我國義務教育財政事權(quán)與支出責任劃分問題探討

全勝奇

2016年8月，我國出臺了《國務院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)〔2016〕49號)，對改革和完善中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分的指導思想、原則、總體要求、主要內(nèi)容、時間進度等做出了明確規(guī)定。在該文件中，義務教育被確定為中央與地方共同的財政事權(quán)，其支出責任劃分應根據(jù)義務教育的基本公共服務屬性，制定全國統(tǒng)一標準，由中央與地方按比例承擔支出責任。本文擬以此文件為依據(jù)，對我國義務教育財政事權(quán)和支出責任劃分的運行現(xiàn)狀、存在的問題、完善思路進行分析探討。

一、我國義務教育事權(quán)與支出責任的歷史演進

自中華人民共和國成立至改革開放前，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制和財政管理體制，義務教育也一直實行高度集中的管理體制。政務院于1950年3月發(fā)布的《政務院關(guān)于統(tǒng)一管理1950年度財政收支的決定》規(guī)定，義務教育經(jīng)費的預算權(quán)、征收權(quán)集中掌握在中央和大行政區(qū)，村辦小學經(jīng)費由縣級人民政府征收，但須經(jīng)大行政區(qū)批準、報中央人民政府備案。1953年后，我國財政體制幾經(jīng)變革，經(jīng)歷了“劃分收支、分級管理”“以收定支”“計劃包干、地區(qū)調(diào)劑、總額分成”等階段。與之相適應，這一時期的義務教育體制也不斷調(diào)整，總體可概括為“條塊結(jié)合、以塊為主”?！拔幕蟾锩逼陂g，我國教育財政體制極度混亂，教育事業(yè)經(jīng)費嚴重短缺。為理順中小學教育管理體制，教育部1978年頒布了《全日制中學暫行工作條例(試行草案)》和《全日制小學暫行工作條例(試行草案)》，規(guī)定小學由縣教育行政部門管理，全日制中學原則上由縣級以上教育行政部門管理。[1]29

自20世紀80年代以來，隨著我國改革開放的不斷推進，我國義務教育財政體制經(jīng)歷了根本性的結(jié)構(gòu)變化，從經(jīng)費來源單一的集中財政體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)費來源多元化的分權(quán)體制。

(一)“劃分收支、分級包干”體制下的義務教育財政管理體制(1980～1984年)

黨的十一屆三中全會后，我國開始對經(jīng)濟體制進行全面改革，財政體制改革先行一步。1980年2月國務院頒布《關(guān)于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的暫行規(guī)定》。其主要內(nèi)容是：將財政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入和雙方調(diào)劑分成收入；以1979年各省區(qū)市的地方收入和支出額為基數(shù)確定地方的收入和支出標準，一定五年不變。1980年4月，教育部頒布關(guān)于實行新財政體制后教育經(jīng)費安排調(diào)整的文件。從1980年開始，國務院有關(guān)部委不再聯(lián)合下達教育事業(yè)費指標，改由中央和省級財政切塊安排。 1980年12月，國務院頒布《關(guān)于普及小學教育若干問題的決定》，規(guī)定省級政府統(tǒng)籌安排并組織實施普通教育發(fā)展規(guī)劃、人員編制、基建投資、事業(yè)經(jīng)費。教育經(jīng)費要由省級政府戴帽下達到縣級政府，實行?？顚Ｓ?。1984年12月，國務院頒布的《關(guān)于籌措農(nóng)村學校辦學經(jīng)費的通知》指出，應開辟多種渠道籌措農(nóng)村學校辦學經(jīng)費，鄉(xiāng)級政府可向農(nóng)民征收教育事業(yè)費附加，以彌補國家撥付教育事業(yè)費的不足。

(二)“地方負責、分級管理”的體制(1985～2000年)

