結(jié)構(gòu)功能主義視角下兩類民辦高校董事會(huì)制度的差異化設(shè)計(jì)

趙宇宏 王義寧

(廣東理工學(xué)院，廣東 肇慶 526110)

分類管理是國(guó)家為解決民辦教育發(fā)展瓶頸而出臺(tái)的重要制度。2017年9月，最新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《修正案》)開始實(shí)施。該法確立了民辦學(xué)校分類管理制度，對(duì)于深化民辦教育治理、提升民辦教育品質(zhì)和促進(jìn)民辦教育健康可持續(xù)發(fā)展等具有重大意義。但是，《修正案》沒有對(duì)兩類民辦高校董事會(huì)的功能和結(jié)構(gòu)作出相關(guān)規(guī)定，有待進(jìn)一步完善。董事會(huì)是民辦高校法人治理的支柱，是民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)與核心，是民辦高校的決策機(jī)構(gòu)，對(duì)民辦高校的發(fā)展起著決定性作用*劉熙:《法人治理體系下民辦普通高校董事會(huì)制度研究》,《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期，第7頁。。對(duì)民辦高校董事會(huì)制度作進(jìn)一步研究并大膽地進(jìn)行制度創(chuàng)新，決定著民辦高校分類管理制度目的的順利實(shí)現(xiàn)。

筆者以“民辦高校董事會(huì)”為主題，通過中國(guó)知網(wǎng)檢索近十年的文獻(xiàn)*檢索時(shí)間為2018年3月2日。，共檢索到60余篇相關(guān)文獻(xiàn)。通過梳理發(fā)現(xiàn)，目前針對(duì)民辦高校董事會(huì)制度的研究多集中在董事會(huì)與校長(zhǎng)、黨組織及其他組織之間的相互關(guān)系上，如王勇等(2009)認(rèn)為，董事會(huì)制度的中心任務(wù)是協(xié)調(diào)各種利益矛盾，主要解決董事會(huì)與校長(zhǎng)之間的委托—代理問題*王勇、盧長(zhǎng)娥:《我國(guó)民辦高校董事會(huì)治理的變革——新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角》,《黃河科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第4期，第7-9頁。；段麗華等(2012)認(rèn)為，要通過制定有關(guān)法律和章程，明確民辦高校董事會(huì)的職責(zé)范圍，嚴(yán)格劃分董事會(huì)與校長(zhǎng)之間的權(quán)力邊界；王一濤等(2015)認(rèn)為，完善民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制，須優(yōu)化董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)，加快民辦高校信息公開的步伐，增強(qiáng)黨委、校長(zhǎng)、教代會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等治理主體的話語權(quán)和決策權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)董事會(huì)和舉辦者權(quán)力的監(jiān)督和制約*段麗華、白海雄:《創(chuàng)新民辦高校內(nèi)部管理體制路徑研究》,《寧波大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2012年第3期,第117頁。。這些文獻(xiàn)對(duì)民辦高校完善董事會(huì)制度提供了重要參考，但均不是在分類管理制度背景下進(jìn)行的，沒有對(duì)董事會(huì)的結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行深入分析。結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，結(jié)構(gòu)是功能的前提，沒有結(jié)構(gòu)便無所謂功能，但研究結(jié)構(gòu)不是目的，通過研究結(jié)構(gòu)探討結(jié)構(gòu)要素發(fā)揮的功能才是真正的目的黃凌霞、王云蘭:《從結(jié)構(gòu)功能理論角度談高等教育系統(tǒng)》，《重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第8期，第163頁。。結(jié)構(gòu)要素之所以能夠充分發(fā)揮功能，關(guān)鍵在于整體擁有將各結(jié)構(gòu)要素整合在一起的共同價(jià)值體系。民辦高校董(理)事會(huì)(以下統(tǒng)稱“董事會(huì)”)作為一種社會(huì)組織體的存在，在組織和管理上都是按一定的功能、目的運(yùn)行的，是一個(gè)既有結(jié)構(gòu)又具有特定功能的整體。結(jié)構(gòu)功能主義作為一種分析社會(huì)問題的研究方法和理論見解，為分析具體社會(huì)問題提供了有益的借鑒。本文從結(jié)構(gòu)功能主義視角探討民辦高校董事會(huì)的結(jié)構(gòu)和功能，以期豐富民辦高校董事會(huì)制度研究的成果。

