改革開放40年我國干部選拔任用制度改革的歷程與思考

藍(lán)志勇 胡 威

干部選拔任用是組織工作中一項(xiàng)極其重要的工作，也是決定各級黨和行政組織的生命力和運(yùn)行效率的關(guān)鍵所在。改革開放40年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展時有波動，社會穩(wěn)定偶有漣漪，國際社會也曾幾度輿論疊起，但每次我們都能逢兇化吉，斬荊棘、過險(xiǎn)灘，保持高速的發(fā)展趨勢，不斷前行。這里非常重要的一個因素就是40年來，我國在前行的道路上有一支有文化、有事業(yè)心、有進(jìn)取心和行為動力的強(qiáng)有力的干部隊(duì)伍，他們是中國改革發(fā)展的砥柱中流。進(jìn)入新時代，我國面臨新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也面臨干部隊(duì)伍老化、干部管理方法落后、改革過程中形成的考試、投票、公推比選等競爭選拔方式顯現(xiàn)的不足等問題。在這樣的時刻，回顧我國改革開放40年來干部選拔任用制度改革的歷程，對繼續(xù)做好干部隊(duì)伍建設(shè)工作，保持改革力量的生機(jī)和活力，有著十分重要的意義。

一、改革開放40年我國干部選拔任用制度改革的歷程與經(jīng)驗(yàn)

我國干部選拔任用制度是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革而不斷變革和發(fā)展的。1978年黨的十一屆三中全會拉開了我國干部人事制度改革的大幕。針對“優(yōu)秀人才難以脫穎而出和不正之風(fēng)難以有效遏制”這兩個問題，此次改革以廢除干部終身制、建立退休制度、為具有專業(yè)化能力的青年干部讓位為目標(biāo)。1982年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革規(guī)定部委正職65歲、副職和司局級60歲退休，促進(jìn)了新老干部交替。這一階段干部選拔任用制度創(chuàng)新主要是沿著兩個方向進(jìn)行：一個是規(guī)范化、制度化改革；二是以公開選拔、增加考試環(huán)節(jié)為主要特征的科學(xué)化、制度化和民主化改革。

1980年10月，重慶市公用事業(yè)局運(yùn)用面向社會公開招聘的方式選拔領(lǐng)導(dǎo)干部，產(chǎn)生了較大的影響。公開選拔和業(yè)務(wù)考核成為后來選拔領(lǐng)導(dǎo)干部制度的萌芽。1982年2月，中央組織部出臺《關(guān)于中央管理的干部任免工作若干規(guī)定的修改和補(bǔ)充通知》，指出提拔任命干部要走群眾路線，廣泛聽取意見。隨后，寧波、深圳、廣州、西安等地先后開展了公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的嘗試。1986年1月中共中央《關(guān)于嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部的通知》規(guī)定，凡擔(dān)任上一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，都應(yīng)在下一級領(lǐng)導(dǎo)崗位上經(jīng)過一段時間實(shí)踐鍛煉，取得領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，并有顯著成績。

黨中央、組織部先后發(fā)布了不少與干部選拔晉升相關(guān)的文件。如1992年6月發(fā)布《關(guān)于采取“一推雙考”的方式公開選拔副地廳級領(lǐng)導(dǎo)干部情況的報(bào)告》；1994年9月發(fā)布《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的幾個重大問題的決定》；1995年年初發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》《中共中央關(guān)于抓緊培養(yǎng)優(yōu)秀年輕干部的通知》；1996年1月發(fā)布《吉林省公開推薦與考試考核相結(jié)合選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的暫行辦法》；1999年3月發(fā)布《中共中央組織部關(guān)于進(jìn)一步做好公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的通知》。

