域外國(guó)家沿海地區(qū)適應(yīng)海平面上升的法律保障機(jī)制及啟示

李夢(mèng)琦 王 慧

（上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306）

20世紀(jì)以來,由于全球工業(yè)化發(fā)展，煤炭、石油和天然氣等天然化石燃料被人類大量使用,化石燃料不斷燃燒并釋放出大量二氧化碳、甲烷、含氯氟烴和臭氧等“溫室氣體”。由于氣候變化，整個(gè)21世紀(jì)乃至今后，海平面將在各區(qū)域呈現(xiàn)不同的上升趨勢(shì)，低洼地區(qū)和沿岸系統(tǒng)即將經(jīng)歷越來越多的洪澇、下沉和侵蝕。海平面上升雖然是一個(gè)持續(xù)、緩慢的過程，但也將對(duì)海洋災(zāi)害的頻率和危害程度起到推波助瀾的作用。

中國(guó)沿海地區(qū)人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，是易受海平面上升影響的脆弱區(qū)。如今，人們普遍認(rèn)為清潔的空氣更能提高他們的生活質(zhì)量，這使得人們更加堅(jiān)定了環(huán)境保護(hù)的信念，同時(shí)保護(hù)沿海生態(tài)系統(tǒng)的意識(shí)也日漸加強(qiáng)。目前一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)就海平面上升相關(guān)問題制定了法律規(guī)章，但我國(guó)還沒有一個(gè)特定的法律對(duì)該問題進(jìn)行約束。為此，通過對(duì)域外國(guó)家相關(guān)法律保障機(jī)制進(jìn)行研究，對(duì)可適用于我國(guó)沿海地區(qū)適應(yīng)海平面上升的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，從而有效應(yīng)對(duì)海平面上升的趨勢(shì)。

一、美國(guó)沿海地區(qū)適應(yīng)海平面上升的法律保障機(jī)制及啟示

(一)法律保障機(jī)制

過去的一個(gè)世紀(jì)，海平面沿著美國(guó)海岸線上升了幾英寸。研究顯示，在未來幾十年里海平面將繼續(xù)上升，且每上升1米，將導(dǎo)致美國(guó)海拔較低的48個(gè)州約25000平方英里的土地被淹沒。[1]其中，受影響最嚴(yán)重的地區(qū)是位于東海岸和墨西哥灣沿岸的佛羅里達(dá)州、德克薩斯州、路易斯安娜州以及南、北卡羅萊納州。

《海岸氣候變化適應(yīng)》（Coastal Climate Change Adaptation，CCCA）中提到：緩解氣候變化所造成的影響、撤退沿海居民和保護(hù)海岸線是應(yīng)對(duì)海平面上升最普遍的三種方式。在美國(guó)由當(dāng)?shù)?、州和?lián)邦各級(jí)政府制定一系列立法、行政命令和沿海管理程序以指導(dǎo)相應(yīng)措施的實(shí)行。最初，美國(guó)近海水域的管轄權(quán)由美國(guó)聯(lián)邦和州政府一起制定，訴訟和立法之間的爭(zhēng)論在《水下土地法》（Submerged Lands Act，1953）達(dá)到巔峰。該法案規(guī)定了近岸三海里內(nèi)的活動(dòng)管轄權(quán)，是實(shí)施海岸帶綜合管理（Integrated Coastal Zone Management，ICZM）發(fā)展最重要的法律依據(jù)。事實(shí)證明，ICZM對(duì)于管理沿海地區(qū)和資源，刺激和維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的作用。《海岸帶管理法下的沿海合作聯(lián)邦制》（Cooperative Coastal Federalism under the Coastal Zone Management Act，1972，CZMA）位于沿海法律制度的頂端，各種方案和項(xiàng)目計(jì)劃均通過其衍生。

1.聯(lián)邦政府適應(yīng)海平面上升的法律保障機(jī)制

1969年斯特拉頓委員會(huì)曾在《我們的國(guó)家和海洋》中強(qiáng)調(diào)，美國(guó)需要加強(qiáng)保護(hù)沿海區(qū)域。1972年10月 12日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《海岸帶管理法下的沿海合作聯(lián)邦制》（Cooperative Coastal Federalism under the Coastal Zone Management Act，1972，CZMA）。這一立法的重要目的是通過實(shí)施 CZMA 確保聯(lián)邦政府與沿海各州之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹皡f(xié)調(diào)與合作”。

