如何推進(jìn)化解地方政府債務(wù)

_周 暉

黨的十九大報(bào)告將防范與化解重大風(fēng)險(xiǎn)明確為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”首要任務(wù)，而地方政府債務(wù)目前已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，如不及時(shí)、科學(xué)、穩(wěn)妥化解，容易引發(fā)系統(tǒng)性財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)，影響我國經(jīng)濟(jì)由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略進(jìn)程。

中央對于地方債務(wù)的防范由來已久，出臺了一系列關(guān)于地方政府舉債行為的規(guī)范性文件與辦法。內(nèi)容主要涉及四個(gè)方面的內(nèi)容：一是關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范債務(wù)管理，關(guān)堵舉債“后門”“偏門”，如國發(fā)〔2014〕43號《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、財(cái)預(yù)〔2017〕50號《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》、財(cái)預(yù)〔2017〕87號《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》以及近期關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見和問責(zé)辦法等；二是關(guān)于有序開放必要的融資“前門”，如項(xiàng)目收益?zhèn)?、土地儲備專?xiàng)債、地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券等；三是關(guān)于平臺公司的規(guī)范與轉(zhuǎn)型的意見；四是關(guān)于債務(wù)應(yīng)急處理機(jī)制等。相關(guān)各類文件的出臺要求規(guī)范地方政府舉債行為與債務(wù)管理以及金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)，剝離融資平臺公司政府融資職能，防范化解財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)。

盡管近年來，我國各級地方政府以“城投模式”舉借大量債務(wù)，客觀來說對于我國城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)，但其中由于違規(guī)舉債、無序舉債、不科學(xué)舉債而積累的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已不容小覷。經(jīng)過2014年底的第一輪置換，共有14.3萬億被置換、鎖定為系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)。而從目前我們的調(diào)研情況以及研究機(jī)構(gòu)的推算來看，我國地方政府還存在較大規(guī)模的隱性債務(wù)，地方政府債務(wù)的化解刻不容緩?；獾胤秸畟鶆?wù)可從六個(gè)方面施策推進(jìn)。

第一，全口徑摸清資產(chǎn)負(fù)債家底，做好防風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)規(guī)劃。編制全口徑資產(chǎn)負(fù)債表，全面統(tǒng)計(jì)包括平臺公司、主要國有企業(yè)在內(nèi)的區(qū)域資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模，詳細(xì)分析債務(wù)規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、資金流向、資產(chǎn)質(zhì)量以及償付來源等情況。國際上有通用的指標(biāo)工具用于衡量政府債務(wù)，即負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等。要摸清家底，做好規(guī)劃，使區(qū)域資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模與結(jié)構(gòu)保持清晰、合理、可控。

第二，強(qiáng)化預(yù)算硬約束，嚴(yán)控增量，化解存量。強(qiáng)化預(yù)算硬約束，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，杜絕發(fā)生預(yù)算安排之外的、超出地方財(cái)力實(shí)際承受范圍的政府債務(wù)，控總量，化存量，嚴(yán)控各地債務(wù)增量。一是停撤一批，各地應(yīng)根據(jù)財(cái)力可承受能力，對不屬于中央與地方的重點(diǎn)項(xiàng)目與重大民生項(xiàng)目，尚未開工建設(shè)的，可予停建，對2017年7月15日以后新舉借的系統(tǒng)外需要財(cái)政資金償還的債務(wù)，可予撤銷；二是調(diào)緩一批，對已開工的重點(diǎn)項(xiàng)目，適當(dāng)壓降調(diào)整投資規(guī)模，對無重大影響的，可適當(dāng)暫緩建設(shè)。當(dāng)然，在此過程中，不搞“一刀切”，在嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模的原則下，科學(xué)評估，審慎決策。

第三，采取財(cái)政手段多舉措緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隱性債務(wù)問題本質(zhì)上是財(cái)政問題，化解債務(wù)首先應(yīng)從財(cái)政角度多渠道舉措緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是運(yùn)用現(xiàn)有財(cái)力、變現(xiàn)資產(chǎn)等手段歸還一部分；二是適當(dāng)擴(kuò)大政府債務(wù)限額，對部分公益性事業(yè)項(xiàng)目形成的隱性債務(wù)顯性化；三是以時(shí)間換空間，發(fā)行長期低息債券（如十年期）、同時(shí)開啟新一輪債券置換，緩解地方兌付壓力，緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；四是引導(dǎo)地方多渠道、多舉措積極培植產(chǎn)業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過稅源增長提高地方政府負(fù)債與承債的能力。