為進一步理順政府與國有企業(yè)的分配關(guān)系，1983～1984年，我國對國有企業(yè)進行了“利改稅”改革；從1985年起實施“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政體制；1988～1993年，又實行了多種形式的地方財政包干體制。財政包干體制在調(diào)動地方政府理財積極性的同時，也嚴重削弱了中央政府的宏觀調(diào)控能力和財政實力。為解決此問題，我國從1994年1月起實行分稅制財政體制，義務教育財政體制也進行了相應的改革。1985年5月，中共中央出臺了關(guān)于實施教育體制改革的決定，提出實行九年義務教育并由地方負責、分級管理。1986年頒布了《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國義務教育法實施細則》，規(guī)定義務教育事業(yè)由國務院統(tǒng)一領(lǐng)導、地方負責、分級管理；農(nóng)村以縣級政府為主組織實施義務教育并落實到鄉(xiāng)，城市以市或市轄區(qū)為主組織實施；省級人民政府負責制定義務教育學校的經(jīng)費開支定額、教職工編制標準、生均公用經(jīng)費開支標準和校舍建設(shè)、儀器設(shè)備配置、圖書資料等標準；地方各級人民政府負責籌措義務教育學?；窘ㄔO(shè)投資和義務教育事業(yè)費；農(nóng)村義務教育學校新建、改建、擴建所需的資金，由鄉(xiāng)和村負責籌措，對有困難的鄉(xiāng)和村，縣級人民政府可酌情給予補助。在這一時期，我國農(nóng)村義務教育財政體制實質(zhì)上是“以鄉(xiāng)為主”的體制。

(三)“分級管理、以縣為主”的體制(2001年至今)

1994年分稅制改革后，中央與地方財力格局發(fā)生了顯著變化，中央財政收入占財政總收入的比重逐步提高，地方政府特別是鄉(xiāng)級政府的財力日益削弱，以鄉(xiāng)為主的農(nóng)村義務教育支出體制難以為繼。2000年開始實施的農(nóng)村稅費改革取消了向農(nóng)民收取的教育集資和教育費附加，使農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障更加困難，中西部地區(qū)普遍發(fā)生了拖欠農(nóng)村中小學教師工資的現(xiàn)象。為此，國務院2001年5月發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，將義務教育財政體制調(diào)整為“在國務院領(lǐng)導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”，強化縣級政府的義務教育財政事權(quán)和支出責任，要求農(nóng)村中小學校教職工工資由縣級政府統(tǒng)一發(fā)放。2002年4月，國務院辦公廳發(fā)出《關(guān)于完善農(nóng)村義務教育管理體制的通知》，進一步細化有關(guān)政策，“以縣為主”的農(nóng)村義務教育財政管理體制由此確立并延續(xù)至今。

為有效解決“以縣為主”體制推行后我國農(nóng)村義務教育依然面臨的經(jīng)費困難，2005年12月，國務院發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，全國人民代表大會于2006年修訂《中華人民共和國義務教育法》，開始探索建立我國義務教育的政府間財政支出責任分擔機制，確定了中央政府和地方政府在實施義務教育“兩免一補”政策時各自應承擔的支出責任。2007年11月，財政部和教育部聯(lián)合發(fā)出通知，調(diào)整完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制有關(guān)政策，提高農(nóng)村寄宿中小學學生的生活費補助標準和生均公用經(jīng)費補助標準，實施農(nóng)村義務教育學?！疤貚徑處熡媱潯保瑪U大免費教科書的實施范圍。國務院于2008年8月發(fā)文，確定自2008年秋季開始在全國范圍內(nèi)免除城市義務教育學生的學雜費。[1] 322015年11月，國務院發(fā)布《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》，提出進一步整合農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制和城市義務教育獎補政策，建立城鄉(xiāng)一體化的義務教育經(jīng)費保障機制。