一、非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校的屬性

非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校的屬性是兩類民辦高校董事會(huì)將其結(jié)構(gòu)要素整合在一起的共同價(jià)值體系。民辦高校的屬性作為一種依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向，通過規(guī)范董事會(huì)組成人員的行動(dòng)準(zhǔn)則，內(nèi)化為行動(dòng)者的共識(shí)，約束行動(dòng)者的行為，成為引導(dǎo)行動(dòng)者的價(jià)值取向。因此，只有明確兩類民辦高校的屬性，才能使董事會(huì)的各結(jié)構(gòu)要素協(xié)調(diào)運(yùn)作，從而有效發(fā)揮董事會(huì)的功能。

(一)非營(yíng)利性民辦高校的屬性

《民法總則》以法人設(shè)立的目的、利潤(rùn)及剩余財(cái)產(chǎn)分配方式來區(qū)分法人屬性。該法第八十七條規(guī)定：“為公益目的或者其他非營(yíng)利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)的法人，為非營(yíng)利法人?！钡诰攀鍡l規(guī)定：“為公益目的成立的非營(yíng)利法人終止時(shí)，不得向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配剩余財(cái)產(chǎn)。剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照法人章程的規(guī)定或者權(quán)力機(jī)構(gòu)的決議用于公益目的?！笨梢?，非營(yíng)利法人必須同時(shí)符合兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即以公益為目的并不得向出資人分配利潤(rùn)和剩余財(cái)產(chǎn)?！缎拚浮返谌龡l規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。”第十九條第二款規(guī)定：“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。”第五十九條第二款規(guī)定：“非營(yíng)利性民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)。”由以上法律條款可知，非營(yíng)利性民辦高校是以公益為目的設(shè)立的非營(yíng)利法人，并且不向舉辦者分配利潤(rùn)和剩余財(cái)產(chǎn)，屬于《民法總則》規(guī)定的非營(yíng)利法人。

(二)營(yíng)利性民辦高校的屬性

《民法總則》第七十六條規(guī)定：“以取得利潤(rùn)并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營(yíng)利法人。營(yíng)利法人包括有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等?！薄豆痉ā返谝话侔耸鶙l第二款規(guī)定：“公司財(cái)產(chǎn)在分別支付清算費(fèi)用、職工的工資、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和法定補(bǔ)償金，繳納所欠稅款，清償公司債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，有限責(zé)任公司按照股東的出資比例分配，股份有限公司按照股東持有的股份比例分配?！笨梢?，向出資人分配利潤(rùn)和剩余財(cái)產(chǎn)的法人是營(yíng)利性法人?！缎拚浮返谑艞l第三款規(guī)定：“營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！庇梢陨戏蓷l款可知，營(yíng)利性民辦高校可以向出資人分配利潤(rùn)和剩余財(cái)產(chǎn)，屬于營(yíng)利性法人。

(三)對(duì)兩類民辦高校屬性的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

當(dāng)前，不少人對(duì)兩類民辦高校的屬性存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)：一是將營(yíng)利性民辦高校等同于公司等營(yíng)利法人；二是將非營(yíng)利性民辦高校等同于公辦高校等事業(yè)單位法人。

1.把營(yíng)利性民辦高校等同于公司等營(yíng)利法人。由于一些民辦高校長(zhǎng)期存在營(yíng)利性行為，以至于民眾往往把民辦高校等同于企業(yè)，視其為營(yíng)利性組織，舉辦者如同企業(yè)的股東，天然具有支配學(xué)校一切事物的權(quán)力，理所當(dāng)然能獲取利潤(rùn)[注]王諾斯、張德祥:《制度創(chuàng)新視域下民辦高校分類管理的現(xiàn)實(shí)困境分析》,《中國(guó)高教研究》2017年第2期，第15頁。。這種認(rèn)識(shí)忽視了民辦高等教育的公益性，體現(xiàn)在學(xué)校治理模式上表現(xiàn)為：舉辦者為董事長(zhǎng)，董事會(huì)全部成員或骨干成員為家族成員，家族化色彩濃厚[注]榮振華、劉怡琳:《民辦高校分類管理視域下法人治理結(jié)構(gòu)的異化引導(dǎo)》,《現(xiàn)代教育管理》2015年第5期，第118頁。；體現(xiàn)在國(guó)家制度供給上表現(xiàn)為：民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等法律地位的政策性規(guī)定難以落到實(shí)處。筆者認(rèn)為，對(duì)營(yíng)利性民辦高校屬性的正確看法應(yīng)該是：營(yíng)利性民辦高校屬于社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，有明顯的公益性，是具有公益性和營(yíng)利性雙重目的的營(yíng)利法人。

