2014年以來法檢人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革再審視

文/于曉虹

2013年黨的十八屆三中全會(huì)決定提出要“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”。2014年6月中央深改組《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》（以下簡(jiǎn)稱《框架意見》）將法檢兩院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革列為四項(xiàng)基本司法改革舉措之一。隨后最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺(tái)具體意見，推動(dòng)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革的開展。這項(xiàng)改革也被普遍認(rèn)為是突破司法地方化、確保法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)的重要抓手與突破口。

2017年3月以來，最高法院、最高檢察院相繼發(fā)布系列文章，列舉法檢兩院司改成績(jī)單，宣告本輪司法改革如期完成。然則細(xì)究“兩高”成績(jī)單，相較于其他司法改革全面鋪開、成果喜人的局面，法檢人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革卻相對(duì)落后，進(jìn)度堪憂。

從最高法院曬出的成績(jī)單判斷，各地人事統(tǒng)管與財(cái)物統(tǒng)管改革都有不同程度的妥協(xié)。最高法院指出，在目前中基層法院領(lǐng)導(dǎo)班子成員的管理方面，有的地方由省委組織部管理，有的地方由省委組織部委托當(dāng)?shù)氐厥屑?jí)黨委管理；在財(cái)物管理方面，吉林、安徽、湖北、廣東、海南、青海等省份實(shí)行省級(jí)統(tǒng)一管理，有的省份則暫時(shí)還是以地市為單位實(shí)行統(tǒng)一管理。

為什么人財(cái)物統(tǒng)管改革進(jìn)展緩慢，步履維艱？三中全會(huì)以來各地試點(diǎn)情況如何，具體措施怎樣，地方差異何在，又遇到了哪些具體問題？如何進(jìn)一步推動(dòng)人財(cái)物統(tǒng)管改革？

這些問題引發(fā)了學(xué)界關(guān)注，諸多學(xué)者也從個(gè)案出發(fā)剖析了省統(tǒng)管改革面臨的困境。然則這些研究多聚焦于一時(shí)一地的經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)是對(duì)省統(tǒng)管改革初期進(jìn)展的探討，尚不足以對(duì)人財(cái)物統(tǒng)管改革作一個(gè)全面及時(shí)的評(píng)估。

本文系統(tǒng)收集、梳理了各省人財(cái)物統(tǒng)管改革的公開資料，并在此基礎(chǔ)上，檢討這項(xiàng)改革既有的發(fā)展路徑與地方差異，剖析改革所遇到的阻礙，分析進(jìn)一步推動(dòng)改革的可能進(jìn)路。

本文認(rèn)為，目前所進(jìn)行的人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革，雖然劍指“司法地方化”現(xiàn)象，但在改革過程中，始終貫穿著“司法地方化”與“司法行政化”的張力。只有妥善處理“去地方化”與“去行政化”這兩項(xiàng)改革目的，依托中央去地方化的決心，配合其他“去地方化”“去行政化”的司法改革舉措，才能全面推動(dòng)法檢人財(cái)物改革，回歸司法規(guī)律，創(chuàng)造中國(guó)改革的全新經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，由于資料的可獲得性，本文的分析視角略微偏重法院經(jīng)驗(yàn)。

表1 各省遴選委員會(huì)設(shè)置（2014—2017 年）

人事統(tǒng)管改革：實(shí)踐與問題

（一）人事統(tǒng)管改革的省級(jí)實(shí)踐

深改組《框架意見》明確規(guī)定，對(duì)人的統(tǒng)一管理，主要是建立法官、檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免的機(jī)制。對(duì)人事統(tǒng)管的廣義理解，既包括兩院院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)以及兩院領(lǐng)導(dǎo)班子的任免，也包括法官、檢察官任免。從這個(gè)意義上講，人事統(tǒng)管改革涵蓋了多項(xiàng)司改具體措施，如員額制改革、遴選（懲戒）委員會(huì)，甚至也輻射到了法官助理、書記員等司法人員改革。

統(tǒng)管改革之前，30年來司法改革所形成的兩院人事格局深嵌在“條條”和“塊塊”的復(fù)雜關(guān)系中。法檢領(lǐng)導(dǎo)特別是法院院長(zhǎng)的選任，多年來已經(jīng)形成“多方參與但以上為主”的任用格局。上級(jí)黨委行使決定權(quán)，上級(jí)法院和本級(jí)黨委，分別行使協(xié)管、建議權(quán)。近年來，隨著司法改革的進(jìn)展，上級(jí)法院的話語權(quán)明顯加強(qiáng)。

有調(diào)查顯示，中級(jí)法院黨組對(duì)基層法院院長(zhǎng)的選拔任用在相當(dāng)程度上是確定基層法院院長(zhǎng)人選的關(guān)鍵因素。而在普通法官的選任中，實(shí)質(zhì)性任用權(quán)主要由法院內(nèi)部掌握，而少有或幾乎沒有法院外部的權(quán)力主體參加。此外，法院內(nèi)部的復(fù)雜職級(jí)關(guān)系與競(jìng)爭(zhēng)上崗機(jī)制也使得院內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)向本院領(lǐng)導(dǎo)層傾斜。

人事統(tǒng)管改革在多大程度上改變了過去這套法檢人事格局？從目前省級(jí)統(tǒng)管方案看，多數(shù)地方采取了分步走的策略，也就是區(qū)分了院長(zhǎng)、院內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)班子和普通法官、檢察官的選任機(jī)制。