根據(jù)聯(lián)邦制度，海岸帶管理工作主要由聯(lián)邦政府和各州負(fù)責(zé)，各州是主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)。雖然參與協(xié)同管理項(xiàng)目（Coastal Management Program，CMP）是自愿的，但是1972CZMA列出的9個(gè)地區(qū)必須參與。1972CZMA曾特別指出：全球氣候變暖會(huì)導(dǎo)致海平面上升并對(duì)沿海地區(qū)造成不良影響，沿海地區(qū)必須預(yù)見并計(jì)劃此類事件的發(fā)生。CMP必須支持海岸帶開發(fā)的管理，以盡量減少因洪水易發(fā)、風(fēng)暴潮、地質(zhì)災(zāi)害、地面沉降和海水入侵等可能由海平面上升造成的生命和財(cái)產(chǎn)損失。

1972CZMA是美國(guó)20世紀(jì)60-70年代“環(huán)境十年”的產(chǎn)物，介紹了實(shí)行環(huán)境法的關(guān)鍵是管理國(guó)家重要自然資源。它在很多方面是獨(dú)一無二的，目的是通過自下而上、自愿的方式簡(jiǎn)化對(duì)沿海國(guó)家的管理。

2.加利福尼亞州適應(yīng)海平面上升的法律保障機(jī)制

加州有著全美最長(zhǎng)的西部海岸線，維持著近85%州際人口的生活和工作，[2]是第一批在《海岸地區(qū)管理?xiàng)l例》下接受聯(lián)邦政府援助開發(fā)管理計(jì)劃的州之一。針對(duì)一系列迫在眉睫的緊急情形，加州還制定了獨(dú)立法規(guī)，建立了相應(yīng)機(jī)制來規(guī)劃和管理其沿海地區(qū)。《加利福尼亞州海岸線法案》（California Coastal Act 1976）采取權(quán)力下放的模式作為防御戰(zhàn)略，以保護(hù)海洋環(huán)境為目標(biāo)，對(duì)當(dāng)?shù)睾０俄?xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃。

《加利福尼亞州海岸線法案》旨在確保最大限度的公共參與，保障公民娛樂消遣的權(quán)利，詳述與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的規(guī)定。法案還納入了有關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化和海平面上升所帶來的問題。第30253條規(guī)定：新發(fā)展不能以干擾海岸進(jìn)程，制造或擴(kuò)大海岸災(zāi)害的方式進(jìn)行；第30235條為保護(hù)現(xiàn)存建筑和公共沙灘免受侵蝕進(jìn)行了規(guī)定。該法案的特點(diǎn)是提供了一個(gè)分散的模式，海岸各項(xiàng)功能由州和當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)管理（15個(gè)縣、60個(gè)城市）。加州海岸委員會(huì)是受委托實(shí)施該法的主要管理機(jī)構(gòu)，它有權(quán)作出關(guān)于沿海發(fā)展許可證的決定。委員會(huì)作為地方機(jī)構(gòu)作出海岸帶管理決策的上訴機(jī)構(gòu)，還負(fù)責(zé)對(duì)地方政府編制的當(dāng)?shù)睾０队?jì)劃和詳細(xì)土地利用計(jì)劃進(jìn)行評(píng)論。委員會(huì)保有對(duì)灘涂、被淹沒土地和公眾土地上發(fā)生活動(dòng)的原始管轄權(quán)，就像地方機(jī)構(gòu)對(duì)平均高潮線末端享有的管轄權(quán)一樣。

1978 年美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA）通過的《加州海岸計(jì)劃》有三個(gè)部分：加州海岸委員會(huì)——管理加州海岸的發(fā)展，舊金山灣保護(hù)；發(fā)展委員會(huì)——負(fù)責(zé)舊金山灣；還有一個(gè)第三方機(jī)構(gòu)——保護(hù)、恢復(fù)和增強(qiáng)加州沿海資源并管理海濱使用權(quán)?！都又莺０队?jì)劃》立法由《加利福尼亞州海岸線法》（California Coastal Act，1976）和《水產(chǎn)濕地保護(hù)法》（Suisan Marsh Preservation Act，1977）支持。

加州模式另一重要特征就是通過實(shí)施用地規(guī)劃應(yīng)對(duì)海平面上升所帶來的問題?；貞?yīng)機(jī)制就是政府的行政命令，指導(dǎo)州各機(jī)構(gòu)考慮2050-2100年間有關(guān)海平面上升評(píng)估項(xiàng)目的漏洞，減少預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，并增加防御海平面上升的靈活性。指導(dǎo)文件協(xié)助并通知沿海社區(qū)和國(guó)家機(jī)構(gòu)響應(yīng)海平面上升。

總之，加州善于通過修改法案并運(yùn)用成熟的監(jiān)管機(jī)制來管理海平面上升，相較美國(guó)其他州一直處于領(lǐng)先地位。

3.德克薩斯州適應(yīng)海平面上升的法律保障機(jī)制

墨西哥灣坐擁長(zhǎng)367英里的海灘、超過3300英里長(zhǎng)的海灣和河口，[3]超過1/3的州際人口和主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都在沿海地區(qū)。德克薩斯州同其他擁有長(zhǎng)海岸線的州一樣，頻繁遭受海岸侵蝕，64%的海岸線正以每年平均6英尺的速度被侵蝕。[4]