2.把非營(yíng)利性民辦高校等同于公辦高校等事業(yè)單位法人。這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)忽視了民營(yíng)主體和民營(yíng)資本的獨(dú)立性，實(shí)踐中可能造成政府對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的過度干預(yù)，損害非營(yíng)利性民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)。在辦學(xué)實(shí)踐活動(dòng)中，表現(xiàn)為沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下公辦高等教育的管理模式，習(xí)慣于用管理公辦高校的觀念、方式來管理和規(guī)范民辦高校，教育行政部門在招生計(jì)劃、專業(yè)設(shè)置、課程安排和教學(xué)計(jì)劃等方面幾乎用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量。政府的這種“越位”管理會(huì)使民辦高校束手束腳，無法根據(jù)自己的辦學(xué)理念、學(xué)生需求和市場(chǎng)要求走出特色辦學(xué)之路。筆者認(rèn)為，對(duì)待非營(yíng)利性民辦高校屬性的正確態(tài)度應(yīng)該是：轉(zhuǎn)變政府職能，在檢查、督促非營(yíng)利性民辦高校依法辦學(xué)的同時(shí)，尊重非營(yíng)利性民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)，由市場(chǎng)需求、教育服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)信譽(yù)等“看不見的手”進(jìn)行調(diào)控。

二、非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)的功能

(一)兩類民辦高校董事會(huì)的共性功能

民辦高校作為一種社會(huì)組織體，以董事會(huì)為核心，主要形成兩層代理關(guān)系：一是民辦高校的舉辦者、利益相關(guān)者與董事會(huì)的委托代理關(guān)系；二是民辦高校董事會(huì)與校長(zhǎng)的委托代理關(guān)系。在兩層代理關(guān)系中，董事會(huì)發(fā)揮著兩種功能。

1.重大事項(xiàng)決策功能。在民辦高校的舉辦者及利益相關(guān)者與董事會(huì)的委托代理關(guān)系中，由于受專業(yè)知識(shí)、管理能力等因素限制，舉辦者及利益相關(guān)者作為權(quán)利的所有者不能直接參與學(xué)校的經(jīng)營(yíng)管理，因此委托具有高校經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)和能力的人組成董事會(huì)專門負(fù)責(zé)學(xué)校的戰(zhàn)略決策及經(jīng)營(yíng)管理。董事會(huì)代表舉辦者及利益相關(guān)者發(fā)揮控制和管理學(xué)校的功能，負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)的決策?！缎拚浮妨信e了民辦學(xué)校董事會(huì)的七項(xiàng)職權(quán)，包括修改學(xué)校章程和制定學(xué)校的規(guī)章制度，制定發(fā)展規(guī)劃，籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，決定教職工的編制定額和工資標(biāo)準(zhǔn)，決定學(xué)校的分立、合并、終止以及決定其他重大事項(xiàng)等，屬于民辦高校董事會(huì)的重大事項(xiàng)決策制定功能。

2.監(jiān)管和激勵(lì)功能。民辦高校董事會(huì)代表舉辦者及利益相關(guān)者決定學(xué)校重大事項(xiàng)，委托校長(zhǎng)具體執(zhí)行決策，進(jìn)行學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)和行政管理。董事會(huì)有權(quán)聘任或解聘校長(zhǎng)并決定其報(bào)酬，校長(zhǎng)對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，形成了董事會(huì)與校長(zhǎng)之間的委托代理關(guān)系。在這種代理關(guān)系中，董事會(huì)發(fā)揮監(jiān)督約束和激勵(lì)功能?！缎拚浮妨信e了民辦學(xué)校董事會(huì)的職權(quán)，包括聘任和解聘校長(zhǎng)，批準(zhǔn)年度工作計(jì)劃，審核預(yù)算、決算，決定教職工的工資標(biāo)準(zhǔn)等，這也是監(jiān)管約束和激勵(lì)校長(zhǎng)的具體措施。