首先，對(duì)法檢兩院院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)的任命，《框架意見》規(guī)定了“省級(jí)統(tǒng)一提名，地方分級(jí)任免”的原則。廣東較早地提出了貫徹這一原則的實(shí)施方案，中基層法院院長(zhǎng)由省委統(tǒng)一管理，兩級(jí)法檢領(lǐng)導(dǎo)班子成員委托市委管理。這一模式被多數(shù)省份采用。當(dāng)然，在實(shí)際操作中，考慮到院長(zhǎng)、院領(lǐng)導(dǎo)班子提名、選任過程中的建議權(quán)、協(xié)管權(quán)，甚至地方人大的任命過程中地方可能的影響，目前的格局與之前的“條塊”協(xié)商格局差別并不是很大。

其次，趁著員額制改革的春風(fēng)，到2017年7月為止，全國(guó)各省份，包括最高法院、最高檢察院都建立了遴選委員會(huì)，負(fù)責(zé)初任法官、檢察官和“擇優(yōu)選升”法官、檢察官（上級(jí)法院、檢察院從下級(jí)法院、檢察院遴選法官、檢察官）的選任。此外，十幾家遴選委員會(huì)同時(shí)也是本省的法官、檢察官懲戒委員會(huì)。

應(yīng)該說，相較于微調(diào)的兩院院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)任免格局，遴選委員會(huì)的組建與員額制的順利推行是本次人事省級(jí)統(tǒng)管改革的最大亮點(diǎn)，改革中的地方差異性也主要體現(xiàn)在遴選委員會(huì)的構(gòu)成與運(yùn)作機(jī)制上。

我們通過系統(tǒng)搜集、清理各省司改的公開資料，整理了遴選委員會(huì)的組建狀況（見表1)。自2014年12月上海率先成立省級(jí)法官、檢察官遴選委員會(huì)以來，2015年，青海、吉林、湖北等12省也成立了法檢遴選委員會(huì)；2016年，又有16個(gè)省份成立了遴選委員會(huì)；到2017年6月，最高檢察院、最高法院先后成立遴選委員會(huì)，完成員額制改革，標(biāo)志著遴選委員會(huì)已經(jīng)在全國(guó)各省、直轄市、自治區(qū)內(nèi)建立。

各省遴選委員會(huì)一般采取會(huì)議制度，按照少數(shù)服從多數(shù)原則進(jìn)行票決。遴選委員會(huì)委員通常任期三年，有限連任。從各省實(shí)踐來看，遴選委員會(huì)的主要區(qū)別在委員構(gòu)成方面。

遴選委員會(huì)一般由專門委員和專家委員構(gòu)成。專門委員是常任委員，多數(shù)省份采用職務(wù)委任式，由法官、檢察官遴選過程中的重要黨政機(jī)構(gòu)委派代表參加。各省委員會(huì)一般有6—8名專門委員。

從公開材料分析，專門委員通常來自各省省委組織部、省委政法委、人大、省高院和省檢察院等各個(gè)機(jī)構(gòu)。上海、海南、云南、湖南、陜西、江西等省份有來自紀(jì)委的專門委員。云南、寧夏、陜西、遼寧、最高法院、最高檢察院遴選委員會(huì)有來自政協(xié)的專門委員。另外，有些地區(qū)的委員會(huì)也包括來自省市人事部門，如人社廳、公務(wù)員局等的代表。四川遴選委員會(huì)中還有一位省司法廳委派的專門委員。

遴選委員會(huì)的專家委員從資深法學(xué)專家、律師代表、審判、檢察業(yè)務(wù)專家中選任，他們體現(xiàn)了法官、檢察官遴選過程中的專業(yè)性和社會(huì)性。專家委員又有常任與非常任之分。常任專家委員在遴選委員會(huì)組建過程中與專門委員同時(shí)推選產(chǎn)生，任期與專門委員一致。由專門委員和常任專家委員構(gòu)成的遴選委一般人數(shù)較少，多在15—20人，是一個(gè)穩(wěn)定且小而精的機(jī)構(gòu)。上海、青海、吉林、云南、最高法院、最高檢察院等采取這種組成方式。

湖北、海南、廣東等省份選擇了專門委員加非常任專家委員組成遴選委員會(huì)的模式。每次遴選委開會(huì)時(shí)，這些省份從非常任專家委員中隨機(jī)抽取一定數(shù)量的專家委員參會(huì)。湖北的遴選委員會(huì)首次會(huì)議從專家?guī)熘须S機(jī)抽取了9名專家委員參會(huì)。

福建法官、檢察官遴選委員會(huì)配置最為特殊，由8名專門委員、8名常任專家委員，以及隨機(jī)抽取的7位非常任專家委員組成。這種方式組成的遴選委員會(huì)一般人數(shù)眾多，廣東的遴選委員會(huì)有60名非常任委員，河南的非常任委員專家?guī)煊?0位專家。