德克薩斯州的立法機(jī)構(gòu)在 1973 年以《海岸公共土地管理法》（Coastal Public Lands Management Act,1973，TCPLMA）響應(yīng)了《海岸帶管理法下的沿海合作聯(lián)邦制》。TCPLMA號(hào)召美國(guó)土地管理局（GLO）繼續(xù)發(fā)展綜合性海岸管理項(xiàng)目，并作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與其他州機(jī)構(gòu)合作、實(shí)施這些項(xiàng)目。TCPLMA詳述了海岸管理項(xiàng)目的內(nèi)容，包括海岸侵蝕影響評(píng)估、侵蝕治理評(píng)價(jià)方法、恢復(fù)受海岸侵蝕不利影響的地區(qū)等。突出了海岸管理項(xiàng)目公平發(fā)展的重要性，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)需要根據(jù)新信息或狀態(tài)改變進(jìn)行相應(yīng)的審查和修改。

另一部重要的海岸法就是《德克薩斯州海岸協(xié)調(diào)法》（Texas Coastal Coordination Act，1991，TCCA），授權(quán)專門委員批準(zhǔn)海岸管理計(jì)劃的目標(biāo)和政策，建立海岸協(xié)調(diào)咨詢委員會(huì)貫徹執(zhí)行條例，創(chuàng)建海岸帶管理的基本框架?！兜驴怂_斯州海岸管理計(jì)劃》（Texas Coastal Management Program，TCMP）也已制定完成，其宗旨是改善國(guó)家海岸資源管理，確保海岸帶生態(tài)持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力。當(dāng)海平面上升開始被關(guān)注，TCMP確定了兩個(gè)應(yīng)對(duì)海平面上升的“激勵(lì)政策”：（1）讓地方政府將海平面上升納入新的發(fā)展階段；（2）“泥沙輸移”。

除了上述法律，還有《沙丘保護(hù)法》（Dune Protection Act，1973）、《海濱開放法》（Open Beaches Act，1959）、《海岸侵蝕規(guī)劃與響應(yīng)法》（Coastal Erosion Planning and Response Act，1999）也與之相關(guān)。而德克薩斯州應(yīng)對(duì)海平面上升的一個(gè)特色就是滾動(dòng)地役權(quán)。滾動(dòng)地役權(quán)與公共訪問有關(guān)，它們作為有效方法經(jīng)常出現(xiàn)在一些解決因海平面上升所帶來的問題中。滾動(dòng)地役權(quán)鼓勵(lì)拆除危險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，從而確保公共安全，消除沿海地區(qū)淹沒的可能性，是一種預(yù)防沿海生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)陸移民政策。然而，作為CCCA策略的一部分，滾動(dòng)地役權(quán)也有一定的局限性，它們只能被應(yīng)用于有足夠多土地可以用來內(nèi)陸移民的地區(qū)。

（二）啟示

根據(jù)美國(guó)海岸帶管理法的制定和實(shí)施，我們可以從中得到一些啟示。美國(guó)海岸管理立法模式是沿海合作主義的典型范例，海岸管理經(jīng)營(yíng)作為CZMA中一個(gè)多層次的程序提供了相應(yīng)的規(guī)劃框架。雖然這要求各州準(zhǔn)備沿海管理計(jì)劃，并把聯(lián)邦資金用于這些計(jì)劃的推行，但根據(jù)聯(lián)邦一致性條款，它確保了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)須遵循各州批準(zhǔn)的海岸計(jì)劃，確保了通過分散模式管理沿海結(jié)構(gòu)的實(shí)際合作，并由國(guó)家認(rèn)定沿海問題的嚴(yán)重程度。

加州的分散海岸管理模式還加強(qiáng)了由國(guó)家和地方政府共負(fù)責(zé)任的管理角色。該模式最顯著的特點(diǎn)就是對(duì)同一地區(qū)的海岸線實(shí)施兩種法律和管理制度，以此來鑒定一個(gè)通用的管理框架規(guī)定是否忽視了海岸環(huán)境的多樣性。德克薩斯州模式與加州有相似之處，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了滾動(dòng)地役權(quán)概念的可用性，保障了沿海地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)。我國(guó)沿海地區(qū)可以借鑒美國(guó)將海岸法作為其應(yīng)對(duì)海平面上升影響的一個(gè)策略，并在確保私人海岸房地產(chǎn)利益不受侵犯的情況下將沿海地區(qū)劃為公共領(lǐng)域。