從1993年到2000年，人事部相繼發(fā)布《國家公務(wù)員任免暫行規(guī)定》《國家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》《國家公務(wù)員出國培訓(xùn)暫行規(guī)定》《國家公務(wù)員辭職辭退暫行規(guī)定》《國家公務(wù)員獎勵暫行規(guī)定》《國家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》《國家公務(wù)員職位輪換（輪崗）暫行辦法》《國家公務(wù)員培訓(xùn)暫行規(guī)定》《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》《國家公務(wù)員被辭退后有關(guān)問題的暫行辦法》《新錄用國家公務(wù)員任職定級暫行規(guī)定》《公務(wù)員申訴案件辦案規(guī)則》等一系列法規(guī)文件，形成了一套較為完備的法規(guī)體系，為公務(wù)員管理提供了理論依據(jù)，對干部選拔聘任和晉升有重大影響。如1994年重點(diǎn)推進(jìn)考試錄用制度；1995年重點(diǎn)推進(jìn)考核和辭職辭退制度；1996年重點(diǎn)推進(jìn)職位輪換制度和回避制度；1997、1998年重點(diǎn)推進(jìn)競爭上崗；1999年以后重點(diǎn)在制度完善、創(chuàng)新和提高公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1993年至1997年6月，全國有29個省區(qū)市開展公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部工作，公開選拔縣處級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部達(dá)4774名。其中，副地廳級干部414人。選拔方法不斷創(chuàng)新，競爭上崗也開始出現(xiàn)。中央、國家機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)職位在機(jī)關(guān)或系統(tǒng)內(nèi)通過公開報(bào)名、統(tǒng)一考試、民主測評、組織考察等程序，選拔任用領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。國務(wù)院從1998年機(jī)構(gòu)改革開始，有30多個部委局的近2000個職位實(shí)行競爭上崗。（吳翰飛：《中國公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部制度研究》，中國社會科學(xué)出版社2002年版，第67頁）

這期間，公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部制度開始在全國大面積推廣和應(yīng)用。1988年至1992年，吉林省采取“一推雙考”——即公開推薦與考試考核相結(jié)合的方式先后4次公開選拔了38名副地廳級領(lǐng)導(dǎo)干部。吉林省的這一做法得到了中組部的肯定，中組部于1992年6月和1996年l月先后轉(zhuǎn)發(fā)吉林省委組織部《關(guān)于采取“一推雙考”的方式公開選拔副地廳級領(lǐng)導(dǎo)干部情況的報(bào)告》《吉林省公開推薦與考試考核相結(jié)合選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的暫行辦法》，要求各級各部門認(rèn)真總結(jié)前幾年干部制度改革的經(jīng)驗(yàn)，從本部門的實(shí)際情況出發(fā)，勇于探索，大膽試驗(yàn)，不斷改進(jìn)干部選拔方法，通過改革，逐步為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放提供堅(jiān)實(shí)的組織保證。

2000年6月，中共中央頒發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，推進(jìn)和深化干部人事制度改革，為建設(shè)一支符合“三個代表”重要思想要求的高素質(zhì)干部隊(duì)伍提供制度保證。綱要最重要內(nèi)容之一便是將公務(wù)員法的立法提上日程。隨著1993年公務(wù)員制度的正式實(shí)施以及對公務(wù)員制度采取的多種形式的促進(jìn)推進(jìn)工作，公務(wù)員的立法工作已經(jīng)有了前期的鋪墊和準(zhǔn)備。事實(shí)上，早在1995年，《法官法》《檢察官法》《警察法》出臺后，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》立法層次低的問題便引起相關(guān)人員的關(guān)注，2001年第九屆人大四次會議上，就有193名代表聯(lián)名提出加快制定公務(wù)員法的議案。而繼1994年《八屆全國人大常委會立法規(guī)劃》將公務(wù)員法列入立法項(xiàng)目之后，公務(wù)員法曾被三屆全國人大常委會列入立法規(guī)劃。