表2 省級(jí)財(cái)物統(tǒng)管表格（2014—2017 年）

各省選擇這種模式可能是為了最大限度地防范法官、檢察官選任過程中的利益固化現(xiàn)象，但因?yàn)榉浅Ｈ挝瘑T無法制度性地參與遴選委的日常運(yùn)作，這些遴選委員會(huì)的權(quán)力會(huì)過度集中到專門委員（或主任委員會(huì)議）及其辦事機(jī)構(gòu)中，恐怕難以確保遴選委員會(huì)運(yùn)作的社會(huì)性。

（二）人事統(tǒng)管的“去地方化”與“去行政化”

縱觀人事統(tǒng)管的省級(jí)實(shí)踐，如何平衡和落實(shí)“去地方化”與“去行政化”的關(guān)系是進(jìn)一步推動(dòng)人事統(tǒng)管改革必須要應(yīng)對(duì)的核心問題。

第一，如何切實(shí)落實(shí)人事統(tǒng)管的“去地方化”。

在“兩院”領(lǐng)導(dǎo)班子和普通法官、檢察官的選任過程中，仍需進(jìn)一步落實(shí)“去地方化”的目標(biāo)。首先，在“兩院”領(lǐng)導(dǎo)班子的選任方面，各省雖然已經(jīng)搭建了“省級(jí)提名，分級(jí)任免”的大框架，但在具體落實(shí)的過程中，地方仍可能對(duì)院長(zhǎng)及其領(lǐng)導(dǎo)班子的選任施加可觀的影響。一方面，地方在“兩院”院長(zhǎng)選任中的建議權(quán)，在“兩院”領(lǐng)導(dǎo)班子中的協(xié)管甚至決定權(quán)仍然不可忽視；另一方面，在地方人大任免法官、檢察官的法律框架下，必要時(shí)，地方仍可能利用地方人大的任命權(quán)施加一定影響。

其次，就普通法官的選任而言，各省遴選委員會(huì)還遠(yuǎn)未制度化，多數(shù)公開資料對(duì)遴選委員會(huì)的歸屬都語焉不詳。雖然各省都在建立遴選委員會(huì)的過程中同步制定了相關(guān)章程，但委員會(huì)的章程應(yīng)如何制定，如何修改？委員會(huì)的日程設(shè)定如何確認(rèn)？委員會(huì)審議結(jié)果的法律效力如何？如果發(fā)生審議結(jié)果與人大決議沖突的情況，如何解決？這些問題都有待從法律上給予解答。

從目前公布的資料來看，除個(gè)別省份的遴選委員會(huì)進(jìn)行了大規(guī)模的面試外，多數(shù)遴選委員會(huì)選擇的是會(huì)議審議并票決的方式，而且通常是在一次會(huì)議上審議數(shù)百名法官入額問題。在某省遴選委員會(huì)的首次會(huì)議上，剛剛當(dāng)選的遴選委員會(huì)主任帶領(lǐng)委員學(xué)習(xí)了委員會(huì)章程，并緊接著批準(zhǔn)了800多名法官入額，這種情況在各地并不鮮見。

即使是最高法院的遴選委員會(huì)，也同樣在委員會(huì)成立的第二天，在第一次委員會(huì)全體會(huì)議上，審議通過了《最高人民法院法官遴選委員會(huì)章程（試行）》和《最高人民法院法官遴選委員會(huì)審議表決辦法（試行）》兩個(gè)文件，審議了387名建議入額人選，并差額確定其中的370名為入額建議人選。這些實(shí)踐說明，多數(shù)省份的遴選委員會(huì)尚未充分發(fā)揮其作為普通法官、檢察官選任機(jī)構(gòu)的作用。要進(jìn)一步落實(shí)人事統(tǒng)管過程中的“去地方化”目標(biāo)，遴選委員會(huì)亟待進(jìn)一步制度化。

第二，謹(jǐn)慎把握人事統(tǒng)管中的“去行政化”限度。

司法改革30年，上級(jí)法院逐漸爭(zhēng)取到了對(duì)地方法院的人事協(xié)管權(quán)。在司法實(shí)踐深受地方保護(hù)主義影響的時(shí)代，這不可不謂是可觀的進(jìn)步。當(dāng)前的人財(cái)物統(tǒng)管改革，人事統(tǒng)管一方面應(yīng)防范過度的司法行政化，另一方面，也應(yīng)該注意吸取過去司法改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在遴選制度中保證一定程度的來自法檢的專業(yè)影響。從目前的改革進(jìn)展來看，人事統(tǒng)管的“去行政化”應(yīng)更謹(jǐn)慎地把握限度。

通觀各省遴選委員會(huì)的設(shè)置與運(yùn)作，各省遴選委員會(huì)不同程度地在地方化、行政化、社會(huì)化多個(gè)方案之間搖擺，發(fā)展趨勢(shì)迥異。

首先，從目前各省遴選委員會(huì)的構(gòu)成來看，法檢代表比例較低。如我們之前所分析的，遴選委員會(huì)主要由專門委員和專家委員組成，專門委員基本采取職務(wù)性安排，由各機(jī)關(guān)推薦代表參加。各省有資格推薦專門委員代表的部門大致在6—8個(gè)，其中法檢是各省的當(dāng)然代表，但也僅占兩席。

在專家委員構(gòu)成方面，在我們收集的33家遴選委員會(huì)材料中，有14家采取固定委員制，而其中只有上海、山東、江西、最高法院和最高檢察院5家遴選委員會(huì)公布了專家委員名單。