二、我國義務教育財政事權(quán)和支出責任劃分的現(xiàn)狀

(一)義務教育財政事權(quán)劃分

目前，我國實行“以縣為主”的義務教育管理體制，縣級政府對于義務教育的管理責任具體包括義務教育教學點的布局責任、教師隊伍定編配置責任、教學基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障責任、教育公用經(jīng)費投入保障責任、教學督導和質(zhì)量評價監(jiān)督責任等。中央政府的事權(quán)包括對全國義務教育政策法規(guī)的制定權(quán)、對基層義務教育工作的督導督察權(quán)，省級政府的事權(quán)包括對全省義務教育政策法規(guī)的制定權(quán)和對基層義務教育工作的督導督察權(quán)。依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)，我國義務教育的政府間財政事權(quán)劃分情況如下。

義務教育實行國務院統(tǒng)一領(lǐng)導，省級政府統(tǒng)籌實施，縣級政府為主管理的體制。

義務教育經(jīng)費保障機制的建立和運行，由國務院統(tǒng)一領(lǐng)導，義務教育經(jīng)費由國務院和地方各級人民政府共同負擔，省級政府負責統(tǒng)籌落實，具體由各級政府分項目、按比例分擔。

省級以下各級政府在編制年度財政預算時須單列義務教育經(jīng)費預算?？h級政府在編制年度財政預算時應均衡安排義務教育經(jīng)費，同時要向農(nóng)村地區(qū)學校和薄弱學校傾斜。

國務院和省級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付向縣級政府撥付義務教育經(jīng)費。中央財政應加大一般性義務教育轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，支持地方各級政府增加義務教育投入。地方各級政府不得挪用上級政府撥付的義務教育轉(zhuǎn)移支付資金。

縣級以上各級政府應籌措資金，專項用于支持民族地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)義務教育的發(fā)展。[2]

(二)義務教育支出責任劃分

在義務教育的支出責任方面，縣級政府承擔主要責任，中央和省級政府承擔一定的支出責任。目前中央財政和省級財政承擔的支出責任主要有：落實義務教育經(jīng)費保障機制(即兩免一補，包括免費教科書、免雜費、農(nóng)村義務教育學校就讀的家庭經(jīng)濟困難寄宿生的生活補助)、落實城鄉(xiāng)義務教育校舍安全保障長效機制、改善中小學辦學條件專項支出(包括全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學校辦學條件計劃、城市中小學擴容改造計劃、新型城鎮(zhèn)化教育轉(zhuǎn)移支付項目)、加強教師隊伍建設(shè)專項支出(包括農(nóng)村義務教育階段學校教師特設(shè)崗位計劃、原民辦教師養(yǎng)老補貼、鄉(xiāng)村教師生活補貼、兩區(qū)人才支持計劃、中小學幼兒園教師國家和省級培訓計劃)等。

免費教科書補助。該項補助標準：國家課程小學年生均90元、初中年生均180元；地方課程小學、初中年生均15元，正版學生字典14元(小學一年級新生)。經(jīng)費分擔辦法：國家課程免費教科書和正版學生字典資金由中央財政安排補助；地方課程免費教科書資金由省級財政安排補助。

免雜費補助。免雜費是指全部免除城鄉(xiāng)義務教育階段學生學雜費，財政對學校補助經(jīng)費，即農(nóng)村義務教育階段學校普通學生年生均公用經(jīng)費基準定額補助(小學年生均600元、初中年生均800元，不足百人學校按百人核定)。分擔標準：中央、省、市按6∶2∶2分擔，其中54個享受西部大開發(fā)政策的縣由中央、省按8∶2安排補助，省財政直管縣由中央、省按6∶4安排補助。

農(nóng)村義務教育學校就讀的家庭經(jīng)濟困難寄宿生補助。補助標準為：每生每天小學4元、初中5元，每年在校時間按250天計算。由中央安排補助小學生每天2元、初中生2.5元，省轄市安排補助初中生每天0.5元，縣級安排補助小學生、初中生每天2元，省級安排直管縣所需市級補助部分。2017年起，中央和學校所屬市或縣(市)按5∶5分擔。