2000年，中組部和人事部兩部共同起草有關(guān)公務(wù)員法的原則意見；2001年，兩部委牽頭成立了公務(wù)員法起草領(lǐng)導(dǎo)小組，醞釀起草國家公務(wù)員法，并于2001年12月向中央提交《關(guān)于制定公務(wù)員法有關(guān)問題的請示》，公務(wù)員法從起草到最終十屆全國人大常委會第十五次全體會議正式表決通過立法，經(jīng)歷了多次修改、征求意見、審議、再修改的過程，在這一過程中也確立了公務(wù)員法的指導(dǎo)思想和立法原則。以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》為基礎(chǔ)，著力解決公務(wù)員管理實(shí)踐中的突出問題，建立中國特色的公務(wù)員制度。將1993年以來干部人事制度改革中的成功經(jīng)驗(yàn)與做法法律化，將符合時代特點(diǎn)而原先公務(wù)員制度又缺乏的予以補(bǔ)充創(chuàng)新。為未來發(fā)展留有余地，為地方和部門的探索和創(chuàng)新預(yù)留空間。這是《公務(wù)員法》的立法思想。

2004年，一系列相關(guān)的法律法規(guī)密集出臺，《黨政機(jī)關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營活動有關(guān)問題的意見》《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》和《關(guān)于對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》（并稱為“5+1”文件）等頒布實(shí)施，對實(shí)現(xiàn)人才的合理配置、良性競爭、科學(xué)鑒別、有效監(jiān)督起到了規(guī)范作用，標(biāo)志著我國干部選任制度由局部改革向整體推進(jìn)方向邁進(jìn)。

《公務(wù)員法》立法起草歷時5年，前后修改14稿，于2006年1月1日正式實(shí)施，是我國干部人事管理的第一部總章程性質(zhì)的法律。（宋世明：《中國公務(wù)員法立法之路》，國家行政學(xué)院出版社2004年版，第118頁）在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，中央公務(wù)員主管部門先后制定了17個與《公務(wù)員法》相配套的政策法規(guī)。各地根據(jù)實(shí)際，在《公務(wù)員法》的基本框架之下，制定了相應(yīng)的實(shí)施辦法，為公務(wù)員管理的科學(xué)化、民主化、法制化提供了重要依據(jù)。

實(shí)踐中，干部選拔晉升的程序也更加科學(xué)規(guī)范。從公布職位及標(biāo)準(zhǔn)條件、公開報(bào)名、資格審查、考試實(shí)施、組織考察、任命和崗前培訓(xùn)等各個環(huán)節(jié)都制定了一系列規(guī)章制度。各地也進(jìn)行了形式多樣的探索，豐富了公開選拔制度的實(shí)現(xiàn)形式。如河南采用“三票制”；四川采用“8+3”模式；廣安市采用“5+3”模式；牡丹江市推行“公推公選”；2008年，南京、安徽、廣東、浙江、湖南等地利用電視轉(zhuǎn)播等技術(shù)加大公開力度；2009年，杭州市通過電視現(xiàn)場直播選拔過程；2009年，深圳首次實(shí)行“公推直選”并差額直選的方式擴(kuò)大黨內(nèi)民主。北京市自1995年至2010年，已舉行10次公開選拔，共選拔202名副局級干部，初步實(shí)現(xiàn)了公開選拔的常態(tài)化。（李燕林、林小波：“公選的‘北京實(shí)踐’”，《前線》2011年1月）

二、新時代的新改革

干部選拔任用的改革與中國的改革發(fā)展同步。黨的十八大以來，新的改革措施也在不斷提出。

2014年1月，中共中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，改進(jìn)推薦考察方式，把民主推薦結(jié)果由原來的選拔任用“重要依據(jù)”改為“重要參考”，深入考察干部德才表現(xiàn)，解決“唯票”問題。完善競爭性選拔方式，合理確定職位范圍，嚴(yán)格條件資格，嚴(yán)格程序方法，嚴(yán)格考察把關(guān)，解決“唯分”問題。改進(jìn)政績考核工作，不以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率論英雄，針對不同區(qū)域、不同層次、不同類型的干部特點(diǎn)實(shí)行差異化考核，解決“唯GDP”問題。不搞年齡層層遞減，不搞“一刀切”，注重調(diào)動各個年齡段干部的積極性，解決“唯年齡”問題。