美國(guó)這種自上而下的管理模式還是較為符合我國(guó)國(guó)情的。由政府制定規(guī)劃目標(biāo)，而后將權(quán)力下放給下級(jí)部門，各部門再根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定細(xì)則、開展行動(dòng)，定期將信息匯總、及時(shí)上報(bào)，同時(shí)一并保障公眾最大程度地參與各過程，做到立法、執(zhí)法、司法的公開透明。

二、澳大利亞沿海地區(qū)適應(yīng)海平面上升的法律保障機(jī)制及啟示

（一）法律保障機(jī)制

澳大利亞是全世界島嶼面積最大但陸地面積最小的國(guó)家，海岸線長(zhǎng)至36000英里。[5]澳大利亞已經(jīng)完全轉(zhuǎn)型為“沿海社會(huì)”國(guó)家，沿海地區(qū)是該國(guó)生態(tài)系統(tǒng)及85%以上人口生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本部。和其他大部分沿海國(guó)家一樣，海洋污染、外來物種入侵和城市化也是澳大利亞海岸帶目前所面臨的最緊迫問題。

氣候變化所造成的影響以及海平面上升的相關(guān)問題正被澳大利亞日益關(guān)注。據(jù)報(bào)道，昆士蘭、南澳大利亞、維多利亞州和西澳大利亞等幾個(gè)沿海地區(qū)正遭受海水入侵，而這些地區(qū)越來越依賴采取海水淡化的方式抵消水資源短缺的困境。海岸線再上升一米，與海岸線相連接的部分建成區(qū)將會(huì)被淹沒。

聯(lián)邦政府通過指引來協(xié)調(diào)各州活動(dòng)，州和地方政府通過沿海立法以推進(jìn)ICZM和CCCA實(shí)施、建立相關(guān)法規(guī)和土地利用規(guī)劃條例管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)。新南威爾士、維多利亞、昆士蘭和南澳大利亞等沿海地區(qū)都有相關(guān)的海岸管理立法。以下列舉新南威爾士和昆士蘭是如何規(guī)定實(shí)施ICZM和CCCA的。

1.新南威爾士適應(yīng)海平面上升的法律保障機(jī)制

《新南威爾士海岸保護(hù)法》（New South Wales Coastal Protection Act，1979）的基本目的是保護(hù)沿海環(huán)境，確保代際公平原則。法案授權(quán)委員會(huì)建立海岸帶管理計(jì)劃以保護(hù)海灘環(huán)境和設(shè)施，推動(dòng)公共訪問和管理，并在發(fā)生海灘侵蝕危害時(shí)展開緊急行動(dòng)。該計(jì)劃還提到了風(fēng)險(xiǎn)管理，包括一般的沿海災(zāi)害和相關(guān)的氣候變化影響，制定了海岸帶管理計(jì)劃的具體程序，并鼓勵(lì)公眾協(xié)商。此外，環(huán)境部長(zhǎng)也發(fā)出了“海岸帶管理計(jì)劃編制指南”，其中包括應(yīng)對(duì)沿海風(fēng)險(xiǎn)管理的措施。

《新南威爾士海岸保護(hù)法》也制定了有關(guān)同意授予海岸防護(hù)工程發(fā)展的規(guī)則，簡(jiǎn)化了原先臨時(shí)海岸防護(hù)工程的“繁文縟節(jié)”。新南威爾士也采用了沿海政策框架以協(xié)調(diào)相關(guān)管理工作，該政策的次要目的是應(yīng)對(duì)氣候變化，強(qiáng)調(diào)在開發(fā)評(píng)估時(shí)需要考慮物理性質(zhì)、生態(tài)過程和可能產(chǎn)生的危害。《新南威爾士沿海規(guī)劃指南》(NSW Coastal Planning Guideline)提到 ：《適應(yīng)海平面上升》(Adapting to Sea Level Rise,2010)是另一份有關(guān)于制定適應(yīng)海平面上升海岸規(guī)劃原則的重要文件，該文件有助于促進(jìn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)了適應(yīng)海平面上升的土地利用規(guī)劃和發(fā)展評(píng)估的預(yù)防措施。

《新南威爾士海平面上升政策聲明》(NSWSea Level Rise Policy Statement，2009)是用來應(yīng)對(duì)海平面連續(xù)上升所造成的影響的。它規(guī)定海平面上升規(guī)劃基準(zhǔn)，相對(duì)于1990年平均海平面，2050年預(yù)計(jì)上升0.4米，到2100年預(yù)計(jì)上升0.9米。[6]然而，氣候變化的不確定性使地方議會(huì)未能充分考慮當(dāng)?shù)貤l件變化所存在的潛在危險(xiǎn)。因此，在明顯偏離既定政策的情況下，新南威爾士州政府決定重新書寫海岸契約的規(guī)則。為了確保新南威爾士州有最適當(dāng)?shù)挠?jì)劃，通過立法建立了沿海部長(zhǎng)級(jí)小組，以管理現(xiàn)在及未來的沿海侵蝕和其他海岸災(zāi)害。其中一個(gè)最重要的變化是取消州范圍內(nèi)的海平面上升規(guī)劃基準(zhǔn),并補(bǔ)償因《新南威爾士海平面上升政策聲明》出臺(tái)后失業(yè)的公民。