農(nóng)村義務教育校舍安全保障長效機制補助。該補助支持范圍為農(nóng)村中小學校舍及其附屬設(shè)施的日常維修、大修改造和抗震加固等方面，補助標準為每平方米800元，由中央與地方各安排50%。地方安排部分，除縣級財政按照已確定的農(nóng)村稅費改革專項轉(zhuǎn)移支付的4%安排外，由省和縣(市、區(qū))按8∶2分擔。2017年起，所需資金由中央、省、縣(市、區(qū))按照5∶4∶1比例分擔。

城市公辦義務教育學校校舍安全保障長效機制補助。該項補助由省轄市和市轄區(qū)設(shè)立，所需資金由省轄市和市轄區(qū)承擔，省級財政適當給予以獎代補。

自從我國2006年實行“新機制”以來，財政性義務教育經(jīng)費投入增長迅猛。在2006年為3 305億元，2016 年增加到17 603億元，11年增長了4.33倍。[3]生均義務教育財政支出也實現(xiàn)了大幅度上升，小學、初中生均公共財政公用經(jīng)費分別從2006年的 271 元、378 元增長到 2015年的2 434.26 元、3 361.11 元。雖然我國義務教育經(jīng)費增長速度較快，但與世界其他國家相比，尤其是與一些教育發(fā)達國家相比，義務教育生均經(jīng)費仍然處于較低水平，落后于世界大多數(shù)國家。[4]從義務教育資源分配地區(qū)結(jié)構(gòu)看，近年中央加大了對西部地區(qū)的政策傾斜，使西部地區(qū)的生均教育經(jīng)費和公用經(jīng)費快速提高。這導致我國的義務教育財政投入的“中部塌陷”，中部地區(qū)的平均水平不僅大大低于東部地區(qū)，而且低于西部地區(qū)。例如，2015年全國小學和初中教育生均經(jīng)費支出分別為8 838.44元、12 105.00元，而河南省分別為4 575.27元、7 262.97元，僅分別相當于北京市的19%、18%。[5]

表1 反映了河南省2012～2016年義務教育支出增長情況。河南省小學教育支出從2012年的336.3億元增長到2016年的433.7億元，增長了28.96%；初中教育支出從2012年的218.1億元增長到2016年的257.3億元，增長了17.97%。河南省小學和初中教育支出占河南省公共財政支出的比例從2012年的11.07%下降到2016年的9.27%，小學和初中教育支出占河南省教育支出的比例從2012年的50.10%增長到2016年的51.42%。

表1 河南省2012～2016年義務教育支出增長情況表

數(shù)據(jù)來源：河南省財政統(tǒng)計材料。

三、我國義務教育財政事權(quán)和支出責任劃分存在的問題

(一)縣級政府義務教育支出責任壓力過大

我國義務教育實行縣級政府為主的管理體制，義務教育事權(quán)主要集中于縣級政府(城市主要集中于市轄區(qū))，這客觀上導致縣級層面義務教育事權(quán)過于龐大，加之1994年分稅制改革以來，我國財權(quán)上移態(tài)勢明顯，縣級政府一直沒有本級主體稅種，縣級財政收入的穩(wěn)定性較差，在事權(quán)下沉和財權(quán)上移的共同作用下，縣級政府義務教育支出責任壓力變大就成為必然。[6]以許昌市為例，2010～2015年,許昌市教育投入中，市縣級財政投入占比為71.3%，中央和省級占比為19.8%；長葛市(許昌市下轄的縣級市)2015年小學和初中義務教育支出6.064億元，其中本級財政撥款為4.728億元，占義務教育支出的77.97%。