(二)兩類民辦高校董事會(huì)的功能差異

1.重大事項(xiàng)決策具體范圍不盡相同?！缎拚浮芬?guī)定：營(yíng)利性民辦高校舉辦者可以取得辦學(xué)收益，可以分配辦學(xué)結(jié)余，辦學(xué)終止后可以分配剩余財(cái)產(chǎn)。按照我國(guó)《公司法》有關(guān)規(guī)定，公司向股東分配利潤(rùn)以及公司終止后向股東分配剩余財(cái)產(chǎn)，屬于公司股東會(huì)的職權(quán)范圍。鑒于《修正案》沒有規(guī)定營(yíng)利性民辦高校可以設(shè)立類似于公司股東會(huì)這樣的權(quán)力機(jī)構(gòu)，分配辦學(xué)結(jié)余以及剩余財(cái)產(chǎn)的權(quán)力只能由學(xué)校董事會(huì)行使。該權(quán)力應(yīng)當(dāng)納入《修正案》第七條董事會(huì)職權(quán)中的“決定其他重大事項(xiàng)”。非營(yíng)利性民辦高校舉辦者不得獲取辦學(xué)收益，不能分配辦學(xué)結(jié)余及剩余財(cái)產(chǎn)，其董事會(huì)不存在決定分配辦學(xué)結(jié)余以及剩余財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。

2.董事會(huì)實(shí)現(xiàn)功能的生態(tài)環(huán)境不同。營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)可能會(huì)成為舉辦者及利益相關(guān)者利益博弈的場(chǎng)所。由于營(yíng)利性民辦高校舉辦者要從辦學(xué)結(jié)余中取得收益，在實(shí)際運(yùn)行中，學(xué)校公益性與營(yíng)利性的平衡容易被打破，使學(xué)校傾向于營(yíng)利性，造成舉辦者與利益相關(guān)者之間的利益沖突，也可能使董事會(huì)成為舉辦者與利益相關(guān)者之間利益博弈的場(chǎng)所。相反，非營(yíng)利性民辦高校不以營(yíng)利為目的，舉辦者與利益相關(guān)者之間的利益易趨于一致，其董事會(huì)內(nèi)部關(guān)系較為和諧。

三、非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)的結(jié)構(gòu)

非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)，有賴于構(gòu)建與其功能相匹配的董事會(huì)的結(jié)構(gòu)。影響董事會(huì)功能發(fā)揮的關(guān)鍵性結(jié)構(gòu)要素主要有：董事的身份構(gòu)成、董事的產(chǎn)生機(jī)制和董事會(huì)的表決機(jī)制等。

(一)董事的身份構(gòu)成

董事的身份構(gòu)成標(biāo)志著董事會(huì)所代表的利益相關(guān)者是否廣泛?！缎拚浮穼?duì)非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校董事的身份構(gòu)成未作區(qū)分，僅統(tǒng)一規(guī)定為：“學(xué)校董事會(huì)由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)和教職工代表等人員組成，其中1/3以上的董事應(yīng)當(dāng)具有5年以上教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)?！痹撘?guī)定沒有體現(xiàn)出非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校屬性及功能的差異。

由于非營(yíng)利性民辦高校舉辦者不得取得辦學(xué)收益，在該類民辦高校董事會(huì)中應(yīng)當(dāng)限定代表舉辦者或投資者利益的董事。我國(guó)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》對(duì)理事身份作了限定：“用私人財(cái)產(chǎn)設(shè)立的非公募基金會(huì)，相互間有近親屬關(guān)系的基金會(huì)理事，總數(shù)不得超過理事總?cè)藬?shù)的1/3；其他基金會(huì)，具有近親屬關(guān)系的不得同時(shí)在理事會(huì)任職?！狈菭I(yíng)利性民辦高校和基金會(huì)法人屬性相同，也應(yīng)該對(duì)其董事作出類似限定。此外，由于非營(yíng)利性民辦高校表現(xiàn)出充分的公益性，為優(yōu)化董事會(huì)結(jié)構(gòu)、提升董事會(huì)科學(xué)決策的水平，有條件的可設(shè)立外部董事制度。外部董事主要發(fā)揮咨詢決策、民主監(jiān)督和處理公共關(guān)系的職能。