2.昆士蘭適應(yīng)海平面上升的法律保障機(jī)制

昆士蘭州享有9500公里長(zhǎng)的海岸線，供超過80%的沿海居民生活，沿海地區(qū)環(huán)境對(duì)于該州百姓的生計(jì)起著重要的作用。[7]人口激增和海平面上升給昆士蘭這個(gè)“大堡礁之家”的海岸環(huán)境帶來了巨大挑戰(zhàn)?！独ナ刻m海岸保護(hù)與管理法》（Queensland’s Coastal Protection and Management Act,1995）通過對(duì)海岸災(zāi)害的邊界問題作出規(guī)定，以緩解氣候變化和海平面上升所造成的影響。這是一部希望通過編制沿海計(jì)劃規(guī)定，以達(dá)到監(jiān)測(cè)、報(bào)告、審查、幫助沿海管理區(qū)和侵蝕易發(fā)區(qū)完成不同的標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)行政長(zhǎng)官制定有關(guān)海岸帶該如何管理的沿海法定文書。該計(jì)劃的總壽命為10年，行政長(zhǎng)官在編制這項(xiàng)計(jì)劃時(shí)，必須考慮氣候變化對(duì)海岸管理的影響，并由公共投入使用。

這一法案的幾個(gè)要求間接地推進(jìn)了CCCA的實(shí)施，授權(quán)行政長(zhǎng)官在需要保護(hù)或管理的海岸地帶設(shè)立海岸管理區(qū)域。在這些海岸管理區(qū)內(nèi)，行政長(zhǎng)官有權(quán)批準(zhǔn)海岸保護(hù)和潮汐保護(hù)的通告。同時(shí)，行政長(zhǎng)官還可以宣布那些遭受潮汐侵蝕嚴(yán)重的沿海地區(qū)為“易侵蝕區(qū)”。法案明確禁止了破壞沿海植被和沙丘的行為，提出了物料開采許可證制度。

《昆士蘭海岸保護(hù)與管理法》曾提到過《昆士蘭海岸計(jì)劃》，這一計(jì)劃有兩個(gè)部分：“國(guó)家海岸管理政策”和“州計(jì)劃政策3/11：海岸保護(hù)”，但后來該計(jì)劃被《國(guó)家沿海保護(hù)規(guī)劃條例：保護(hù)海岸環(huán)境》（Draft Coastal Protection State Planning Regulatory Provision:Protecting the Coastal Environment，2012）所取代，雖然該草案目前也已失效，但在它的推動(dòng)下，沿海管理體制經(jīng)歷了重大的改寫。

在此之前的改革中，《昆士蘭海岸計(jì)劃》規(guī)定了土地利用的規(guī)劃和發(fā)展，并闡明了海岸和資源管理使用的一般規(guī)則。目前，根據(jù)《可持續(xù)計(jì)劃法》（Sustainable Planning Act,2009）以及《州發(fā)展評(píng)估條款》（State Development Assessment Provisions）已建立一個(gè)獨(dú)立的制度。《州發(fā)展評(píng)估條款》第十條是海岸管理區(qū)有關(guān)潮汐工程或發(fā)展事宜的獨(dú)立法條，其目的是為了確保沿海地區(qū)的發(fā)展，以保護(hù)沿海資源，提高沿海社區(qū)抵御災(zāi)害的應(yīng)變能力，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)開發(fā)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評(píng)估。該條款還對(duì)海平面上升的基準(zhǔn)進(jìn)行了預(yù)估：到2050年，海平面預(yù)計(jì)上升0.3米；到2080年，預(yù)計(jì)上升0.6米；到2100年，預(yù)計(jì)上升0.8米。[8]

而后，《州海岸管理計(jì)劃》替代了《昆士蘭海岸計(jì)劃》，該計(jì)劃有效期10年。那些《可持續(xù)計(jì)劃法》未包括的其他活動(dòng)事項(xiàng)在《州海岸管理計(jì)劃》中有被提及。從本質(zhì)上講，它代表了“沿海最佳實(shí)踐管理政策”，幫助地方政府指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體和自然資源管理機(jī)構(gòu)提供有關(guān)公眾參與、自然保護(hù)、土著文化遺產(chǎn)保護(hù)、知識(shí)普及等事宜。

