以評估檢驗提升檢察網(wǎng)格化監(jiān)督實效*

(浙江工業(yè)大學 法學院，浙江 杭州 310023)

在監(jiān)察體制改革、司法體制改革和訴訟制度改革的三重背景下,堅持法律監(jiān)督機關的憲法定位,就是要落實與強化檢察監(jiān)督權(quán)。檢察監(jiān)督是檢察機關的主業(yè)主責,是讓司法真正發(fā)揮社會公平正義最后一道防線作用、讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義的內(nèi)在要求。如何落實與強化檢察監(jiān)督,檢察機關面臨價值重構(gòu)與轉(zhuǎn)型升級。這個重構(gòu)的價值包括通過法律監(jiān)督推進新時代法治建設、通過法律監(jiān)督服務經(jīng)濟社會發(fā)展與改革大局、通過法律監(jiān)督提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。對于基層檢察院而言,更是要以面向基層為切入點,切實將檢察監(jiān)督與基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標有機融合,善于將社會治理的難點、熱點和焦點轉(zhuǎn)化為法律監(jiān)督的著力點,切實回應基層社會治理對司法工作的新要求,護航地方經(jīng)濟社會發(fā)展與平安建設,服務基層社會治理。而這需要在新時代政法綜治工作大格局下進行思路轉(zhuǎn)變與理念方法創(chuàng)新。在浙江景寧畬族自治縣等一些基層檢察院,率先探索出了以檢察網(wǎng)格化為軸心的檢察監(jiān)督創(chuàng)新工作機制,取得了初步的成效,實現(xiàn)了較好的法律效果和社會效果。對其予以理論概括和經(jīng)驗總結(jié),并創(chuàng)新、深化、提升、推廣,意義重大。

第一,“楓橋經(jīng)驗”是檢察網(wǎng)格化的底蘊。檢察網(wǎng)格化是“網(wǎng)格化治理”理念與運行方式在檢察領域的移植拓展,其將檢察長、檢察官分配到網(wǎng)格員隊伍中,與基層社會治理平臺有機銜接,破解了傳統(tǒng)檢察監(jiān)督的線索,發(fā)現(xiàn)難題,實現(xiàn)基層檢察監(jiān)督橫向到邊、縱向到底,全覆蓋。檢察網(wǎng)格化的實驗探索來自于對“楓橋經(jīng)驗”“一切為了群眾、一切依靠群眾、堅持走群眾路線”這一核心價值的堅守,是對“楓橋經(jīng)驗”的創(chuàng)造性發(fā)展。2018年是毛澤東同志批示學習“楓橋經(jīng)驗”55周年和習近平總書記批示堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”15周年,檢察網(wǎng)格化作為新時代“楓橋經(jīng)驗”的檢察版,藉由網(wǎng)格化,將檢察資源與基層黨組織、各類社會組織和群眾自治組織聯(lián)動起來,充分發(fā)揮了法律監(jiān)督和人民監(jiān)督的優(yōu)勢互補作用,更好地發(fā)揮了法律監(jiān)督的憲法職能。

第二,量化評估是強化檢察網(wǎng)格化對于檢察監(jiān)督的正向激勵功能的科學機制與方法。檢察監(jiān)督是檢察機關的主責主業(yè),檢察網(wǎng)格化是履行檢察監(jiān)督職能的一項工作機制,二者是目標與手段的關系,是內(nèi)在關聯(lián)與有機統(tǒng)一的。如何衡量檢察網(wǎng)格化在履行檢察監(jiān)督職能中發(fā)揮的作用,如何檢驗檢察網(wǎng)格化的運行成效,運用一些業(yè)務數(shù)據(jù)和來自被監(jiān)督者、監(jiān)督參與者的反饋數(shù)據(jù),進行“數(shù)據(jù)—信息—知識”的邏輯推演,盡可能給出客觀、中立的評估分值,是一項可行的創(chuàng)新機制與方法,且在我國已經(jīng)積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗和方法論基礎。十多年來,法治指標體系和量化評估在我國興起、發(fā)展,如火如荼、日益盛行,人大、法制辦、法院、公安、司法行政部門等法治部門已經(jīng)通過法治評估發(fā)揮了績效評估對于績效提升的理性工具作用,法治效能得到顯著提升。已有個別區(qū)縣的檢察系統(tǒng)發(fā)布了檢察機關法治水平評估報告。但這只是對檢察權(quán)法治化運行的評估,對于檢察網(wǎng)格化的運行成效或者說檢察監(jiān)督的實效尚無專項評估,倘若能對正在火熱進行中的檢察網(wǎng)格化的運行情況作出客觀量化的描述,并“由數(shù)據(jù)說了算”,則勢必將檢察網(wǎng)格化的實驗推向深入,并為提升檢察監(jiān)督實效的價值追求插上了翅膀,助其行穩(wěn)致遠。