2014年12月2日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議，審議了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》。2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)和部分在京中央機(jī)關(guān)暫時調(diào)整適用公務(wù)員法有關(guān)規(guī)定的決定，決定推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，拓展公務(wù)員職級晉升通道，將公務(wù)員經(jīng)濟(jì)待遇的分配主要由職務(wù)決定轉(zhuǎn)向主要由職級決定，強(qiáng)化職級對經(jīng)濟(jì)待遇的決定功能。

2015年7月，中共中央印發(fā)《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，首次以中央黨內(nèi)法規(guī)形式就領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下作出專門規(guī)定。2016年8月，中共中央印發(fā)《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見》，全面壓實(shí)選拔任用工作責(zé)任。2018年，黨的第十九屆中央委員會第三次全體會議通過《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。方案在新的歷史起點(diǎn)上推動以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能，積極構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程作準(zhǔn)備。

這次改革的核心點(diǎn)在于，健全加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，優(yōu)化部門職責(zé)。在組織人事工作方面，由中央組織部統(tǒng)一管理中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室，理順機(jī)構(gòu)編制管理和干部管理的體制機(jī)制，中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作，更好地落實(shí)黨管干部原則，加強(qiáng)黨對公務(wù)員隊(duì)伍的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更好統(tǒng)籌干部管理，建立健全統(tǒng)一規(guī)范高效的公務(wù)員管理體制，將國家公務(wù)員局并入中央組織部，對外保留國家公務(wù)員局牌子。調(diào)整后，中央組織部在公務(wù)員管理方面的主要職責(zé)是，統(tǒng)一管理公務(wù)員錄用調(diào)配、考核獎懲、培訓(xùn)和工資福利等事務(wù)，研究擬訂公務(wù)員管理政策和法律法規(guī)草案并組織實(shí)施，指導(dǎo)全國公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和績效管理，負(fù)責(zé)國家公務(wù)員管理國際交流合作等。

三、結(jié)語

改革開放40年干部選拔任用制度改革將大批優(yōu)秀有能力的干部提拔到能夠發(fā)揮能力的位置，為干部隊(duì)伍注入新鮮血液、成為改革發(fā)展的新動力，是我國40年來創(chuàng)新不斷、活力迸發(fā)的基礎(chǔ)，在很大程度上克服了我國傳統(tǒng)干部制度的狹隘和僵化，提高了干部隊(duì)伍的年輕化和知識化水平，也給不少不在傳統(tǒng)的干部培養(yǎng)隊(duì)伍中的青年才俊開辟了發(fā)揮才干的渠道，適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展的形勢，取得了巨大成就。但各地百花齊放的制度創(chuàng)新也暴露了一些政策上和執(zhí)行方面的不足。

例如，在民主化的公開選拔過程中，出現(xiàn)了一些“唯分、唯票、環(huán)境可適性差”的選人問題。一些地方對競爭性選拔的歷史和現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識不夠，競爭性選拔的適用范圍不明確，方式和名目過多，程序設(shè)計(jì)不合理，考試測評方法技術(shù)科學(xué)性不夠，干部配置方法不到位、操縱程序、競爭性選拔后續(xù)管理力度不足，給公開選拔和考試選官的制度引發(fā)了困擾。量雖不大，影響不小。

在干部知識化的過程中，強(qiáng)調(diào)了學(xué)位學(xué)歷，忽視了實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)與知識的匹配。如將考試成績好，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足的干部提拔到不能勝任的崗位；將科研成就大和學(xué)有專攻的知識分子和科學(xué)家提拔到他們并不熟悉和難以勝任的管人、管錢、管財(cái)務(wù)和合同關(guān)系的崗位上，取其短，抑其長，造成一些干部管理和實(shí)際工作中的困惑。