（二）啟示

“適應(yīng)”是澳大利亞政府氣候變化戰(zhàn)略的核心，海岸是國(guó)家行動(dòng)的優(yōu)先領(lǐng)域。為了增強(qiáng)適應(yīng)能力，由國(guó)家鑒定適應(yīng)框架的潛在風(fēng)險(xiǎn)，包括氣候變化和漁業(yè)行動(dòng)計(jì)劃的發(fā)展，以及一個(gè)蘊(yùn)含有關(guān)海岸氣候變化信息、以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的國(guó)家級(jí)“澳大利亞沿海門戶”。CCCA還承擔(dān)包括國(guó)家沿海風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、海岸適應(yīng)途徑?jīng)Q策項(xiàng)目、設(shè)立海岸和氣候變化委員會(huì)、授權(quán)政府對(duì)沿海適應(yīng)問題和改革的優(yōu)先權(quán)。也有越來越多的法理學(xué)強(qiáng)調(diào)，在辨別位于沿海地區(qū)的發(fā)展是否會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)時(shí)還需要考慮氣候變化和海平面上升的預(yù)防方法。

就像美國(guó)一樣，澳大利亞對(duì)于沿海地區(qū)在如何實(shí)施ICZM和CCCA方面也提供了令人信服的經(jīng)驗(yàn)。各州已對(duì)一些重要的沿岸水域行使了管轄權(quán)。在某種程度上，這種模式還有助于鞏固澳大利亞在國(guó)家層面實(shí)施ICZM和CCCA。根據(jù)1979《新南威爾士海岸保護(hù)法》和1995《昆士蘭海岸保護(hù)與管理法》，ICZM通過了一個(gè)原則性的方法以及沿海地區(qū)管理計(jì)劃的實(shí)施方法，盡管這些適應(yīng)規(guī)則和整體方式在實(shí)施過程中存在差異。在各州的立法結(jié)構(gòu)上，CCCA在昆士蘭主要作為規(guī)劃法的一部分，但在新南威爾士它是以海岸法為基礎(chǔ)的。雖然在方法上的分歧還有待商榷，但有關(guān)沿海生態(tài)系統(tǒng)和氣候變化影響的問題是可以跨管轄范圍的。這就需要聯(lián)邦政府通過實(shí)施全國(guó)一致的ICZM和CCCA框架使分歧消失。

目前，我國(guó)尚缺一部在各級(jí)政府處理相關(guān)問題時(shí)能夠依據(jù)的法律。作為能適用于各個(gè)地區(qū)的法定工具，宜居社區(qū)、房屋以及基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)利益必須在各地區(qū)政府的規(guī)劃方案中被提及，從而做出最適合該地區(qū)的決定。為了應(yīng)對(duì)未來可能發(fā)生的海岸災(zāi)害，還可以由國(guó)家授權(quán)地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定基準(zhǔn),建立不同地區(qū)多元化的海平面上升基準(zhǔn)，在國(guó)家和地方層面提出保護(hù)海岸所面臨的預(yù)防性挑戰(zhàn)，為當(dāng)?shù)卣_定沿海發(fā)展的性質(zhì)提供了更多的自由。

澳大利亞管理模式的另一個(gè)顯著特點(diǎn)是給予土著人在海岸管理方面的利益。海岸法可以是確保沿海社區(qū)權(quán)利的一種有力工具，植根于他們與海洋、沿?？臻g和海洋資源的長(zhǎng)期關(guān)系中。我國(guó)是多民族文化國(guó)家，可以借鑒澳大利亞土著民族所面臨的處境，總結(jié)出能適用于我國(guó)各民族區(qū)域的本土規(guī)范。

三、南非沿海地區(qū)適應(yīng)海平面上升的法律保障機(jī)制及啟示

（一）法律保障機(jī)制

在非洲大陸，南非是倡導(dǎo)和推廣ICZM法的領(lǐng)導(dǎo)者。南非被大西洋、印度洋和南大洋環(huán)繞，海岸線長(zhǎng)至3650公里，有多種多樣的風(fēng)景和氣候敏感性自然資源。將近40%的南非人口居住在沿海100公里內(nèi)，超過700萬居民生活在開普敦、德班、伊麗莎白港和東倫敦州等沿海城市。[9]這四個(gè)城市正處于人口快速增長(zhǎng)時(shí)期，在未來25-30年間，這些地方的人口可能還會(huì)翻倍。

與其他沿海地區(qū)一樣，南非的氣候預(yù)測(cè)和規(guī)劃結(jié)果也不容樂觀。驗(yàn)潮儀測(cè)量表明，在過去的三年里，海平面每年上升了大約1.2毫米，預(yù)測(cè)到2020年可能還會(huì)上升12.3厘米，到2050年上升24.5厘米，到2080年上升41厘米。在過去的四十年間，海面溫度平均每年上升0.25℃。[10]

