積極探索社會(huì)扶貧的有效路徑

_劉 智

我們黨歷來高度重視社會(huì)力量在扶貧開發(fā)中的作用。在脫貧攻堅(jiān)工作中，如何發(fā)揮好社會(huì)力量的幫扶作用，既是一個(gè)現(xiàn)實(shí)課題，也是一個(gè)需要闡明的理論問題。

一、當(dāng)前全國(guó)社會(huì)扶貧格局基本形成

自2015年中央印發(fā)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的《決定》以來，社會(huì)扶貧從體系、平臺(tái)、共識(shí)三方面形成了比較有序有效的格局。

（一）建立了法律法規(guī)和政策框架體系。一是為社會(huì)扶貧提供了政策法規(guī)依據(jù)。中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》明確提出和強(qiáng)調(diào)要加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。2016年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)慈善法》將扶貧、濟(jì)困列入規(guī)范范圍內(nèi)，為我國(guó)社會(huì)扶貧工作提供了法律保障。各省也在加快扶貧領(lǐng)域的地方性法規(guī)立法工作，截至2018年10月，全國(guó)共有22個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定了地方性農(nóng)村扶貧開發(fā)條例，《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》也于2014年7月通過實(shí)施。這些地方性扶貧開發(fā)條例都規(guī)定了社會(huì)扶貧工作的內(nèi)容、措施、監(jiān)管和法律責(zé)任等。二是為社會(huì)扶貧提供了政策支持。國(guó)家層面相繼制定和出臺(tái)了一系列專項(xiàng)政策文件。2014年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》；2016年1月，全國(guó)工商聯(lián)、國(guó)務(wù)院扶貧辦和中國(guó)光彩事業(yè)促進(jìn)會(huì)聯(lián)發(fā)《關(guān)于推進(jìn)“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)的實(shí)施意見》；2017年8月，民政部、財(cái)政部和國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)發(fā)《關(guān)于支持社會(huì)工作專業(yè)力量參與脫貧攻堅(jiān)的指導(dǎo)意見》；2018年1月，國(guó)務(wù)院扶貧辦等8部委聯(lián)合頒布了《關(guān)于培育貧困村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人的指導(dǎo)意見》等4份文件。地方各級(jí)黨委政府也相應(yīng)制定了落實(shí)辦法和措施。比如，昆明市2017年出臺(tái)了《昆明市關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量參與脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施辦法》《貧困地區(qū)成立脫貧攻堅(jiān)農(nóng)村致富帶頭人幫扶協(xié)會(huì)實(shí)施方案》等政策指導(dǎo)性文件，立足于緊緊圍繞培育社會(huì)扶貧主體、創(chuàng)新參與方式、完善保障措施等，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與幫扶的積極性。

（二）搭建了幫扶渠道平臺(tái)。一是政府組織的社會(huì)幫扶發(fā)揮了主導(dǎo)作用。政府組織的社會(huì)幫扶具有組織化程度高、動(dòng)員迅速、針對(duì)性強(qiáng)、影響面大等優(yōu)勢(shì)。近年來，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、國(guó)有企事業(yè)單位等開展的定點(diǎn)扶貧，東部發(fā)達(dá)地區(qū)與西部貧困地區(qū)結(jié)對(duì)扶貧協(xié)作以及通過政府部門以及群團(tuán)組織面向社會(huì)發(fā)出號(hào)召，動(dòng)員經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、愛心人士等社會(huì)力量參與社會(huì)幫扶，發(fā)揮了主導(dǎo)作用。自2015年以來，中央86個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)共結(jié)對(duì)幫扶136個(gè)貧困縣。二是非政府組織的社會(huì)幫扶成為有益補(bǔ)充。相比政府組織，非政府組織參與社會(huì)扶貧具有創(chuàng)新性、靈活性、多樣性等特點(diǎn)，包括各類基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)等非政府組織發(fā)起的幫扶活動(dòng)。它們?cè)诖龠M(jìn)貧困地區(qū)教育、文化、衛(wèi)生、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等方面的發(fā)展發(fā)揮了不可或缺的作用，已成為我國(guó)政府扶貧的重要補(bǔ)充。比如民營(yíng)企業(yè)廣泛參與的“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”活動(dòng)。三是社會(huì)幫扶的組織化方式更加多元。在近年來的社會(huì)扶貧工作中，各級(jí)黨委政府已由簡(jiǎn)單的動(dòng)員倡導(dǎo)向有序組織發(fā)動(dòng)轉(zhuǎn)變，組織方式也不斷創(chuàng)新，概括起來主要有以下形式：政府和非政府組織廣泛開展形式多樣的扶貧合作，如全國(guó)工商聯(lián)、國(guó)務(wù)院扶貧辦同中國(guó)光彩事業(yè)促進(jìn)會(huì)等聯(lián)合啟動(dòng)的“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)；各級(jí)政府部門不斷推進(jìn)培育和孵化扶貧領(lǐng)域社會(huì)組織的工作，如部分地區(qū)在政府支持下成立的扶貧開發(fā)基金會(huì)、扶貧開發(fā)協(xié)會(huì)等；扶貧開發(fā)某一領(lǐng)域或某一類特定人群自發(fā)成立的社會(huì)幫扶組織，如農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟、農(nóng)村企業(yè)家協(xié)會(huì)、農(nóng)村致富帶頭人協(xié)會(huì)等。