法檢比例最高的是江西，在24名專家委員中有8名來自法檢，在31人的遴選委員會(huì)中法檢代表共計(jì)10人；最高法院、最高檢察院15人的遴選委員會(huì)中，各有5人來自法檢兩院；山東遴選委員會(huì)中有2名專家代表來自法檢，21人構(gòu)成遴選委員會(huì)中共計(jì)4人來自法檢機(jī)關(guān)。上海有2名專門委員來自法檢，8位專家委員全部由學(xué)者和律師構(gòu)成。在另外的19家采取隨機(jī)抽選專家委員的遴選委員會(huì)中，隨機(jī)抽選的專家?guī)熘卸加衼碜苑z的代表，比例不一。

也就是說，從目前公開的資料來看，江西、最高法院、最高檢察院的遴選委員會(huì)中法檢代表能達(dá)到30%，但多數(shù)委員會(huì)中的法檢代表比例較低，個(gè)別遴選委員會(huì)來自法檢的代表只有2位。

其次，遴選委員會(huì)究竟由誰主導(dǎo)？早在黨的十八屆三中全會(huì)決定提出“人財(cái)物省內(nèi)統(tǒng)管”概念時(shí)，學(xué)界已經(jīng)開始熱議遴選委員會(huì)應(yīng)如何組織，具體應(yīng)該設(shè)置在哪個(gè)機(jī)構(gòu)，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是應(yīng)該在人大還是政法委。據(jù)稱，在最早廣東、湖北等試點(diǎn)省份上報(bào)待批的司改方案中，遴選委員會(huì)均由政法委主導(dǎo)，要么是來自政法委的委員擔(dān)任主任，要么是辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在政法委。

耐人尋味的是，上海遴選委員會(huì)率先在上海高級(jí)人民法院、上海市檢察院設(shè)立辦公室，似乎否定了早期熱議的政法委主導(dǎo)模式。然而從我們收集的公開資料看，上海模式并非各省遴選委員會(huì)的主流模式。各省遴選委員會(huì)有地方化、行政化、社會(huì)化等不同的發(fā)展路徑。

從遴選委員會(huì)主任人選來看，各省遴選委員會(huì)的主任人選來自學(xué)者、人大或政法委。在全國(guó)33家法官、檢察官遴選委員會(huì)中（包括最高法院、最高檢察院），19位遴選委員會(huì)主任由學(xué)者擔(dān)任。吉林、重慶、河北、甘肅、湖南5省的遴選委員會(huì)主任來自省人大常委會(huì)。山東、黑龍江、內(nèi)蒙古、四川4省的委員會(huì)主任來自政法委。另有4省的情況未見于公開報(bào)道。

遴選委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要有兩種模式，一種是政法委主導(dǎo)，另一種是在日常運(yùn)作中偏向法檢。后者的典型是上海和湖北，遴選委員會(huì)分別在省法院和省檢察院設(shè)立了法官、檢察官遴選委員會(huì)辦公室。政法委主導(dǎo)的模式通常將日常辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在政法委。例如福建的遴選委員會(huì)在省政法委設(shè)立委員會(huì)秘書處，在省法院、省檢察院分別設(shè)立辦公室。但在這種“一處兩辦”的設(shè)置中，顯然“在遴選（懲戒）委員會(huì)未召開會(huì)議期間，負(fù)責(zé)委員會(huì)日常工作”的秘書處將發(fā)揮主導(dǎo)作用。

從主任人選與日常運(yùn)作等方面考察，各省遴選委員會(huì)的設(shè)置與發(fā)展同時(shí)受到了地方化與行政化的影響。遴選委員會(huì)或者在法院、檢察院設(shè)立辦公室，由法檢機(jī)關(guān)主持遴選委員會(huì)的日常工作；或者是由省級(jí)人大或政法委主導(dǎo)，弱化遴選委員會(huì)中的法檢比例。

當(dāng)前，在人事統(tǒng)管“去地方化”任務(wù)尚未完成之際，“去行政化”的進(jìn)程與限度需要妥當(dāng)把握。可圈可點(diǎn)的是，上海、湖北在人事統(tǒng)管方面雖然傾向法檢，但在財(cái)物統(tǒng)管改革中，都堅(jiān)定選擇了財(cái)物完全省級(jí)統(tǒng)管的道路。他們通過平衡人事統(tǒng)管和財(cái)物統(tǒng)管的方式，一定程度上削減了行政化憂思。

財(cái)物統(tǒng)管改革：實(shí)踐與問題

（一）財(cái)物統(tǒng)管改革的省級(jí)實(shí)踐

我們同樣也搜集整理了財(cái)物統(tǒng)管的省級(jí)實(shí)踐材料（見表2)。目前有資料可循的二十多個(gè)省份的財(cái)物統(tǒng)管，展現(xiàn)了兩種模式：一種省份實(shí)行省級(jí)統(tǒng)一管理，如吉林、湖北、海南、青海等；另一種省份則暫時(shí)仍然以地市為單位實(shí)行統(tǒng)一管理，如貴州省的財(cái)物統(tǒng)管。據(jù)報(bào)道，截至2017年7月，貴州畢節(jié)已完成市級(jí)財(cái)物統(tǒng)管工作，9個(gè)市州已出臺(tái)經(jīng)費(fèi)資產(chǎn)由市級(jí)統(tǒng)管的實(shí)施方案。