1.不同時(shí)期的法律推演

在南非，殖民統(tǒng)治和種族隔離制度的主要遺產(chǎn)是扭曲的資源共有、利益共享制度，其中津貼享有和沿海資源使用的特權(quán)只能由少數(shù)特許人群享有?！逗０斗ā罚⊿ea Shore Act，1935）聲明國(guó)家總統(tǒng)為共和國(guó)領(lǐng)海和領(lǐng)海內(nèi)水域的擁有者。在此期間，海岸帶管理是自上而下模式的資源中心，導(dǎo)致沿海生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值作為發(fā)展的基石在決策中并未被完全承認(rèn)。

隨著種族隔離制度的失效和1996新憲法的生效，管理制度逐漸由“命令控制型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮絽f(xié)作型”?！秶?guó)家環(huán)境管理法》（National Environmental Management Act，1998）加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)權(quán)。使得沿海生態(tài)系統(tǒng)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益受到重視，特別強(qiáng)調(diào)了沿海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

追溯至《2000年南非海岸可持續(xù)發(fā)展白皮書》，一系列改革引發(fā)了沿海法律制度的改寫，使海岸法進(jìn)入了一個(gè)全新時(shí)代。《白皮書》將海岸管理成就分為四個(gè)重要部分：（1）認(rèn)可經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)沿海生態(tài)系統(tǒng)的影響；（2）采用以人為中心的海岸可持續(xù)發(fā)展方法；（3）促進(jìn)海岸帶綜合管理思維方式的整體性；（4）實(shí)施有關(guān)合作、參與以及受益群體責(zé)任共擔(dān)的新模式?！栋灼愤€呼吁根據(jù)這些原則起草一個(gè)新的海岸管理法規(guī)。

《國(guó)家環(huán)境管理：綜合沿海管理行為法》（Nataional Environmental Management:Integrated Coastal Management Act,2008,ICM Act）是《國(guó)家環(huán)境管理法》框架下的一個(gè)法令。它的產(chǎn)生基于是否需要一個(gè)新的合作和參與方法來管理海岸。因此，海岸帶綜合管理是為了實(shí)現(xiàn)《憲法》所承諾的“提高當(dāng)代和后代所有公民的生活質(zhì)量以及保護(hù)自然環(huán)境利益”必不可少的補(bǔ)充。

2.ICM Act具體內(nèi)容介紹

ICM Act基于可持續(xù)發(fā)展的原則，設(shè)立了國(guó)家中心主義（政府控制）和資源密集型海岸管理方法，并具體化了托管制度的概念。行政長(zhǎng)官將有關(guān)海岸帶的保護(hù)和管理事宜向公眾提供充分的資料，使他們能夠就國(guó)家履行托管職責(zé)的程度提出建議。

（1）有效的制度機(jī)制和公眾參與

與南非聯(lián)邦政府體系相一致，ICM Act是基于“海岸管理合作”的三層制度結(jié)構(gòu)，授權(quán)給國(guó)家級(jí)環(huán)境事務(wù)和旅游部長(zhǎng)以及沿海省份的執(zhí)行委員會(huì)委員（MEC）。在國(guó)家層面，國(guó)家級(jí)海岸委員會(huì)起著推進(jìn)海岸帶綜合管理與有效合作治理的作用；在省級(jí)層面，MEC建立海岸委員會(huì)促進(jìn)ICZM以及協(xié)調(diào)落實(shí)省海岸管理程序；在市級(jí)層面，市政海岸委員會(huì)參與實(shí)施ICM Act和城市海岸管理計(jì)劃的規(guī)定。

任何擁有足夠?qū)I(yè)知識(shí)的公民，均可獲任為自愿海岸委員，履行相應(yīng)職責(zé)，并行使由MEC授予的保護(hù)海岸公共財(cái)產(chǎn)的相應(yīng)權(quán)力。廣泛的公眾參與，能有效推動(dòng)決策和活動(dòng)的實(shí)施，緩解政府部門與公民之間的沖突。

（2）海岸保護(hù)與資源可持續(xù)利用策略

ICM Act為實(shí)現(xiàn)海岸管理規(guī)定了兩個(gè)實(shí)用模式：海岸管理計(jì)劃（CMP）和沿海規(guī)劃方案。法案設(shè)想了一個(gè)CMP級(jí)聯(lián)遞階體系：國(guó)家CMP通過由部長(zhǎng)制定的戰(zhàn)略和總體方向集成海岸管理發(fā)展；MEC聯(lián)合國(guó)家CMP發(fā)展省級(jí)CMP；個(gè)體市級(jí)CMP與省級(jí)、國(guó)家級(jí)CMP共存。對(duì)應(yīng)南非政策的聯(lián)邦性，該系統(tǒng)根據(jù)國(guó)家目標(biāo)適應(yīng)和協(xié)調(diào)地方發(fā)展需求，起草了海岸線周邊自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)敏感性的管理對(duì)策。