另一個比較突出的不足是用年齡限制職務(wù)晉升的原則。當(dāng)年的“一刀切”是為了迅速替換知識結(jié)構(gòu)和身體條件都已經(jīng)老化的干部，將多年積壓和新涌現(xiàn)的干部提拔到重要的崗位上，但也忽略了一些身體條件好、能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的適齡干部發(fā)揮才干的可能。特別是在生活條件改善、有效勞動年齡延遲、工作條件對體力要求下降而對知識和經(jīng)驗(yàn)要求提高的條件下，如何讓年富力強(qiáng)、到齡而不老的優(yōu)秀干部能夠在相關(guān)領(lǐng)域繼續(xù)為國家作貢獻(xiàn)，避免經(jīng)驗(yàn)損失和低水平錯誤的重復(fù)，十分值得研究。一是專才專用，不過度關(guān)注年齡；二是借鑒傳統(tǒng)的退休制度。我國古代高級官員退休后大多榮歸故里，成為鄉(xiāng)紳，幫助家鄉(xiāng)治理，造福一方，也培養(yǎng)年輕人。新中國成立后一段時間也有創(chuàng)造條件、鼓勵老干部退離休回鄉(xiāng)發(fā)揮余熱的政策，這是一些偏遠(yuǎn)地方出人才、出官員、出企業(yè)家的重要原因。

在年齡限制與任職崗位要求互相影響的情況下，如果干部在五級政府的十級崗位上都工作滿五年，到國級干部時就已經(jīng)是老年了。唯一的辦法就是迅速提拔，但會造成快速流官，對地方發(fā)展不做長期規(guī)劃，追求短期政績的現(xiàn)象。最新一輪的職級同步（準(zhǔn)確地說，應(yīng)該是職級分離）制度改革可以很好地解決這個問題，長期工作在第一線，職務(wù)一般，級別又很高的專業(yè)干部可以脫穎而出，這樣就不會影響專業(yè)性的越級提拔?！肮Ω叨摵?，才高而爵尊，能者為師，英雄不問出處”的古訓(xùn)，對干部制度的深化改革有很深的啟發(fā)意義。

我國的干部素質(zhì)要求和干部選拔，對國家的發(fā)展與治理有舉足輕重的作用。對干部的要求會隨著社會的變化，時代的要求、工作任務(wù)的不同有所變化。在新中國成立初期，大量的干部從軍隊(duì)和有地下工作經(jīng)驗(yàn)的人才中選拔，注重的是對革命事業(yè)和新中國建設(shè)事業(yè)有忠誠度的優(yōu)秀人才，需要的是“共和衛(wèi)士”型的人才，保護(hù)和建設(shè)新政權(quán)，政治履歷優(yōu)先。隨著國家的穩(wěn)定和建設(shè)事業(yè)的大規(guī)模開展，加上為人民服務(wù)的革命初心，開始關(guān)注從工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一線選拔標(biāo)兵和干部，陳永貴、郝建秀以及后來大量的農(nóng)工干部開始走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。這些可以被認(rèn)為是“農(nóng)工階層普通人構(gòu)成的干部隊(duì)伍”。改革開放以后，出于發(fā)展的需要，有知識、有能力、能實(shí)干成為干部選拔中最重要的指標(biāo)，特別是實(shí)干出業(yè)績成為對干部的基本要求，即所謂的“GDP”出干部。進(jìn)入新時代，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念成為時代的強(qiáng)音，需要有一支更加龐大，來源更廣泛、知識積累和經(jīng)驗(yàn)積累豐富、專業(yè)化能力更強(qiáng)的新型干部隊(duì)伍。在這樣的背景下，“政治過硬、作風(fēng)扎實(shí)、專業(yè)能力強(qiáng)、敢于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)、廉潔自律、想干事、能干事、能干成事”就成為新時代選拔干部的標(biāo)準(zhǔn)。

進(jìn)入新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾對黨和國家干部隊(duì)伍的素質(zhì)提出了更高層次的要求，不論是委任制還是選任制，不論是內(nèi)部考察還是公推比選，不論是考試還是考察，最關(guān)鍵的一點(diǎn)在于有效地為國選材，保證干部素質(zhì)和能力與時俱進(jìn)，要建立選干、提干的責(zé)任人制度，保證干部選拔、培養(yǎng)、跟蹤管理的質(zhì)量，根據(jù)時代發(fā)展的需求，讓最優(yōu)秀、最能干、最合適的干部人才能夠在重要的崗位上為國為民服務(wù)，成為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢、引領(lǐng)人類文明發(fā)展的中堅(jiān)力量。