1）”等，三層附件標(biāo)注為“《XXX》附件1《XXX》的附件（1）《XXX》的附件①”等。第二種辦法，可以借鑒自然科學(xué)類學(xué)術(shù)期刊國際通用標(biāo)題序號(hào)層次的編寫方法。即單層附件仍按照《格式》相關(guān)規(guī)定，在新頁面的首頁左起頂格標(biāo)注為“附件1”之類，二層附件則在新頁面首頁左起頂格標(biāo)注“附件1.1”“附件1.2”之類，依此類推三層附件標(biāo)注為“附件1.1.1”“附件1.1.2”等，四層附件則標(biāo)注為“附件1.1.1.1”“附件1.1.1.2”等?？傊@兩種方法都可以使各個(gè)附件的層次更清晰，而且簡潔、直觀。第一種方法由于標(biāo)注了主、附件的具體名稱，表明了文件之間的關(guān)系，方便閱文者對(duì)各個(gè)層級(jí)的主附件內(nèi)容及關(guān)系一目了然，但標(biāo)注時(shí)顯得比較繁瑣，符號(hào)性不強(qiáng)。第二種方法的優(yōu)勢(shì)是其層級(jí)序號(hào)標(biāo)注比較容易理解、接受，弱點(diǎn)在于從單個(gè)附件本身難以窺知各層級(jí)文件之間的內(nèi)容關(guān)聯(lián)。相較而言，筆者更趨向于第二種方法，因?yàn)楫吘箯墓臉?biāo)識(shí)的符號(hào)性角度來看，宜于簡潔、明了。

當(dāng)然，從公文撰寫與處理角度說，一篇公文嵌套多層級(jí)附件，容易使公文的整個(gè)內(nèi)容關(guān)系和結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，不利于公文的閱讀與處理，這與公文的簡潔、高效原則背道而馳。所以要消除此現(xiàn)象，筆者以為，如果絕非行文十分必要，建議一般不要采取多層附件嵌套的結(jié)構(gòu)。對(duì)于附件中的非附屬性內(nèi)容，可以將之獨(dú)立為另外一件公文，使公文寫作中，文件之間的關(guān)聯(lián)多形成“互照”關(guān)系，減少“主附”關(guān)系。如上例中《×市師范生考核方案》《×市師范生入職考核辦法》《師范生考核領(lǐng)導(dǎo)小組名單》等三個(gè)附件，尤其它們?cè)诟髯杂謳в懈郊那闆r下，筆者以為可以拆分為兩個(gè)或三個(gè)獨(dú)立文書。每一個(gè)獨(dú)立文書，再分別以“通知”形式印發(fā)。這樣通過拆分的辦法，可以減少公文主件、附件的層級(jí)，不至于使人眼花繚亂。如果寫作者硬要在一個(gè)主文件中采取多層嵌套附件的結(jié)構(gòu)，必然會(huì)自縛手腳。

三、大力推進(jìn)公文“附件說明”及“附件”標(biāo)注的規(guī)范化進(jìn)程

綜合以上，如果將批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)類公文后所帶內(nèi)容不作為“附件”看待，且不按照《格式》規(guī)定進(jìn)行規(guī)范化標(biāo)注，勢(shì)必就應(yīng)該在公文的格式要素中增加新的名稱。而且從其內(nèi)容性質(zhì)、空間位置看，又切切實(shí)實(shí)無法改變這些內(nèi)容的“附件”特性，因此它們就應(yīng)該理所當(dāng)然地按照《格式》的規(guī)范化要求來進(jìn)行標(biāo)注，而不能像有些學(xué)者所說的：在《格式》條文中添加“批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)性通知等公文贅加‘附件說明是不規(guī)范的”等規(guī)定。

《格式》編寫諸人在《指南》中所做的“批轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)發(fā)印發(fā)類公文，被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)的內(nèi)容不按附件處理，在公文正文中不加附件說明，直接另面編排，附件中首頁也不標(biāo)注‘附件二字”的標(biāo)注指導(dǎo)，在權(quán)威的國家標(biāo)準(zhǔn)《格式》中并未得到承認(rèn)，歸根結(jié)底還只能是一種學(xué)術(shù)見解，不能作為文秘寫作的依據(jù)。即便《格式》在未來得以重新修訂，真的就在其中明確類似規(guī)定，那也是不恰當(dāng)?shù)?。同時(shí)，只有堅(jiān)持和真正認(rèn)識(shí)到包括批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)類公文在內(nèi)所有“附件”的內(nèi)涵與特質(zhì)，并按照《格式》規(guī)范進(jìn)行標(biāo)注，才有可能對(duì)二層、多層附件做出更規(guī)范化的標(biāo)注規(guī)定。二層或多層附件，無論是選擇筆者前述的何種標(biāo)注方法，一切都會(huì)有條有理、從容不迫。如果多重附件的標(biāo)注辦法在公文實(shí)踐中得到認(rèn)同和推廣，國家標(biāo)準(zhǔn)制訂部門在《格式》未作修訂之前亦可以通過專題文書進(jìn)行解釋說明，為公文附件標(biāo)注的規(guī)范化建設(shè)提前作好鋪墊，也為廣大文秘工作者提供具有權(quán)威性的官方依據(jù)，而不是通過《指南》類的著作進(jìn)行學(xué)術(shù)解釋。

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（作者單位：南通師范高等?？茖W(xué)校 來稿日期：2017-09-24）