尤溪縣林地保護(hù)利用規(guī)劃實(shí)施成效及修編必要性分析

陳杰+陳茂景+蔣宗好+吳以專+陳秀明+蔡曉麗

摘 要：該文在開展林地變更調(diào)查的基礎(chǔ)上，開展林地保護(hù)利用規(guī)劃修編工作，分析新形勢下林地和森林保護(hù)管理新要求，剖析林地保護(hù)管理中存在的問題，與有關(guān)土地調(diào)查成果和空間規(guī)劃進(jìn)行有效對接。通過林地保護(hù)利用規(guī)劃修編，調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)，優(yōu)化林地保護(hù)利用空間布局，合理安排開發(fā)利用和保護(hù)林地資源，提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的新形勢，推進(jìn)尤溪縣生態(tài)文明建設(shè)和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展，并為全省下一輪編制林地保護(hù)利用規(guī)劃探索技術(shù)方法。

關(guān)鍵詞：林地保護(hù)利用；規(guī)劃修編；必要性；尤溪縣

中圖分類號 F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）24-0087-03

林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存與發(fā)展的根基，是林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的載體，在維護(hù)國土生態(tài)安全、保障木材及林產(chǎn)品供給等方面具有核心地位，在應(yīng)對全球氣候變化中具有特殊地位。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)均對建設(shè)生態(tài)文明作出了全面部署，強(qiáng)調(diào)要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。生態(tài)文明建設(shè)對新時(shí)期林業(yè)發(fā)展提出更高要求，賦予了林業(yè)前所未有的歷史使命，將保護(hù)利用林地、增加森林資源提高到了國家目標(biāo)和戰(zhàn)略高度。

1 尤溪林業(yè)發(fā)展概況

尤溪縣位于福建省中部，林地面積居全省第二位，具有“八山一水一分田”的土地資源特征，是全國南方48個(gè)重點(diǎn)林業(yè)縣之一，也是福建省的傳統(tǒng)林區(qū)之一。隨著近年來城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的加速推進(jìn)，各項(xiàng)建設(shè)對土地的需求日益迫切，加上國家對耕地劃定“紅線”，耕地保護(hù)力度不斷加大，大量項(xiàng)目用地向林地轉(zhuǎn)移，林地保護(hù)遇到了巨大挑戰(zhàn)；另一方面，各地“多規(guī)合一”“空間規(guī)劃”等試點(diǎn)工作的展開，迫切需要厘清林地與其他土地的界線。

2 林地保護(hù)利用規(guī)劃實(shí)施成效

2.1 持續(xù)開展造林綠化，大力培育森林資源 原規(guī)劃實(shí)施6年來，全縣持續(xù)開展綠化造林，大力培育森林資源。生態(tài)尤溪建設(shè)成效顯著，人居環(huán)境得到全面改善，并成功創(chuàng)建“省級森林縣城”。全面推進(jìn)綠色通道和城鄉(xiāng)綠化一體化建設(shè)，加快高速公路、國省道、縣鄉(xiāng)村公路、鐵路等交通路線及兩側(cè)一重山的造林綠化。至2016年，建設(shè)綠色村莊48個(gè)、建設(shè)綠色通道180km、建設(shè)綠色屏障67hm2。至2016年森林覆蓋率達(dá)74.5%，較2009年規(guī)劃初期的70.8%提高了3.7%。并圓滿完成省政府“十二五”期間下達(dá)的森林覆蓋率任務(wù)。

2.2 搞好林地占補(bǔ)平衡試點(diǎn)，大力保護(hù)林地資源 自國家林業(yè)局正式批準(zhǔn)我縣開展林地占補(bǔ)平衡試點(diǎn)工作，尤溪縣搶抓機(jī)遇，強(qiáng)力推進(jìn)改革進(jìn)程，突出抓好補(bǔ)充林地的林權(quán)發(fā)證和補(bǔ)充林地的資源建檔工作，推進(jìn)森林資源管理上檔次上水平。全縣共規(guī)劃落實(shí)各類可補(bǔ)充林地面積2695hm2，并全面完成外業(yè)調(diào)查工作；對已生長林木或已完成造林更新的可補(bǔ)充林地進(jìn)行了確權(quán)登記發(fā)證，通過林地實(shí)施占補(bǔ)平衡，2014年以來新增林地1947hm2；對未生長林木或造林綠化的可補(bǔ)充林地，縣委縣政府召開專題會(huì)議進(jìn)行部署，作為造林綠化任務(wù)下達(dá)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求林權(quán)單位必須全面完成，確保森林資源保護(hù)、占補(bǔ)平衡試點(diǎn)工作和建設(shè)項(xiàng)目林地使用“三豐收”。

