全國碳排放權(quán)交易市場的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

柴麒敏 傅 莎

2017年12月19日，備受全球期待的中國碳排放權(quán)交易市場宣布啟動。碳排放權(quán)交易是一種新型、現(xiàn)代、基于市場、國際化的生態(tài)治理手段，2017年正式啟動全國碳市場是黨中央、國務(wù)院統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局、兩個市場、兩種資源做出的重要決定。目前經(jīng)過廣泛試點(diǎn)和實踐，我國已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)和能力，但也存在諸多問題和隱患，如何更好地從新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和全球氣候治理的角度出發(fā)，進(jìn)一步辨析基本概念和方法，先易后難、穩(wěn)妥推進(jìn)、放眼長遠(yuǎn)，做好全國碳市場啟動的頂層設(shè)計，是當(dāng)前最為根本、最為急迫的任務(wù)。同時，全國碳市場的啟動并不意味著頂層設(shè)計的結(jié)束，這項制度的完善可能要經(jīng)歷10至20年的時間，并非是一蹴而就的。轉(zhuǎn)型代價也成為碳市場啟動的顧慮之一。由于前期缺少充分的政策討論，社會各界對碳市場尚未達(dá)成一致，相關(guān)部委、地方政府、國有企業(yè)都有不同看法和利益沖突，而碳市場啟動的基礎(chǔ)設(shè)施也較為薄弱，能力也有所欠缺。因此，對全國碳市場啟動初期階段的預(yù)期不能過高，中國碳市場也不會如媒體所宣揚(yáng)的一躍成為全球最大的市場，其成長會有一個過程。當(dāng)前和近期的市場份額占比預(yù)計如表1所示，考慮了基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期和深化完善期的目標(biāo)任務(wù)部署。

發(fā)展碳市場亟需厘清的一般性問題

全國碳市場啟動的背景與定位

當(dāng)前，全球氣候治理進(jìn)入3.0時代，特朗普政府的全面“去氣候化”政策實施，歐盟受英國脫歐和各國選舉等影響，造成國際氣候進(jìn)程和國際碳市場的發(fā)展缺少領(lǐng)導(dǎo)者。與此同時，中國正處于深化改革的攻堅期，面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整和提質(zhì)增效的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，碳排放呈現(xiàn)出新的階段性特征，經(jīng)濟(jì)影響和

有關(guān)碳市場的一般性問題是需要在啟動之初就有明確認(rèn)識和定義的，不辨析清楚將影響市場建立的根基。這些問題包括碳市場的功能是什么？有效碳市場應(yīng)包含哪些要素？碳市場在全面深化改革、社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中的定位是什么？碳市場建立的條件是什么？發(fā)展碳市場面臨什么樣的政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)風(fēng)險？碳排放確權(quán)的根本理論依據(jù)是什么？如何兼顧現(xiàn)行法律體系下的操作性？碳市場和其他能源環(huán)境類政策工具是怎樣的關(guān)系？如何避免政策“過?！焙蜎_突？政府如何有效實施碳市場監(jiān)管？不同主體監(jiān)管的邊界和方式是什么？

表1 中國碳市場的全球份額

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，碳市場的根本功能是以更低成本、更高效率、更高的靈活性實現(xiàn)既定的碳排放總量控制（峰值）目標(biāo)。同時，碳市場還兼具價格信號和低碳融資的功能，一方面刺激排放者改變排放行為，要么采取減排措施，要么購買排放額度排放；另一方面通過碳市場為綠色低碳轉(zhuǎn)型融資，形成長期碳價格預(yù)期，引導(dǎo)投資流向綠色低碳產(chǎn)業(yè)。合理供給、充分需求、有效價格、完備市場是碳市場成功運(yùn)營應(yīng)具備的基本要素。碳市場的核心是使市場在碳排放權(quán)資源配置中起決定性作用，和更好發(fā)揮政府作用。全國碳市場建設(shè)對加快生態(tài)文明制度建設(shè)、完善現(xiàn)代市場體系、轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制都有重要作為，作為新興市場，碳排放權(quán)交易沒有過多歷史包袱，更容易獲得成效和突破。