第四，運(yùn)用金融方手段穩(wěn)債化債、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。政府債務(wù)問題本質(zhì)上是財(cái)政問題，但從解決實(shí)際困難的層面來看，必須積極運(yùn)用金融的方法和手段，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，盤活資金、資產(chǎn)。運(yùn)用金融手段優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)應(yīng)著眼于處理好兩個(gè)關(guān)系。一是處理好穩(wěn)債與化債的關(guān)系。正視部分地區(qū)財(cái)政實(shí)力不足的現(xiàn)狀，以時(shí)間換空間，先穩(wěn)債、再逐步化債。穩(wěn)債方面，至少確保足夠的流動性以支付融資成本與“保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資”費(fèi)用。與金融機(jī)構(gòu)合作，對應(yīng)表內(nèi)貸款債務(wù)， 爭取完善信用條件下本金的展期與續(xù)貸；對應(yīng)公開債券市場債務(wù)， 爭取發(fā)新還舊；對應(yīng)信托、委貸及融資租賃等表外高息債務(wù)，要嘗試用長期低息信貸資金或債券資金替換，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，包括期限結(jié)構(gòu)和利率結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，通過提高可用財(cái)力和償債能力，變現(xiàn)資產(chǎn)等多種手段逐步化解債務(wù)，降低杠桿率。二是處理好短期、中期和長期的關(guān)系。短期而言，制定未來一段時(shí)間還本付息計(jì)劃，運(yùn)用現(xiàn)有財(cái)力和資產(chǎn)一一精算平衡，確保穩(wěn)妥兌付；中期而言，通過開源節(jié)流、提高可用財(cái)力，提高償債能力和流動性，逐步降低杠桿；長期而言，實(shí)現(xiàn)平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，提高資產(chǎn)與資金的可持續(xù)利用效率，構(gòu)建新型投融資模式。

第五，推進(jìn)平臺公司轉(zhuǎn)型，構(gòu)建新型投融資模式。隱性債務(wù)的直接債務(wù)人大多為各級地方政府的融資平臺公司，通過平臺公司整合，加快平臺公司轉(zhuǎn)型，是化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低債務(wù)率的關(guān)鍵。推動平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，應(yīng)主要做好三項(xiàng)工作。一是明確平臺公司轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策，要求平臺公司整合的同時(shí)，必須做出可行的轉(zhuǎn)型方案，并對平臺公司轉(zhuǎn)型給予政策支持。二是明確提出平臺公司轉(zhuǎn)型的相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，按《公司法》要求進(jìn)行公司化改革，形成科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建自我平衡的投融資閉環(huán)。三是結(jié)合不同特點(diǎn)，分重點(diǎn)推進(jìn)平臺轉(zhuǎn)型。省級層面，對現(xiàn)金流相對豐富的平臺公司，強(qiáng)力推進(jìn)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、增加股權(quán)投資，探索債轉(zhuǎn)股以及優(yōu)先股和股債互換設(shè)計(jì)，積極推進(jìn)資產(chǎn)證券化降杠桿；市縣區(qū)級層面，重點(diǎn)探索推進(jìn)整合區(qū)域資源性資產(chǎn)，市場化納入?yún)^(qū)域平臺，提升平臺公司經(jīng)營城市的持續(xù)盈利能力，打造自我平衡的投融資閉環(huán)。

第六，深化改革，構(gòu)建長效機(jī)制。進(jìn)一步督促地方政府樹立正確的政績觀，深化財(cái)稅、金融體制改革，著力轉(zhuǎn)變依賴性負(fù)債發(fā)展的模式，積極參與多層次資本市場，擴(kuò)大直接融資比重，加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)升級，加強(qiáng)財(cái)政、金融、發(fā)改、國資管理等部門的協(xié)同，自上而下構(gòu)建防范與化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的制度體系與長效機(jī)制。