第三,建立評估體系也是尊重和實現(xiàn)公眾的評價權(quán)、判斷權(quán)與監(jiān)督權(quán)的有效載體。檢察監(jiān)督是法律監(jiān)督,但其檢察監(jiān)督權(quán)不是孤立行使的,需要與人民監(jiān)督相結(jié)合,發(fā)揮戰(zhàn)斗合力。這也是在檢察領域充分落實人民群眾監(jiān)督權(quán),賦予人民群眾參與權(quán)、知情權(quán)的題中之義和內(nèi)在要求。通過網(wǎng)格化檢察體系,讓人民成為網(wǎng)格員參與監(jiān)督,讓人民群眾提供監(jiān)督線索,那么,也完全可以讓人民群眾參與對檢察長、檢察官的檢察監(jiān)督行為、過程、結(jié)果的評判。通過群眾對檢察網(wǎng)格化的認可認同、滿意度評價,賦予公眾評價權(quán)、判斷權(quán),助其行使監(jiān)督權(quán)。這是擴大公眾權(quán)利行使方式和渠道的可行方法和有效載體。國際性評估機構(gòu)以及我國的法治評估,包括其他社會事項的指標評估,均普遍地采用民眾評價的做法,這也是民主法治化在檢察監(jiān)督領域的邏輯延伸,值得嘗試和推行。

第四,評估指標的設計應基于網(wǎng)格導向檢察監(jiān)督。對特定主題、客體或?qū)ο笠欢〞r空內(nèi)的工作運行結(jié)果或狀態(tài)進行檢測與描述,首要的是通過指標體系對評估對象的內(nèi)涵、目標、任務、內(nèi)容予以分解細化,使其從“應當測”轉(zhuǎn)為“可以測”。檢察網(wǎng)格化運行成效的評估應立足檢察領域網(wǎng)格化運作的內(nèi)在機理和外在表現(xiàn),對標檢察監(jiān)督職能,遵循檢察監(jiān)督的職能設定,從檢察網(wǎng)格化在多大程度上實現(xiàn)了檢察監(jiān)督職能為出發(fā)點設計指標體系。檢察網(wǎng)格化運行的合法性合規(guī)性、檢察網(wǎng)格的劃分與網(wǎng)格員的職能履行、網(wǎng)格化監(jiān)督平臺的運行情況、檢察監(jiān)督信息的采集流轉(zhuǎn)與研判、基層民主建設領域的法律監(jiān)督、行政刑事民事檢察監(jiān)督的目標完成情況以及檢察監(jiān)督融入基層社會治理的情況等,都是合理的評價指標要素。這些指標的選取與表述除了應符合評估學的獨立性、可操作性和科學性原則之外,還應以檢察監(jiān)督的實踐規(guī)律為依據(jù),兼顧網(wǎng)格化運行的階段性目標與長遠目標、我國法治建設中的形式法治與實質(zhì)法治的較量,平衡評估的方法科學性、過程民主性與合目的性,真正實現(xiàn)以檢察網(wǎng)格化運行的評估反映檢察監(jiān)督實效。

第五,評估操作應體制性進路和價值性進路并重。評估有多重視角多個維度,可以是結(jié)果評估、行為(過程)評估,可以是體制性評估,也可以是價值性評估。體制性評估多見于我國體制內(nèi)考核,是側(cè)重于職能部門履職情況的評估,往往與個人晉升掛鉤,局限于對既定工作任務的落實情況的檢驗。價值性評估則突破體制性評估進路的局限,追求對其初心、受眾反饋的描述,進而檢驗其偏離目標的程度,往往是外部民眾的評估,更注重外部社會效果的考察。我國已有的法治評估相比政府(政法)系統(tǒng)內(nèi)部的考核評估,已經(jīng)比較注重民意調(diào)查、外部數(shù)據(jù)獲取以及第三方獨立評估,大體可以歸為是偏價值性的評估。但是,正如中國尚不具備完全獨立的第三方評估的基礎和條件一樣,中國的法治評估仍不適合在體制性評估和價值性評估進路中擇一而居,而是應辯證認識兩種評估進路的利弊,彼此結(jié)合是當下一段時期的適宜的選擇。具體的做法是分別設計履職指標(體制性評估)、結(jié)果指標(價值性評估),并加總綜合評判。或者說,采取內(nèi)部考核、外部統(tǒng)計數(shù)據(jù)和民眾評價綜合評估的方式。

景寧畬族自治縣檢察院作為檢察網(wǎng)格化創(chuàng)新法律監(jiān)督方式的典范,已經(jīng)在同行中樹立了“大趕考”的標桿：首先,堅持以“深化法律監(jiān)督,彰顯司法權(quán)威,維護公平正義”為主線,著力推進檢察工作轉(zhuǎn)型升級；其次,壓緊壓實全員責任,深化拓展案源渠道,切實增強監(jiān)督的主動性、公開性、系統(tǒng)性；最后,全面提升監(jiān)督能力和監(jiān)督實效,把“檢察網(wǎng)格化監(jiān)督”打造成為全市乃至全省檢察工作的標桿。那么,如何推進檢察工作轉(zhuǎn)型升級,如何壓緊壓實責任,如何拓展案源,如何提升監(jiān)督能力和監(jiān)督實效,歸到一處,實現(xiàn)三大工作目標的最佳方式就是加快制定評估指標體系,建立量化評估機制,掌握相關主體的民意反饋,通過指標體系“眉目傳情”,上通下達,深化落實,開出法治評估的新花朵,也為踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”再發(fā)新芽。