1994 年分稅制改革以來，地方財政收入占我國財政收入的比重基本保持在 50% 左右，2016年我國地方一般公共預算本級收入占全國一般公共預算收入的比例為54.7%，地方一般公共預算支出與全國一般公共預算支出比例，則由1994年的69.7% 上升到 2016 年的 85.4%[7]，地方政府財力顯然與支出責任不匹配。義務教育支出一直是縣級財政支出的重中之重，在地方政府整體財力與支出責任不匹配的情況下，義務教育也面臨同樣的困境。如長葛市2015年小學和初中義務教育支出相當于長葛市當年一般公共預算收入的24.14%，即長葛市2015年財政收入約四分之一用于義務教育，這無疑對地方財政帶來了巨大壓力。

(二)現(xiàn)行中央和省級政府的支出責任規(guī)定過于籠統(tǒng)

我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)對中央政府和省級政府應承擔的義務教育支出責任，規(guī)定不清晰、不規(guī)范，劃分不合理且隨意性較大。例如，2005年12月《國務院關(guān)于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》規(guī)定，中央繼續(xù)對中西部及東部部分地區(qū)農(nóng)村中小學教師工資經(jīng)費給予支持，但是并沒有明確支持的具體方式和金額。2015年11月發(fā)布的《國務院關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》對該事項仍然只做了原則性規(guī)定。又如，2006年《河南省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》規(guī)定，省財政和市級財政將在現(xiàn)行財政體制下加大對財力薄弱縣區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，確保農(nóng)村中小學在編教師工資按時足額發(fā)放。該文件只是規(guī)定省級財政要加大對財力薄弱地區(qū)在編農(nóng)村中小學教師工資的轉(zhuǎn)移支付力度，但對于轉(zhuǎn)移支付的標準和金額沒有做出具體規(guī)定。這對省級政府財政預算的約束力不強，不能有效保證省級政府義務教育經(jīng)費投入的充足性、穩(wěn)定性，也不利于省級政府有效落實對縣級政府的義務教育轉(zhuǎn)移支付。[8]

(三)教師工資支出的責任劃分不合理

目前在我國義務教育經(jīng)費保障政策中，對于免除學生學雜費、免費提供教科書，對家庭經(jīng)濟困難寄宿生補助生活費、校舍維修改造費等支出，已明確了各級政府的負擔比例,特別是確定了中央政府和省級政府應承擔的支出責任。然而現(xiàn)行政策沒有觸及教師工資的各級財政負擔問題，縣級財政在義務教育教師工資支出方面仍然承擔主要責任，這與我國縣級財政的財力狀況明顯不符。從義務教育支出的項目結(jié)構(gòu)看，與其他各項支出相比，教師工資支出占比最大。例如，長葛市2015年小學教育的教師工資支出為1.747 6億元，占全部小學教育支出的比例為46.25%；初中教育的教師工資支出為1.152 9億元，占全部初中教育支出的比例為50.45%，教師工資支出占長葛市當年義務教育總支出近一半。主要由縣級政府承擔義務教育教師工資的支出，是縣級政府義務教育支出責任壓力過大的首要原因。

(四)上級政府不當干涉縣級政府義務教育事權(quán)并影響教育資金效益

一是中央和省級政府的各項考核機制不當干涉了縣級政府的義務教育事權(quán)。上級政府為促進義務教育發(fā)展，設(shè)計了大量考核指標，如校園飲水質(zhì)量提升工程、農(nóng)村義務教育寄宿制學校淋浴工程、塑膠跑道、陽光廚房等。這些考核初衷是好的，但在一定程度上破壞了縣級財政教育支出架構(gòu)，使縣級財政的教育支出預算安排雪上加霜。二是中央和省級政府出臺了義務教育增支政策卻不承擔相應的支出責任。如中央要求公辦學校落實小班化教學。實施小班化教學相應增加的義務教育經(jīng)費投入，中央要求地方政府承擔，這就加大了地方政府的義務教育支出壓力。三是《教育法》確定的一些義務教育考核要求影響了地方政府的教育資金使用效益。1995年頒布實施的《教育法》至今未修訂，該法對教育支出仍然有“兩個提高”“三個增長”的要求，上級教育主管部門仍依此對縣市政府義務教育工作進行考核。2015年開始實施的新《預算法》明確規(guī)定，不允許重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，這必然導致縣級財政的義務教育支出預算安排無所適從。[9]