從國內(nèi)外的市場實踐來看，碳排放確權(quán)應(yīng)該考慮其財產(chǎn)權(quán)/物權(quán)的形式，并將其作為金融工具進(jìn)行管理。碳排放確權(quán)是整個市場機(jī)制的中流砥柱，確權(quán)過程的實質(zhì)是將碳排放容量資源從以往免費(fèi)使用的公共品轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)明晰、有償使用的私用品。碳排放權(quán)法律性質(zhì)在實踐中存在多種形式，不同定義將影響碳排放權(quán)的創(chuàng)設(shè)、交易和撤銷等合法性和資產(chǎn)會計處理等，如表2所示。這與主管部門的性質(zhì)有較大關(guān)聯(lián)，存在譬如歐洲金融部門主管和北美環(huán)境部門主管的不同特征。目前國家對配額存續(xù)期、試點(diǎn)配額如何結(jié)轉(zhuǎn)到全國市場缺少明確定義，碳市場要發(fā)揮融資功能就需要確保配額在較長時間（有效期至少5-10年），結(jié)轉(zhuǎn)問題則建議可采取由國家確立原則和途徑、試點(diǎn)地方逐步消化的方式。

碳市場的建立需要政治、法律、市場、信息、技術(shù)等方面的基本要求，需要主管部門營造良好的制度環(huán)境。發(fā)展碳市場面臨不同的政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)風(fēng)險，需要審慎識別。碳交易市場建設(shè)與電力市場改革、排污權(quán)交易存在并行的關(guān)系，設(shè)計得當(dāng)可以實現(xiàn)相互支撐的功能；與碳稅存在互補(bǔ)的關(guān)系，可能探索出混合機(jī)制；與用能權(quán)交易、綠色證書交易、節(jié)能量交易則存在重疊或沖突的關(guān)系，應(yīng)著重尋求政策替代或融合。中央、地方的主管部門、一行三會等金融部門在碳市場制度設(shè)計、配額總量設(shè)定和分配、碳金融、交易和履約等環(huán)節(jié)負(fù)有不同的監(jiān)管職能，政府監(jiān)管應(yīng)公開透明，不宜過多干涉市場，應(yīng)避免部分試點(diǎn)中已經(jīng)出現(xiàn)的過度的、隨意的管制行為。

發(fā)展碳市場可以分階段認(rèn)識的實踐性問題

有關(guān)碳市場的實踐性問題可以在碳市場發(fā)展過程中逐步回答，有些問題不一定能在碳市場建設(shè)的初期階段得到妥善解決，可以放到下一階段持續(xù)深化認(rèn)識。這些問題包括：碳市場發(fā)展要經(jīng)歷哪些階段？不同階段碳市場的預(yù)期規(guī)模？初級階段的主要策略是什么？什么是合理的碳配額分配方案？不同階段下的配額總量和分配原則如何確定？碳價形成機(jī)制是什么？試點(diǎn)碳價的特征和問題？不同階段下的合理碳價水平和管控機(jī)制是什么？碳市場對不同行業(yè)的影響如何？不同階段下碳市場對不同行業(yè)競爭力的沖擊？碳市場初級階段要不要發(fā)展碳金融？不同階段下發(fā)展碳金融的重點(diǎn)任務(wù)是什么？碳市場國際合作在全球氣候治理、國家對外戰(zhàn)略中的地位？不同階段開展國際合作的路線圖是怎樣的？

我們認(rèn)為，碳市場建設(shè)是一個長期過程，需要大體經(jīng)歷初期階段（2017年-2020年）、發(fā)展階段（2021年-2030年）和成熟階段（2030年后）三個時期。不同階段的市場范圍、覆蓋行業(yè)、總量和配額分配的方式以及政策重點(diǎn)都有顯著差異，碳市場啟動后的預(yù)期如表3所示。其中初期階段主要的策略是：（1）基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先。以統(tǒng)一規(guī)則，構(gòu)建框架為重點(diǎn)。（2）重點(diǎn)行業(yè)先行。以分階段、漸進(jìn)式為基調(diào)。（3）主要政策協(xié)同。以增益提效、正向激勵為目的。（4）最大程度參與。以最低風(fēng)險、最佳實踐為導(dǎo)向。不設(shè)置過高的參與門檻，審慎看待碳市場發(fā)展的預(yù)期，廣泛吸取試點(diǎn)經(jīng)驗實踐，在實踐中逐步提高各方的意識和能力，盡可能降低出錯風(fēng)險，確保全國市場如期穩(wěn)妥啟動。