2016年出臺(tái)的《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，從積極和消極兩個(gè)角度對(duì)董事會(huì)成員資格作了限定，其中第二十條規(guī)定：“推進(jìn)雙向進(jìn)入、交叉任職，黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序進(jìn)入學(xué)校董事會(huì)和行政機(jī)構(gòu)?！庇纱丝梢?，營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)成員還應(yīng)包括黨組織書記。該細(xì)則第十九條同時(shí)規(guī)定：“有犯罪記錄、無民事行為能力或者被限制行為能力者不得在學(xué)校董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、行政機(jī)構(gòu)任職?！薄睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》則從消極角度對(duì)民辦高校董事會(huì)成員資格作了規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不得擔(dān)任民辦學(xué)校董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的成員?！?/p>

(二)董事的產(chǎn)生機(jī)制

董事的產(chǎn)生機(jī)制決定了舉辦者和利益相關(guān)者選任其代表人的意志能否真正實(shí)現(xiàn)，由舉辦者選任的董事難以忠實(shí)代表教師、學(xué)生等利益相關(guān)者的權(quán)益，而由教師選任的董事也難以代表舉辦者或出資人的利益。

民辦高校董事會(huì)董事的產(chǎn)生機(jī)制不同于公司。公司董事會(huì)的董事由股東會(huì)選舉產(chǎn)生，表決機(jī)制采取資本多數(shù)原則。民辦高校沒有類似公司股東會(huì)的機(jī)構(gòu)，為保障民辦高校的公益性以及董事表達(dá)意志的獨(dú)立性，只能按照董事的身份構(gòu)成采用不同的產(chǎn)生機(jī)制：(1)民辦高校的舉辦者是學(xué)校當(dāng)然的董事；(2)舉辦者代表基于舉辦者的委托成為學(xué)校的董事；(3)校長(zhǎng)、黨組織書記基于法律規(guī)定成為學(xué)校的董事；(4)教師通過教職工代表大會(huì)的選舉成為學(xué)校的董事；(5)外部董事基于董事會(huì)的聘任成為學(xué)校的董事。

(三)董事會(huì)的表決機(jī)制

董事會(huì)的表決機(jī)制決定著不同身份的董事所代表和表達(dá)的意志能否最終成為學(xué)校的意志。公司董事會(huì)的表決機(jī)制采取一人一票原則，而《修正案》未明確規(guī)定民辦高校董事會(huì)的表決機(jī)制?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定：“民辦學(xué)校的董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)討論下列重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)2/3以上組成人員同意方可通過：聘任、解聘校長(zhǎng)；修改學(xué)校章程；制定發(fā)展規(guī)劃；審核預(yù)算、決算；決定學(xué)校的分立、合并、終止；學(xué)校章程規(guī)定的其他重大事項(xiàng)?！备鶕?jù)該規(guī)定，我國(guó)民辦高校董事會(huì)的表決機(jī)制似乎采取了一人一票原則，但這種表決機(jī)制對(duì)于營(yíng)利性民辦高校實(shí)現(xiàn)董事會(huì)功能不盡合理，因?yàn)樗鼪]有對(duì)民辦高校董事會(huì)的決策事項(xiàng)進(jìn)行分類，沒有考慮不同決策事項(xiàng)與民辦高校各利益相關(guān)方的密切程度。按照民辦高校董事會(huì)職權(quán)的性質(zhì)，決策事項(xiàng)可以分為財(cái)政權(quán)、人事權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)三類。對(duì)于營(yíng)利性民辦高校，財(cái)政權(quán)又可分為辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的籌集和使用權(quán)、辦學(xué)結(jié)余及剩余財(cái)產(chǎn)的分配權(quán)，辦學(xué)結(jié)余及剩余財(cái)產(chǎn)的分配權(quán)僅與學(xué)校的舉辦者或出資人密切相關(guān)。對(duì)這類事項(xiàng)的表決就不宜采用一人一票原則，應(yīng)當(dāng)借鑒公司股東會(huì)的表決機(jī)制，按照出資比例行使表決權(quán)，沒有出資的董事僅有建議權(quán)。

四、非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)差異化制度設(shè)想

從非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校的屬性出發(fā)，對(duì)其董事會(huì)的結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)，有利于更有效地實(shí)現(xiàn)董事會(huì)的功能，優(yōu)化民辦高校治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)兩類民辦高校的法人目的，更好地保障民辦高校舉辦者及其他利益相關(guān)者的利益。