四、對策建議

(一)合理劃分義務教育事權(quán)和支出責任

應根據(jù)政府間事權(quán)劃分理論、信息處理理論和義務教育的公共產(chǎn)品屬性，合理劃分我國各級政府的義務教育財政事權(quán)和支出責任。從信息處理的復雜性看，中央政府掌握的義務教育資源信息遠沒有地方政府充分，因此地方政府應比中央政府享有更多的義務教育事權(quán)。從公共產(chǎn)品屬性看，義務教育是基本公共產(chǎn)品，其關(guān)乎整個國家公民的基本素質(zhì)，具有較強的正外部性，中央政府應承擔更大的支出責任，以推動實現(xiàn)全國范圍的義務教育公共服務均等化。從義務教育支出的項目構(gòu)成看，教師工資支出、基本建設(shè)支出、學生獎勵與補助支出、公用經(jīng)費支出等具有不同的屬性和特點，應依據(jù)各自的屬性分別確定政府間支出責任。

第一，義務教育教師工資支出責任由中央政府承擔。義務教育教師工資支出是義務教育學校教職工的薪酬總額，它是義務教育支出中占比最大的支出項目。它具有及時性、經(jīng)常性、支出剛性等特性。從國際上看，法國、韓國由中央財政獨立承擔義務教育教師工資；日本基本義務教育階段國立學校的教師工資全部由中央政府承擔，非國立學校教師工資由中央政府和都道府縣政府各負擔一半，市町村級基層地方政府則不承擔該項支出。借鑒國外的做法，結(jié)合我國國情，建議義務教育教師工資支出責任從縣級政府劃轉(zhuǎn)至中央政府。中央政府可根據(jù)師生比和學生數(shù)核定教師工資支出額，列入一般性轉(zhuǎn)移支付預算，撥付省級財政統(tǒng)籌使用。

第二，義務教育公用經(jīng)費的支出責任由縣級政府承擔。公用經(jīng)費支出包括教學活動和后勤服務方面的各項開支，其特點是支出項目較為具體且各學校差異較大。各學校的公用經(jīng)費需求差異較大，上級政府準確核定各學校公用經(jīng)費需求數(shù)額的成本較高且難度較大?？h級政府了解本地學校的實際，為更準確反映學校的需求和更好地配置財政資源，應由縣級政府承擔這部分支出責任。相對于教師工資支出，公用經(jīng)費支出占比較小，教師工資支出責任上劃至中央政府之后，縣級政府有能力承擔該項支出。中央政府和省級政府可對相對落后地區(qū)縣級政府無力承擔某些先進教學儀器設(shè)備的支出進行適當補助。

第三，學?；窘ㄔO(shè)的支出責任由各級政府共同承擔?；窘ㄔO(shè)支出是指義務教育學校的教學行政用房、運動場館、教工和學生宿舍、校園基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境綠化美化等的建設(shè)和維護支出。它包括新建項目費用和維修改造費用。新建項目費用應該由中央政府和省級政府承擔。因為新建項目費用在基本建設(shè)項目支出中占比較大，而縣級政府財力有限，其獨立承擔這部分支出較為困難。維修改造費用在各學校之間差別較大，按照效率原則，這部分支出應由了解學校實際的基層政府承擔。同時，中央可設(shè)立中西部學校危房改造專項資金，對中西部困難地區(qū)的義務教育學?；窘ㄔO(shè)進行專項補助。