表2 碳排放確權(quán)的法律實踐

配額分配可分階段實施，逐漸從免費(fèi)分配為主、有償分配為輔，轉(zhuǎn)向高比例拍賣，逐步從行業(yè)基準(zhǔn)、自下而上的方式，轉(zhuǎn)向與全國排放總量分解掛鉤，并在擴(kuò)大覆蓋范圍的同時對生產(chǎn)性排放和消費(fèi)性排放采用不同的配額分配方法。合理的配額分配方案，應(yīng)滿足如下標(biāo)準(zhǔn)：設(shè)定配額總量，反映要素稀缺程度、傳遞堅定減排信號、便利峰值目標(biāo)實現(xiàn)；提供正向激勵，倒逼傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、鼓勵低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展；降低減排成本，優(yōu)化碳排放權(quán)資源配置；有政治接受度，兼顧地區(qū)和行業(yè)公平性。抵消機(jī)制（CCER）作為補(bǔ)充，應(yīng)該盡快明確規(guī)則，特別是針對存量項目應(yīng)該有官方的意見，不能由此失去主管部門的公信力。拍賣的比例可以分階段逐步提高，根據(jù)國內(nèi)外的實踐，我們建議，拍賣收入可用于統(tǒng)籌統(tǒng)支、貢獻(xiàn)公共財政（30%），轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼受影響的弱勢群體或地區(qū)（30%）以及設(shè)立政府性專項基金、?？顚Ｓ糜跉夂蜃兓袆樱?0%）。

基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，碳價水平可以分為理論的市場均衡碳價、現(xiàn)實市場價格和既定政策目標(biāo)下的合理碳價水平。市場均衡碳價由市場供需關(guān)系（企業(yè)的減排需求和減排成本）和交易成本決定。現(xiàn)實市場價格多為不均衡價格，受政策干預(yù)、長期價格預(yù)期、市場資金量、履約周期等多種因素影響。合理碳價水平一方面要能提供價格激勵推動低碳轉(zhuǎn)型，另一方面要與社會邊際成本（邊際減排收益）相符。目前國內(nèi)碳市場的發(fā)展階段還不能完全反映市場規(guī)律，也還沒有起到價格發(fā)現(xiàn)的作用。碳市場對控排企業(yè)成本的影響包括：轉(zhuǎn)嫁成本、配額成本、履約成本，不同階段碳市場的影響如表4所示。

表3 全國碳市場的發(fā)展階段與規(guī)模預(yù)期

從市場發(fā)展的規(guī)律而言，發(fā)展碳金融意義重大，不同階段發(fā)展碳金融的邊界和模式應(yīng)該有所側(cè)重，應(yīng)鼓勵碳金融有序發(fā)展。碳金融（交易工具）是豐富碳排放權(quán)交易形式、提高市場流動性、對沖長期投資風(fēng)險，使得碳價體現(xiàn)長期供求關(guān)系的主要手段。碳金融（融資工具）是動員和激勵更多社會資本投入低碳產(chǎn)業(yè)、增加低碳投融資、引導(dǎo)資金流入實體產(chǎn)業(yè)、倒逼產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的重要途徑。碳金融（支持工具）是有效反映碳市場供求狀況和價格信號、預(yù)警和監(jiān)控碳市場風(fēng)險、為決策者和投資者提供參考信息的輔助保障。碳金融是確立全球碳定價權(quán)、實現(xiàn)碳市場互聯(lián)互通、助推人民幣國際化的戰(zhàn)略儲備。

表4 碳市場對不同行業(yè)的實際影響

圖1 不同階段開展碳市場國際合作的路線圖

從新時代引領(lǐng)全球生態(tài)文明建設(shè)的要求而言，碳市場國際合作是深化全球氣候治理的重要依托，推動全球低碳要素自由流通、減少綠色貿(mào)易壁壘的主要機(jī)制，是引導(dǎo)全球經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型，增加全球低碳投資和就業(yè)的主要措施，是完善和豐富全球氣候治理結(jié)構(gòu)，推動企業(yè)、城市、非政府組織等非國家主體廣泛參與，共同分享低碳效益的重要平臺。碳市場國際合作在中國對外戰(zhàn)略中具有重要的戰(zhàn)略地位，我們建議，從區(qū)域碳市場聯(lián)接研究和試點(diǎn)出發(fā)，根據(jù)《巴黎協(xié)定》下兩大市場機(jī)制（ITMO和SDM）談判的進(jìn)展，逐步推動區(qū)域碳市場的共建共享和互聯(lián)互通。

全國碳市場的建設(shè)既是一項政治任務(wù)，也是創(chuàng)新發(fā)展的大計，任重而道遠(yuǎn)，《巴黎協(xié)定》確立了全球長期目標(biāo)，中國也將積極實施國家自主貢獻(xiàn)，并進(jìn)一步提出長期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略，在未來的實踐過程中，碳減排的市場機(jī)制還有很多現(xiàn)實問題要解決、有很多新的障礙需要跨越。