(一)完善董事會(huì)的職能制度

分別規(guī)定兩類民辦高校董事會(huì)的職能。將辦學(xué)結(jié)余及剩余財(cái)產(chǎn)的分配權(quán)納入營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)的決策事項(xiàng)，以解決因營(yíng)利性民辦高校治理機(jī)構(gòu)相對(duì)于公司治理機(jī)構(gòu)缺失給民辦高校舉辦者或出資人獲取辦學(xué)收益及分配剩余財(cái)產(chǎn)造成的困境。同時(shí)，有必要對(duì)營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)分配辦學(xué)結(jié)余的比例作出限制，以避免民辦高校淪為舉辦者獲取暴利的工具，損害民辦高校的公益性。非營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)則不具有上述事項(xiàng)的決策職能。

(二)完善董事的身份構(gòu)成制度

強(qiáng)調(diào)兩類民辦高校董事身份構(gòu)成的多樣性。為保障民辦高等教育的公益性，需限定董事會(huì)中舉辦者代表及與舉辦者有密切關(guān)系者的數(shù)量；從積極和消極兩個(gè)方面對(duì)董事的資格進(jìn)行規(guī)定，哪些人可以進(jìn)入董事會(huì)，哪些人不能進(jìn)入董事會(huì)；有必要引入外部董事制度，以優(yōu)化董事會(huì)結(jié)構(gòu)，提高董事會(huì)的科學(xué)決策水平。

(三)完善董事的產(chǎn)生制度

強(qiáng)調(diào)不同身份構(gòu)成的董事表達(dá)意志的獨(dú)立性和自由性。在董事產(chǎn)生的機(jī)制上應(yīng)盡量克服非舉辦者代表董事對(duì)舉辦者的依賴，對(duì)不同身份的董事采用不同的產(chǎn)生機(jī)制。在營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)中，由于教師身份的董事與舉辦者代表的董事所代表的利益具有一定對(duì)立性，為保障教師身份的董事產(chǎn)生的獨(dú)立性，有必要從法律層面規(guī)定教師身份的董事須由學(xué)校教職工代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。

(四)完善董事會(huì)的表決制度

克服實(shí)踐中舉辦者或舉辦者代表董事操縱董事會(huì)的不良傾向。需明確非營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)采用一人一票的表決機(jī)制；對(duì)于營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)，不同的表決事項(xiàng)采用不同的表決機(jī)制，與舉辦者或出資人密切相關(guān)的事項(xiàng)采取資本多數(shù)原則，例如辦學(xué)結(jié)余或剩余財(cái)產(chǎn)的分配事項(xiàng)，而對(duì)于其他事項(xiàng)可采取一人一票原則。

(五)完善相關(guān)法律的責(zé)任制度

非營(yíng)利性民辦高校的辦學(xué)結(jié)余和剩余財(cái)產(chǎn)不能分配給舉辦者，只能用于目的事業(yè)。為防止舉辦者或出資人以非營(yíng)利之名行營(yíng)利之實(shí)，需加大對(duì)非營(yíng)利性民辦高校資產(chǎn)和財(cái)務(wù)的監(jiān)督與檢查，將非營(yíng)利性民辦高校資產(chǎn)定性為公共財(cái)物，對(duì)于利用職權(quán)及與職務(wù)有關(guān)的便利條件騙取、竊取、侵吞和私分學(xué)校資產(chǎn)的行為，給予行政甚至刑事處罰。

(六)引入公權(quán)力救濟(jì)機(jī)制

在董事會(huì)中，一旦舉辦者或其代表話語權(quán)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，學(xué)校整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、教師和學(xué)生利益受侵害的情況就難以避免。如果在董事的產(chǎn)生、董事會(huì)的表決方式及表決事項(xiàng)等方面，出現(xiàn)違反法律規(guī)定或者違反學(xué)校章程的情形，侵害董事、利益相關(guān)方或者學(xué)校合法利益的，董事可以尋求外部行政權(quán)或司法權(quán)的救濟(jì)。

對(duì)兩類民辦高校董事會(huì)功能進(jìn)行差異化制度設(shè)計(jì)，同時(shí)要求董事會(huì)結(jié)構(gòu)(如董事的身份構(gòu)成、董事的產(chǎn)生機(jī)制和董事會(huì)的決策機(jī)制等)與董事會(huì)功能相匹配，實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校董事會(huì)功能與結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有利于引導(dǎo)舉辦者選擇適合的法人治理模式，以防因沒有相應(yīng)的制度供給致使非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校的分類管理流于形式。