在實(shí)施省級(jí)統(tǒng)管模式的省份，所轄各地仍在財(cái)物統(tǒng)管的細(xì)節(jié)方面有不同但有益的摸索，又可以細(xì)分為“省級(jí)統(tǒng)管”和“省地聯(lián)合”兩種模式。具體說來，地方差異主要體現(xiàn)在法院預(yù)算、收入、資產(chǎn)、債務(wù)、編制管理等方面。

首先，在法院預(yù)算、收入管理方面，絕大多數(shù)法院做到了省級(jí)統(tǒng)管。各省將省內(nèi)市縣區(qū)各級(jí)法院作為一級(jí)預(yù)算單位，由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理。統(tǒng)一的預(yù)算管理也輻射到了法檢兩院的非稅收入，例如青海省規(guī)定，自2016年1月起，全面取消省以下法院、檢察院非稅收入過渡賬戶，各項(xiàng)非稅收入全部作為省級(jí)財(cái)政收入繳入省級(jí)國(guó)庫。

對(duì)法院預(yù)算、非稅收入的省級(jí)統(tǒng)一管理，是各省的規(guī)定動(dòng)作，但在實(shí)際操作中，這對(duì)信息技術(shù)能力要求較高。已經(jīng)建立良好的預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的省份進(jìn)展順利，而在個(gè)別偏遠(yuǎn)省份，有法院抱怨目前政府采購(gòu)程序非常復(fù)雜，要經(jīng)常往返省會(huì)，增加了地方法院負(fù)擔(dān)。

其次，在資產(chǎn)、債務(wù)、編制等方面，各省的處理方式也有所不同。湖北、云南等省采取了“一攬子”省級(jí)解決的方案。湖北省財(cái)政新增基建投資3億元，用于解決已建和在建法院的資金缺口。云南省則規(guī)定，全省三級(jí)法院基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一納入省發(fā)改委計(jì)劃管理，納入省級(jí)財(cái)政予以保障，基礎(chǔ)建設(shè)債務(wù)統(tǒng)一由省級(jí)化解。

多數(shù)省份采取了“分類處理”的方法。山西按照制止新債、核實(shí)底數(shù)、分清責(zé)任、分類處理的總要求，提出“誰舉債，誰負(fù)責(zé)”“先清理后化解”“直接償還到債權(quán)人”的化解原則，區(qū)分省級(jí)債務(wù)和市縣債務(wù)，要求各試點(diǎn)院市縣零債務(wù)上劃。海南要求明確責(zé)任，分類處理，規(guī)定歷史舊賬由原單位或同級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)；與外單位發(fā)生的各項(xiàng)債權(quán)債務(wù)，統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)。

在編制管理方面，多數(shù)省份同樣采取了“分類處理”的方式。陜西省規(guī)定法檢兩院、派出機(jī)構(gòu)和經(jīng)編制部門批準(zhǔn)設(shè)立的事業(yè)單位統(tǒng)一上劃到省級(jí)管理。法檢兩院事業(yè)編制人員上劃到省級(jí)管理；編制未經(jīng)核定的未上劃人員繼續(xù)由原渠道提供工資待遇；凡違規(guī)進(jìn)入法檢兩院的人員，由當(dāng)?shù)攸h委政府妥善安置。

此外，多個(gè)省份在總的省級(jí)統(tǒng)管原則下，也規(guī)定部分地區(qū)或部分經(jīng)費(fèi)由地方負(fù)責(zé)，更偏向一種“省地聯(lián)合”的模式。廣東在“統(tǒng)分結(jié)合”的總原則下規(guī)定，基本工資由省級(jí)統(tǒng)管，但地方津貼補(bǔ)貼則由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

全省284家市縣級(jí)法院作為一級(jí)預(yù)算單位，由省財(cái)政直接撥付資金；深圳則在市級(jí)層面統(tǒng)管兩院人財(cái)物。遼寧也規(guī)定，沈陽、大連兩院經(jīng)費(fèi)資產(chǎn)由市級(jí)統(tǒng)管，其他12個(gè)市兩院經(jīng)費(fèi)由省級(jí)統(tǒng)管。這種省地聯(lián)合的模式在其他省的方案中也并不鮮見。

（二）財(cái)物統(tǒng)管改革面臨的問題與挑戰(zhàn)

總體而言，財(cái)物統(tǒng)管改革進(jìn)度落后于人事統(tǒng)管，時(shí)至今日，仍有多個(gè)省份的財(cái)物統(tǒng)管改革具體措施尚未公開。就已經(jīng)試水的各省實(shí)踐而言，財(cái)物統(tǒng)管改革仍面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。

第一，各省是否能夠保證省級(jí)財(cái)力、物力的投入程度。

法院經(jīng)費(fèi)改革由來已久，從20世紀(jì)90年代中期的收支兩條線改革，到2002年以來的“政法經(jīng)費(fèi)保障體制”建設(shè)，都是為了解除法院在財(cái)物上的后顧之憂，加大中央和省級(jí)對(duì)政法機(jī)關(guān)的財(cái)政投入力度，減少不同地區(qū)之間法院經(jīng)費(fèi)上的差異。改革二十余年來，在中央政法轉(zhuǎn)移支付、省級(jí)配套資金和同級(jí)財(cái)政投入三方支持下，法院經(jīng)費(fèi)問題大為緩解，“夠用”已經(jīng)是達(dá)到中等發(fā)展程度的一般地區(qū)基層法院的財(cái)政常態(tài)。