（三）整個(gè)社會(huì)逐步形成了共同扶貧共識(shí)。一是促進(jìn)共同發(fā)展成為共識(shí)。幫扶和促進(jìn)貧困地區(qū)、貧困群眾同先進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，既是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的內(nèi)在要求，也成為全社會(huì)的共識(shí)。這一方面源于廣大社會(huì)幫扶主體對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的認(rèn)同和內(nèi)化，另一方面源于廣大社會(huì)幫扶主體，特別是經(jīng)濟(jì)類幫扶組織在參與脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐中廣泛受益，一些企業(yè)拓展了原料供應(yīng)源頭，開辟了農(nóng)村更為廣闊的消費(fèi)市場(chǎng)，農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)的提高也讓企業(yè)能就近招聘高素質(zhì)的員工，企業(yè)和群眾形成了良性共同發(fā)展的生動(dòng)局面。二是正在逐步形成“三位一體”的社會(huì)扶貧大格局。黨委政府的重視、法律的保障、政策的推動(dòng)、共識(shí)的形成共同推動(dòng)社會(huì)幫扶工作不斷取得新成效，初步構(gòu)建了包括各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、國(guó)有企事業(yè)單位等開展的定點(diǎn)扶貧，東部發(fā)達(dá)地區(qū)與西部貧困地區(qū)結(jié)對(duì)扶貧協(xié)作以及民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人積極參與的“三位一體”的大扶貧格局。

二、當(dāng)前社會(huì)扶貧存在的主要不足

社會(huì)扶貧的格局初步形成，也取得了巨大成效，但在精準(zhǔn)扶貧日益深入的攻堅(jiān)戰(zhàn)中，也凸顯了一些不足或者盲區(qū)，需要內(nèi)外聯(lián)動(dòng)來解決。

（一）幫扶方式單一。目前，捐贈(zèng)仍然是幫扶的主要形式。隨著我國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)教育、醫(yī)療、文化、基建等條件的改善，農(nóng)村和城市融合發(fā)展的加快，需要捐贈(zèng)救濟(jì)的人群應(yīng)當(dāng)僅限于因病、因殘喪失勞動(dòng)能力等不具備基礎(chǔ)發(fā)展條件的群眾，或是因?qū)W、因?yàn)?zāi)等急需解決眼前困難的群眾，對(duì)于具備基礎(chǔ)發(fā)展條件，但缺少發(fā)展機(jī)會(huì)、思路的群眾，應(yīng)當(dāng)盡可能地為他們創(chuàng)造機(jī)會(huì)，幫助他們找到發(fā)展路子。因此，目前以捐贈(zèng)為主的救濟(jì)式幫扶同我國(guó)當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)實(shí)際已不相適應(yīng)，亟待各級(jí)黨委政府加以引導(dǎo)。

（二）幫扶精準(zhǔn)度不高。第一，社會(huì)幫扶對(duì)象不精準(zhǔn)的情況在一定程度上還存在。由于在基層缺少統(tǒng)一、規(guī)范的社會(huì)幫扶對(duì)接平臺(tái)，很多社會(huì)幫扶力量特別是非政府組織的社會(huì)幫扶力量往往是自行對(duì)接，這就造成幫扶信息不對(duì)稱，真正需要幫扶的貧困戶、貧困群眾沒有得到幫扶。第二，社會(huì)幫扶對(duì)象致貧原因不精準(zhǔn)、幫扶方式不精準(zhǔn)。社會(huì)幫扶力量對(duì)農(nóng)村基層情況以及幫扶對(duì)象家庭、個(gè)人情況不熟悉，造成致貧原因分析不準(zhǔn)，導(dǎo)致幫扶方式不精準(zhǔn)，造成幫扶方式同貧困戶的需求不匹配，社會(huì)幫扶資源沒有真正發(fā)揮出其應(yīng)有的幫扶作用。

（三）幫扶的組織化程度不高。第一，參與社會(huì)幫扶的民間組織培育不足。脫貧攻堅(jiān)越到后期，越是難啃的硬骨頭，越需要具備一定專業(yè)性的幫扶力量參與其中，培育民間社會(huì)幫扶組織尤為重要。但由于政府扶持力度不夠、引導(dǎo)不足，社會(huì)認(rèn)識(shí)不到位等原因，致使當(dāng)前我國(guó)扶貧領(lǐng)域的社會(huì)組織面臨數(shù)量少、資金不足、人才緊缺、參與幫扶深度不夠、幫扶不可持續(xù)等問題。第二，幫扶對(duì)接的零散化現(xiàn)象較為突出。社會(huì)力量廣泛主動(dòng)、自覺參與幫扶的局面還未形成，政府組織的社會(huì)幫扶仍然占一定比重，如定點(diǎn)幫扶工作、東西部協(xié)作等，而民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織參與幫扶的比重不高。主要原因是各級(jí)對(duì)接社會(huì)幫扶力量的平臺(tái)缺失或者不統(tǒng)一、不規(guī)范，導(dǎo)致有幫扶意愿的個(gè)人、組織無渠道對(duì)接幫扶對(duì)象或者社會(huì)幫扶力量在幫扶過程中不能充分做到相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充，造成有的貧困戶享受重復(fù)幫扶，有的貧困戶無人幫扶，有的貧困戶獲得的幫扶與自身脫貧發(fā)展需求不相匹配等。