第四，學生補助支出責任由中央和省級政府承擔。對學生的補助支出主要指對困難家庭學生、殘疾學生、少數(shù)民族學生等的專項支持支出，包括學生書本費、寄宿制學校學生的住宿費、生活費及其他費用的補助。該項支出的特點是具有社會保障和社會福利特征、具有收入再分配性質(zhì)，是一項長期的、制度化的專項補助。因此建議由較高層級的中央政府和省級政府承擔該項支出責任。在實際操作中，可按照具體項目確定補助標準并分別明確中央和省級政府的分擔比例。[10]

(二)科學匹配地方政府財力

應深化分稅制改革，完善省以下分稅分級財政管理體制，進一步理順省級以下各級政府的事權(quán)與支出責任劃分，夯實省以下政府財力特別是縣級政府財力。一是穩(wěn)步推進行政體制改革，縮減地方政府財政層級，全面推行鄉(xiāng)財縣管。二是在穩(wěn)定中央和地方總體財力格局的基礎(chǔ)上，進一步理順中央和地方稅收分配關(guān)系，調(diào)整中央和地方共享稅的分成比例，適當賦予地方政府一定的地方稅收管理權(quán)限；應從制度上賦予縣級政府與事權(quán)相匹配的財權(quán)，增強縣級政府的財力。三是完善地方稅體系。應按照各級政府事權(quán)-財權(quán)-稅權(quán)相適應原則，構(gòu)建完善規(guī)范的地方稅體系，建設(shè)省級和縣級政府的主體稅種。應加快推進消費稅改革，擴大消費稅的課征范圍，調(diào)整部分應稅消費品的稅率，將消費稅的征稅環(huán)節(jié)改為零售環(huán)節(jié)，把消費稅建設(shè)成為省級財政的主體稅種；應加快推進我國財產(chǎn)稅制改革，出臺新的房地產(chǎn)稅法，把房地產(chǎn)稅建設(shè)成縣級政府的主體稅種。[11]

(三)鼓勵發(fā)展民辦義務教育

應依據(jù)政府與市場的職責劃分制定民辦基礎(chǔ)教育的發(fā)展政策。努力實現(xiàn)義務教育的公共服務均等化，是政府的基本職責，政府應守住不讓任何孩子因貧困失學這條底線。對于有更高需求的學生及家長，可利用市場價格機制向社會提供高端的多樣化的基礎(chǔ)教育服務。中央應進一步完善鼓勵民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展的政策，遵循以政府公辦義務教育學校為主、高端化的民辦學校作為必要補充的原則，積極引導社會資本舉辦基礎(chǔ)教育，引入價格競爭機制，充分發(fā)揮市場在教育資源配置中的重要作用，努力構(gòu)建以政府辦學為主、公辦學校和民辦學校共同發(fā)展的格局。地方各級政府應把大力發(fā)展民辦基礎(chǔ)教育納入本地經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃，完善政府購買教育服務機制，制定促進民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展的財政稅收政策、土地政策，進一步加強對民辦學校的監(jiān)管和督導，推動民辦中小學教育健康發(fā)展。[12]327

(四)減少上級政府對地方事權(quán)的不當干預

首先，盡快修訂我國現(xiàn)行的《教育法》和《義務教育法》，刪除其中對義務教育支出預算“兩個提高”“三個增長”的要求，使其與新《預算法》的相關(guān)規(guī)定相銜接。其次，盡快清理上級政府對縣級政府的各項義務教育考核指標，對于符合教育發(fā)展規(guī)律且符合當?shù)貙嶋H的考核予以保留，對于超出地方政府承受范圍的不切合實際的考核指標加以整合、取消。應將各部門針對義務教育的考核指標納入地方政府統(tǒng)籌管理，減少政府對中小學校日常教學的不必要干預。再次，建立健全以結(jié)果為導向的考核機制?？己说哪康氖翘岣叩胤搅x務教育的整體水平，因此應將考核工作重點由事前轉(zhuǎn)移到事后，建立以結(jié)果為導向的考核機制，使考核真正發(fā)揮督導作用。

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