但歷年來，地方法院經(jīng)費(fèi)以同級(jí)財(cái)政投入為主要來源。以2009年全國(guó)法院經(jīng)費(fèi)收入總額為例，在467.77億元經(jīng)費(fèi)收入中，中央政法轉(zhuǎn)移支付資金79.8億元，省級(jí)配套資金27.25億元，同級(jí)財(cái)政投入360.72億元，占總經(jīng)費(fèi)收入的77%。

目前各省的省級(jí)統(tǒng)管改革主要還是制度上調(diào)整，未見中央與省級(jí)投入比例的明顯調(diào)整，那么省級(jí)統(tǒng)管后如何解決70%左右的資金缺口？特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省級(jí)財(cái)政是否能夠支持這種投入力度？前文提到的廣東、遼寧等省，正是出于這種考慮，采取“省地聯(lián)合”模式進(jìn)行財(cái)物統(tǒng)管改革。即使是采用省級(jí)統(tǒng)管的省份，能否在后期財(cái)政安排中實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、債務(wù)的統(tǒng)一管理，尚有待時(shí)間檢驗(yàn)。

第二，財(cái)物統(tǒng)管人力、物力的投入能否及時(shí)跟上。

在財(cái)物統(tǒng)管模式上，目前已經(jīng)進(jìn)行財(cái)物統(tǒng)管改革的省份多數(shù)選擇將省內(nèi)三級(jí)法院、檢察院作為一級(jí)預(yù)算單位納入省財(cái)政預(yù)算框架內(nèi)，這意味著省財(cái)政部門要應(yīng)對(duì)的一級(jí)預(yù)算單位將有上百乃至數(shù)百的增長(zhǎng)，工作量驟增。

根據(jù)目前公開的資料，云南、青海等省份都對(duì)省財(cái)政部門進(jìn)行了改造，建立了專門的政法處對(duì)接相關(guān)工作，如云南省成立了11人編制的政法處。多數(shù)省份也選擇了“一處兩中心”的做法，即同時(shí)在省高院、省檢院設(shè)立財(cái)務(wù)管理中心，共同處理財(cái)物統(tǒng)管事宜，當(dāng)然，這又引發(fā)了下級(jí)法院對(duì)司法行政化加劇的擔(dān)憂。

此外，財(cái)物統(tǒng)管也有一個(gè)部門間統(tǒng)合的問題，各省在財(cái)物統(tǒng)管上的安排，除負(fù)責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行與日常監(jiān)督的省級(jí)財(cái)政部門外，也通常要求負(fù)責(zé)資產(chǎn)、債務(wù)清理與基建項(xiàng)目管理的發(fā)改委、計(jì)管部門的參與，以及負(fù)責(zé)編制管理以及其他配套措施的人社部門的合作。例如上海、重慶、寧夏等地的財(cái)物統(tǒng)管方案都明確要求發(fā)改委、人社廳等部門的參與。這也意味著，財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管在牽涉多個(gè)部門時(shí)，必要時(shí)會(huì)由省級(jí)政府作出最終決策。

第三，如何在“去地方化”的同時(shí)防止“司法行政化”。

在過去的財(cái)物分配體系中，法院、檢察院并沒有太多的話語權(quán)。地方財(cái)政部門主要是按照因素分配法對(duì)中央和省級(jí)轉(zhuǎn)移支付的資金進(jìn)行分配，法院僅僅提供人員數(shù)、案件數(shù)、訴訟收費(fèi)情況等。上級(jí)法院不參與分配，經(jīng)常出現(xiàn)司法經(jīng)費(fèi)與實(shí)際需求脫鉤的現(xiàn)象。在最高法院2011年的一份報(bào)告中，最高法院呼吁加強(qiáng)高等法院對(duì)資金分配的參與，真正落實(shí)省級(jí)政法機(jī)關(guān)與省級(jí)財(cái)政部門的會(huì)商機(jī)制。

目前的財(cái)物統(tǒng)管改革在處理省級(jí)財(cái)政部門與省級(jí)司法機(jī)關(guān)的關(guān)系時(shí)，主要采取了兩種模式。

一種是前文提到的多數(shù)地方采用的“一處兩中心”模式。例如，在安徽，省財(cái)政廳確立一個(gè)政法處，負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)供給安排，預(yù)決算編制、審核、批復(fù)等工作。安徽省高院、省檢察院各設(shè)立一個(gè)中心，負(fù)責(zé)全省法院、檢察院預(yù)決算編制和資金初審、預(yù)算執(zhí)行、日常監(jiān)督等事項(xiàng)。省高院的財(cái)物統(tǒng)管中心與下級(jí)法院相關(guān)處室對(duì)接，發(fā)揮財(cái)物統(tǒng)管的橋梁作用。地方法院認(rèn)為這是兩利之舉?！鞍凑账靖囊?，省財(cái)政廳政法處需要對(duì)接全省法檢兩院，在現(xiàn)有的人員編制下，其人員力量很難管得過來。現(xiàn)在，我們直接對(duì)接省高院，溝通交流便利了許多。”