2.3 加強(qiáng)生態(tài)公益林管理，努力提升森林生態(tài)功能 原規(guī)劃實(shí)施6年來，從建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略高度，全面推進(jìn)生態(tài)公益林保護(hù)和建設(shè)，全面落實(shí)生態(tài)公益林管護(hù)責(zé)任，重點(diǎn)生態(tài)公益林保有量基本保持穩(wěn)定，尤溪干流、一級支流一重山造林、補(bǔ)植和封山育林，同時(shí)從保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)，進(jìn)一步加強(qiáng)九阜山省級自然保護(hù)區(qū)、自然小區(qū)建設(shè)，對珍貴瀕危物種如水松等實(shí)施拯救，對名木古樹進(jìn)行掛牌保護(hù)，保持生物多樣性。通過保護(hù)水源涵養(yǎng)林和水土保持林，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)林分結(jié)構(gòu)合理。在保護(hù)現(xiàn)有植被的前提下，對馬尾松、杉木針葉純林進(jìn)行林分改造，增加闊葉樹比重，穩(wěn)定發(fā)揮生態(tài)功能。至2016年，全縣生態(tài)公益林面積達(dá)68831.67hm2，比2009年的68791.26hm2增加了40.41hm2。

2.4 提升林地生產(chǎn)力，努力增加森林蓄積量 至截止2016年，尤溪縣現(xiàn)有喬木林地總面積219896.2hm2，喬木林地總蓄積21543188m3，林地生產(chǎn)力達(dá)97.97m3/hm2，比2009年的85.08m3/hm2提升12.89m3/hm2；高于全國（90.89m3/hm2）、略低于福建省（100.2m3/hm2）平均水平。

2.5 落實(shí)天然林商業(yè)性采伐，加強(qiáng)天然林保護(hù) 根根據(jù)國家林業(yè)局《關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)天然林的通知》和《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)“十三五”期間年森林采伐限額管理的通知》，以及“嚴(yán)格控制低產(chǎn)低效天然林改造，嚴(yán)禁對天然林實(shí)施皆伐改造，嚴(yán)禁天然林商業(yè)性采伐”的規(guī)定，尤溪縣采取以下措施切實(shí)加強(qiáng)天然林保護(hù)：一是從2016年起全面停止天然林的商業(yè)性采伐審批；二是加強(qiáng)天然林保護(hù)有關(guān)政策宣傳，引導(dǎo)林業(yè)企業(yè)外購原材料進(jìn)行生產(chǎn)加工，打造“我家在景區(qū)”金名片；三是嚴(yán)格控制天然林起源變更，對要求小班起源變更的，必須提供5項(xiàng)完整材料，經(jīng)縣森林資源管理站初審，設(shè)區(qū)市森林資源管理站復(fù)核，省森林資源管理總站審核，層層把好起源變更關(guān)，確保天然林面積不減少。至規(guī)定實(shí)施以來，尤溪縣僅因林地占用、受災(zāi)等原因采伐審批天然林3.56hm2、蓄積量91.6m3。

3 林地保護(hù)利用規(guī)劃修編必要性

福建省尤溪縣林地保護(hù)利用規(guī)劃（2010—2020年）已實(shí)施6年，林地的基本情況發(fā)生了較大變化，此外“多規(guī)合一”“天然林禁伐”，全面生態(tài)文明建設(shè)等要求迫切需要對上述規(guī)劃進(jìn)行修編，以更好地保護(hù)和利用尤溪縣的林地資源。

3.1 林地一張圖與國土一張圖差異，厘清工作難度大 由對于國土與林業(yè)工作重點(diǎn)不同，地類劃分標(biāo)準(zhǔn)各有側(cè)重，因此在“多規(guī)合一”過程中，林業(yè)與國土的差異最為突出。為盡量統(tǒng)一對比口徑，以雙方地類定義接近為原則，本文將國土地類劃分為有林地、灌木林、園地、其他林地、草地、非林地；將林業(yè)地類劃分為喬木林、竹林、經(jīng)濟(jì)林、灌木林、其他林地、非林地（其中，喬木林不含喬木經(jīng)濟(jì)林、灌木林不含灌木經(jīng)濟(jì)林；經(jīng)濟(jì)林面積為喬木經(jīng)濟(jì)林面積與灌木經(jīng)濟(jì)林面積之和）。通過地類歸并以期盡量在同一維度分析其差異所在。通過數(shù)據(jù)融合、空間疊加分析、變化提取等步驟，分析兩者間的異同獲得林業(yè)與國土地類差異表及歸并地類轉(zhuǎn)移矩陣（表1、表2）。endprint