沿海規(guī)劃方案規(guī)定了海岸帶或海岸管理區(qū)內(nèi)可用于特定目的或活動(dòng)的區(qū)域，同時(shí)限制或禁止某些活動(dòng)或用途。行政長(zhǎng)官、海岸保護(hù)區(qū)管理者、MEC、直轄市以及特別管理區(qū)的管理當(dāng)局都可以建立海岸規(guī)劃方案。

為保障相關(guān)利益，ICM Act對(duì)海岸保護(hù)、修理或拆除通告以及海岸活動(dòng)環(huán)境授權(quán)作出了詳細(xì)規(guī)定。對(duì)于環(huán)境、文化或社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件獨(dú)特的地區(qū)也作出了專門的管理規(guī)定。

（3）沿海地區(qū)的適應(yīng)措施

ICZM第六十三條就土地使用法適用于海岸帶對(duì)三級(jí)政府提出了額外要求。這一要求意味著將要貫徹實(shí)施第十七條“海岸發(fā)展過程應(yīng)考慮包括人、財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所產(chǎn)生的海平面上升在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)”。法案的一些規(guī)定直接或間接地列舉了處理海平面上升的方法。這些規(guī)定根據(jù)三類適應(yīng)策略可分為：后退線、滾動(dòng)地役權(quán)和覆蓋區(qū)。

適應(yīng)海平面最重要的規(guī)定之一就是后退線。為了保證公眾安全，維持美觀，保護(hù)海岸帶和財(cái)產(chǎn)，MEC有權(quán)設(shè)立或改變海岸后退線。這些條例可以禁止或限制海岸后退線的房屋建設(shè)完全或部分朝海。

ICM Act規(guī)定由于海岸侵蝕和海平面上升等原因造成HWM內(nèi)陸移動(dòng)，業(yè)主失去位于高水位線下方的土地所有權(quán)三年以上，就有權(quán)獲得國(guó)家賠償——這就是滾動(dòng)地役權(quán)。如果一項(xiàng)活動(dòng)被視為對(duì)海岸帶有害，行政長(zhǎng)官可以為了防止破壞環(huán)境活動(dòng)的發(fā)生而簽發(fā)海岸保護(hù)通知，并發(fā)出指示以保護(hù)該地區(qū)。同樣的，對(duì)于已非法搭建或改造的建筑物，或可能對(duì)海岸環(huán)境造成不利影響的建筑，可做出修理或拆除的通知，行政長(zhǎng)官還有權(quán)臨時(shí)占用海岸帶的土地以應(yīng)對(duì)緊急情況。

（二）啟示

從功能上講，ICM Act規(guī)定了一個(gè)綜合的、權(quán)力下放的、以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的、具備適應(yīng)性和預(yù)防性的、旨在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)沿海發(fā)展的管理方法。南非立法模式的一個(gè)重要特征就是它還包含了CCCA對(duì)海平面上升的回應(yīng)。該模式基于高效和綜合管理的基本原則，旨在減少諸如棲息地破壞、無序發(fā)展和陸源污染這些非氣候壓力對(duì)海岸環(huán)境的影響，加強(qiáng)沿海環(huán)境應(yīng)對(duì)氣候變化影響的彈性。

海岸法制定是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要長(zhǎng)期不斷調(diào)整和完善。南非和我國(guó)同屬發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展軌跡相似。對(duì)于南非行之有效的法律機(jī)制，我國(guó)應(yīng)取精用弘。在海岸資源管理、海岸環(huán)境保護(hù)、海洋和海岸污染控制、河口保護(hù)等環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)公眾參與的重要性；完善當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)海平面上升數(shù)據(jù)的收集工作，適當(dāng)放寬其管轄權(quán)和資源享有權(quán)；在海岸帶管理區(qū)建立自由緩沖區(qū)以保護(hù)受侵蝕的沿海地區(qū)，避免將危害轉(zhuǎn)移至其他地區(qū)，必要時(shí)還需設(shè)立臨時(shí)的海岸保護(hù)工程，以應(yīng)對(duì)風(fēng)暴潮和洪水的發(fā)生。

國(guó)家作為權(quán)力主導(dǎo)者，必須確保海岸公共財(cái)產(chǎn)的“使用、管理、保護(hù)和增強(qiáng)”以促進(jìn)社會(huì)整體利益海岸公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。我國(guó)可以根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，采取自上而下的管理模式，擴(kuò)大地區(qū)政府的管轄權(quán)，加大公眾參與程度，通過國(guó)家和地方政府相互協(xié)作、共同管理，各沿海地區(qū)相互合作、共同應(yīng)對(duì)，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境及自然資源可持續(xù)利用為目的，盡早制定一部符合我國(guó)基本國(guó)情，與適應(yīng)海平面上升相關(guān)的法律規(guī)范。