在這種制度安排下，省級(jí)司法機(jī)關(guān)在匯總下級(jí)司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)等情況時(shí)，已經(jīng)獲得了遠(yuǎn)超預(yù)期的會(huì)商權(quán)；但這也不可避免地會(huì)加重下級(jí)法院對(duì)上級(jí)法院的依賴，從而增加“司法行政化”之憂。

另一種模式是上海模式。為了平衡人事統(tǒng)管措施，避免在人財(cái)物改革中出現(xiàn)過度行政化傾向，上海采取了財(cái)物完全由省級(jí)財(cái)政部門（市財(cái)政局，市計(jì)管局）統(tǒng)管的進(jìn)路。上海市把所有基層法院、檢察院統(tǒng)統(tǒng)調(diào)整為一級(jí)預(yù)算單位，由市財(cái)政局直接管理。土地、房屋、辦公用地等由市財(cái)政局、計(jì)管局直接管理，這樣可以保證在財(cái)政的統(tǒng)管上，基層法院不會(huì)受制于上級(jí)法院。上海模式雖然較為理想，但上海作為財(cái)力雄厚的直轄市，其經(jīng)驗(yàn)恐難以推廣到地區(qū)差異較大的其他省份。

人財(cái)物統(tǒng)管改革前瞻

黨的十八屆三中全會(huì)以來，歷經(jīng)數(shù)年的砥礪建設(shè)，人財(cái)物統(tǒng)管改革已漸次展開。人事統(tǒng)管改革方面，各省都采取了分步走的策略，以“省級(jí)提名，分級(jí)任命”原則處理兩院領(lǐng)導(dǎo)班子選任工作，由省級(jí)遴選委員會(huì)把關(guān)法官、檢察官初任與“擇優(yōu)選升”的遴選工作，更有約半數(shù)的省份建立了法官、檢察官懲戒委員會(huì)。

財(cái)物統(tǒng)管改革進(jìn)展相對(duì)緩慢，且地方差異性更大。多數(shù)省份根據(jù)具體情況施行了完全省級(jí)統(tǒng)管、省地聯(lián)合和市級(jí)統(tǒng)管幾個(gè)不同方案，但有部分省份包括個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)，財(cái)物改革信息極少見諸報(bào)端。人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革何以進(jìn)展緩慢？如何進(jìn)一步推動(dòng)人財(cái)物統(tǒng)管改革，完成“去地方化”的改革目標(biāo)？

要回答這些問題，需要從總體上把握司法改革與中國(guó)改革的聯(lián)系，把握人事改革與財(cái)物改革之間的聯(lián)系，需要在更為深遠(yuǎn)的歷史與政治背景下，從我國(guó)黨政體制“去地方化”的歷史經(jīng)驗(yàn)，從“地方化”“行政化”“社會(huì)化”的視角重新審視人財(cái)物統(tǒng)管改革的既有實(shí)踐，并展望人財(cái)物統(tǒng)管的進(jìn)一步發(fā)展。

首先，人財(cái)物統(tǒng)管是一項(xiàng)以“去地方化”為基本目標(biāo)的改革，但從目前省級(jí)統(tǒng)管改革的進(jìn)度來看，無論是在人事統(tǒng)管還是財(cái)物統(tǒng)管中，“去地方化”改革都未竟全功。從目前各省確定的改革方案看，在領(lǐng)導(dǎo)干部管理方面，省級(jí)雖然上收了“提名權(quán)”，但在具體的建議、協(xié)商乃至選任的過程中，地方影響仍不容小覷。

在法官、檢察官的遴選（懲戒）改革方面，各省的遴選委員會(huì)形成了鮮明的“權(quán)力共享”格局——省委、人大、兩院，甚至政協(xié)與省政府人事保障部門等都進(jìn)入了省級(jí)遴選委員會(huì)，形成了共同參與法官選任（懲戒）的格局。遺憾的是，除個(gè)別省份外，司法機(jī)關(guān)在各地遴選委員會(huì)中所占比例較低。

同樣，在財(cái)物統(tǒng)管改革方面，雖然各省采取了不同的財(cái)物統(tǒng)管方案，考慮到中央和省級(jí)財(cái)政投入比例尚未發(fā)生較大變化，在實(shí)際操作中各省可能都要回到“省地聯(lián)合”的方式，即通過地方政府上解收入或承擔(dān)額外津貼的方式將地方政府重新拉回到法檢財(cái)物管理格局當(dāng)中來，“去地方化”仍任重而道遠(yuǎn)。

其次，縱觀中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)，“去地方化”這一目標(biāo)并不鮮見，即使是在“去地方化”改革制度框架完備的情況下，仍有“再地方化”的可能。

新中國(guó)成立以來，我國(guó)在央地關(guān)系方面進(jìn)行了多次大規(guī)模調(diào)整。特別是20世紀(jì)90年代中期以來，為了遏制地方主義勢(shì)頭，稅務(wù)、銀行、工商等部門相繼從地方政府序列中退出，改為中央或省以下垂直管理體制。由此，我國(guó)黨政體制中的“條塊”關(guān)系形成了“雙重領(lǐng)導(dǎo)”“中央垂管”和“省內(nèi)統(tǒng)管”三種基本形式。然而，以“垂直管理”為要義的改革引發(fā)了央地關(guān)系的進(jìn)一步復(fù)雜化，2013年前后，工商、質(zhì)檢等部門相繼恢復(fù)了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