尤溪縣林業(yè)、國土地類差異表中可以分析得出：尤溪縣林業(yè)數(shù)據(jù)與國土數(shù)據(jù)總圖面面積342198.2hm2，其中雙方一致的面積為306844.89hm2，占總面積的89.67%；雙方有爭議的面積為35353.3hm2，占總面積的10.33%。在雙方一致的面積中，雙方均認(rèn)為是林地的土地面積為259350.18hm2，占總面積的75.79%，雙方均認(rèn)為是非林地的土地面積為47494.71hm2，占總面積的13.88%；在雙方爭議的面積中，林業(yè)認(rèn)為是林地國土不認(rèn)為是林地的土地面積為24062.68hm2，占總面積的7.03%，林業(yè)不認(rèn)為是林地國土認(rèn)為是林地的土地面積為11290.62hm2，占總面積的3.3%。

3.2 建設(shè)用地需求迫切，林地定額管理難度大 根根據(jù)《省級林地規(guī)劃》，尤溪縣2011—2020年建設(shè)項(xiàng)目使用林地定額指標(biāo)為795hm2。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快與新農(nóng)村建設(shè)力度加大，交通、能源、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等各類建設(shè)用地勢必大量向林地轉(zhuǎn)移，林地保護(hù)壓力將不斷增大，占用征收數(shù)量不斷增加。自尤溪縣于2012年初提出開展林地占補(bǔ)平衡試點(diǎn)，著手探索建立占補(bǔ)平衡新機(jī)制到2014年8月國家林業(yè)局正式批準(zhǔn)我縣開展林地占補(bǔ)平衡試點(diǎn)工作以來，項(xiàng)目建設(shè)征占用土地指標(biāo)問題得到了切實(shí)有效的緩解。繼繼續(xù)實(shí)行林地占補(bǔ)平衡工作，將實(shí)現(xiàn)森林資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展“雙贏”，促進(jìn)百姓富、生態(tài)美。至2016年末，尤溪縣尚余可補(bǔ)充林地面積1447hm2，且通過持續(xù)開展造林綠化，并有相當(dāng)數(shù)量邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)用地正在實(shí)施退耕還林，交通不便的較偏遠(yuǎn)地區(qū)山村正在實(shí)施群眾生態(tài)搬遷，部分生產(chǎn)生活建設(shè)用地也將被騰出，可補(bǔ)充林地挖掘潛力大，持續(xù)實(shí)施林地占補(bǔ)平衡試點(diǎn)，可確保尤溪縣林地保有量和森林覆蓋率不下降。

3.3 生態(tài)仍較脆弱，天然林保護(hù)制度有待進(jìn)一步完善 雖當(dāng)然尤溪縣生態(tài)公益林地面積達(dá)68831.67hm2（其中天然林32197.13hm2），占林地面積的24.32%，但生態(tài)公益林地的區(qū)位布局、樹種結(jié)構(gòu)不盡合理，生態(tài)公益林在遠(yuǎn)離城區(qū)的山區(qū)集中分布，而在一些人口密集的城鎮(zhèn)地區(qū)，生態(tài)公益林面積較小，分布稀少，造成了這些地區(qū)的生態(tài)質(zhì)量下降、御災(zāi)能力減弱。另外，林分質(zhì)量不高且提升緩慢，功能不夠健全，一些生態(tài)脆弱區(qū)域被過度開發(fā)利用的現(xiàn)象依然存在，森林的生態(tài)功能和效益難以得到充分發(fā)揮，生態(tài)環(huán)境仍較脆弱，不能滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的要求。此另外，隨著天然林商業(yè)性采伐禁止的全面落實(shí)，天然林得到切實(shí)保護(hù)，對維護(hù)國家生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了顯著作用。但尤溪縣集體所有天然林中的用材林林木產(chǎn)權(quán)多數(shù)都已明晰到戶或由個(gè)人出資受讓購買，并持有林權(quán)證；禁伐后林木經(jīng)營自主權(quán)、處置權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益沒有給予補(bǔ)償或補(bǔ)助而受到損害，林木資產(chǎn)歸“零”，嚴(yán)重影響業(yè)主護(hù)林積極性，資源保護(hù)壓力很大。

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