（四）幫扶的效果不穩(wěn)定。要讓貧困群眾主觀上想脫貧、能脫貧，激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力，就要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合?？傮w上來說，社會(huì)力量參與幫扶存在的主要問題是輸血式扶貧依然占主導(dǎo)，在一定程度上滋長(zhǎng)了貧困主體的“等靠要”思想，幫扶不穩(wěn)定、不可持續(xù)，“扶志扶智”類幫扶少。從幫扶效果來看，越是靠近發(fā)達(dá)地方越好，越是貧困程度深的地方越差。各地也做了不少探索和實(shí)踐，如選樹脫貧先進(jìn)典型、開展技能培訓(xùn)、廣泛開展宣傳等。但這些方式存在大水漫灌、不能精準(zhǔn)到戶的問題，效果也不盡人意。

三、堅(jiān)持問題導(dǎo)向，用好鄉(xiāng)賢資源開展社會(huì)扶貧

鄉(xiāng)村振興，人才是關(guān)鍵。近幾年的脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐告訴我們，鄉(xiāng)賢能人是帶動(dòng)一個(gè)村、影響一片人脫貧的有效資源，鄉(xiāng)賢能人是我們抓好“三農(nóng)”工作的重要“人才”。

用好鄉(xiāng)賢力量是建立發(fā)展農(nóng)村致富帶頭人協(xié)會(huì)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。鄉(xiāng)賢在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興中是一支需要高度重視的力量。鄉(xiāng)賢是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)圣賢政治在基層的踐行者。無論社會(huì)如何變遷，鄉(xiāng)賢文化與鄉(xiāng)賢功能對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展的作用與價(jià)值一直非常重要，影響著村民日常生產(chǎn)生活。現(xiàn)在的鄉(xiāng)賢一般是在各行各業(yè)做出一定成績(jī)的人士，擁有豐富的經(jīng)濟(jì)資源、政治資源和社會(huì)資源，并有意愿服務(wù)于家鄉(xiāng)發(fā)展。同時(shí)，村民與鄉(xiāng)賢“鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親”，鄉(xiāng)賢的影響力和帶動(dòng)力相對(duì)較強(qiáng)，農(nóng)村致富帶頭人就屬于能夠帶動(dòng)一方的“鄉(xiāng)賢”力量。

從2017年起，昆明市著手推進(jìn)農(nóng)村致富帶頭人的培育、組織工作。各縣、鄉(xiāng)成立了幫扶協(xié)會(huì)，市里成立了聯(lián)合會(huì)，經(jīng)過兩年實(shí)踐，在提高社會(huì)幫扶的組織化程度和幫扶的精準(zhǔn)度，擴(kuò)大社會(huì)幫扶參與度，激發(fā)貧困主體內(nèi)生動(dòng)力等方面作出了有益探索，很好地支持了本地的脫貧攻堅(jiān)工作。實(shí)踐證明，昆明市成立和發(fā)展致富帶頭人幫扶協(xié)會(huì)是社會(huì)扶貧的一條有效路徑，特別是突破了貧苦戶“內(nèi)生動(dòng)力不足”障礙。一是帶動(dòng)了適合貧困群眾的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為紐帶、以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)定收入為重點(diǎn)，通過在貧困地區(qū)直接投資、采購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品、吸納合作社或貧困戶入股、同貧困對(duì)象開展項(xiàng)目合作等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等，帶動(dòng)貧困地區(qū)、貧困戶同市場(chǎng)充分對(duì)接，帶動(dòng)了貧困群眾產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是增強(qiáng)了貧困群眾“我要脫貧”的內(nèi)生動(dòng)力。貧困群眾“安于”貧困不是因?yàn)樗麄儾凰忌线M(jìn)，喜歡過窮苦日子，而是因?yàn)樗麄內(nèi)狈π判摹⑷鄙偎悸?、缺少門路。在幫扶協(xié)會(huì)的平臺(tái)上，貧困群眾在幫扶主體的帶領(lǐng)下參與面向市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在實(shí)踐中逐步有了獲得感，脫貧致富的信心自然慢慢樹立，思想上逐步樹立了自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。三是為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施培養(yǎng)了一批帶頭人。通過攻堅(jiān)戰(zhàn)的檢驗(yàn)，一大批致富帶頭人涌現(xiàn)出來，不僅為社會(huì)扶貧探索了一條有效路徑，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。