十八屆三中全會(huì)提出的在紀(jì)委、法檢等機(jī)關(guān)進(jìn)行省內(nèi)統(tǒng)管改革，可以看作我國(guó)黨政體制下對(duì)“條塊”復(fù)雜矩陣關(guān)系的重新調(diào)整，法檢人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革是第三輪央地關(guān)系調(diào)整的重要組成部分。

細(xì)究前幾輪條塊關(guān)系調(diào)整的得失，可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)有二：

一是不能簡(jiǎn)單地以“條”的關(guān)系取代“塊”的監(jiān)督。在質(zhì)檢、工商、稅務(wù)等部門的垂直管理改革中，原本存在的摻雜使假現(xiàn)象、假冒偽劣商品、偷稅漏稅問題并沒有得到根本性的改變，反而愈加凸顯。甚至，由于垂直管理中缺乏了來自“塊”的監(jiān)督，反而容易滋生腐敗，2000年以來的海南工商窩案、藥監(jiān)局腐敗等現(xiàn)象說明了垂直管理缺乏監(jiān)督所面臨的挑戰(zhàn)。

二是要防范“再地方化”的可能。過去，垂直管理部門存在“央地通吃”的現(xiàn)象，據(jù)報(bào)道，有些垂直管理部門不僅從主管部門得到經(jīng)費(fèi)，也能從地方政府得到不少財(cái)政支持。在云南某縣，個(gè)別垂直管理部門從地方財(cái)政得到的經(jīng)費(fèi)幾乎與主管上級(jí)所撥經(jīng)費(fèi)持平，而這些經(jīng)費(fèi)絕大多數(shù)用于發(fā)放干部職工獎(jiǎng)金福利。

在這種情況下，“去地方化”效果不彰可想而知。同樣是劍指“地方化”痼疾的法檢人財(cái)物統(tǒng)管改革，雖然迥異于過去的垂直管理改革，但“去地方化”過程中的反復(fù)與教訓(xùn)仍需警惕。即使人財(cái)物統(tǒng)管上收到省級(jí)，由于法官、檢察官住宅、福利、就醫(yī)、配偶就業(yè)、子女入學(xué)等諸多事項(xiàng)仍是地方化的，地方“虜獲”司法機(jī)關(guān)的可能仍然存在，“去地方化”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍需更細(xì)致的實(shí)操規(guī)則。

最后，在“去地方化”改革尚未完成，“再地方化”的可能依然存在之時(shí)，不宜過度強(qiáng)調(diào)人財(cái)物統(tǒng)管的“去行政化”目標(biāo)。

其一，在既往司法改革的經(jīng)驗(yàn)中，司法行政化本身承擔(dān)了相當(dāng)?shù)摹叭サ胤交惫δ?。無論是在上下級(jí)法院關(guān)系層面，還是在院內(nèi)決策層面，上下級(jí)法院的交流與請(qǐng)示，審判委員會(huì)對(duì)疑難案件的討論等都在實(shí)際上起到了協(xié)助抵御地方干預(yù)，為法官提供“保護(hù)傘”的功能。在“去地方化”尚未完成之際，過度的“去行政化”，降低法檢在人事統(tǒng)管與財(cái)物統(tǒng)管制度中的作用與地位，結(jié)果可能適得其反。

其二，人財(cái)物統(tǒng)管改革本身并非“去行政化”的主戰(zhàn)場(chǎng)。目前正在進(jìn)行的其他多項(xiàng)改革，特別是司法責(zé)任制改革，以及相關(guān)的法官獎(jiǎng)懲保障體系的進(jìn)一步完善，才真正劍指“司法行政化”，且已取得不俗進(jìn)展。

推進(jìn)人財(cái)物統(tǒng)管改革，必須要進(jìn)一步平衡人財(cái)物改革，在改革過程中精心構(gòu)建“去地方化”改革與“去行政化”舉措之間的平衡。在人事統(tǒng)管方面進(jìn)一步夯實(shí)、落實(shí)遴選中“權(quán)力分享”格局，適當(dāng)擴(kuò)大遴選委員會(huì)職責(zé)，增加遴選委員會(huì)運(yùn)作中的專業(yè)性與社會(huì)性，并使遴選委員會(huì)的運(yùn)作進(jìn)一步制度化。

在財(cái)物統(tǒng)管方面，各省應(yīng)在中央加大補(bǔ)助的前提下，在信息技術(shù)的輔助下，盡快回到省級(jí)統(tǒng)管的模式中去。在“去地方化”未竟全功之際，適當(dāng)依托兩院系統(tǒng)，在人事、財(cái)物中賦予司法機(jī)關(guān)更高的協(xié)管、會(huì)商權(quán)，仍是目前這個(gè)階段較好的方式。

總之，進(jìn)一步推動(dòng)法檢人財(cái)物統(tǒng)管改革，有賴于中央真正的投入，切實(shí)減輕包括省級(jí)地方在內(nèi)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，為法官、檢察官解決財(cái)物之外的后顧之憂，建立更好的福利保障系統(tǒng)。

此外，人財(cái)物統(tǒng)管措施的真正落地，也同樣有賴于其他各項(xiàng)司法改革措施的相互支持和整體司法改革的全面推進(jìn)，特別是司法責(zé)任制的推行與落實(shí)，使法檢兩院真正獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。