推進(jìn)綠色發(fā)展離不開體制機(jī)制創(chuàng)新

_劉學(xué)俠 李 敏

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從黨和人民事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的視野，高度重視和正確處理生態(tài)文明建設(shè)的重大理論和實(shí)踐問題，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想，為新時代全面推進(jìn)綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明提供了重要遵循和行動指南，推動我國生態(tài)文明實(shí)踐取得歷史性成就。新時代建設(shè)中國特色社會主義生態(tài)文明，就要堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，牢記“綠水青山就是金山銀山”的重要發(fā)展理念，全面推進(jìn)綠色發(fā)展。

一、黨的十八大以來我國生態(tài)文明建設(shè)成就

黨的十八大明確提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”中國特色社會主義總體布局，要求把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置。5年多來，“綠水青山就是金山銀山”理念日益深入人心，生態(tài)文明頂層設(shè)計和制度體系建設(shè)加快推進(jìn)，污染治理強(qiáng)力推進(jìn)，綠色發(fā)展成效明顯，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

從全國來看，生態(tài)環(huán)境狀況同2013年相比發(fā)生了前所未有的變化，據(jù)國家統(tǒng)計局2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國338個地級及以上城市可吸入顆粒物（PM10）平均濃度下降22.7%，京津冀地區(qū)PM2.5平均濃度下降了39.6%。全國完成造林5.08億畝，森林覆蓋率達(dá)到21.66%，成為同期全球森林資源增長最多的國家。

近5年是我國生態(tài)文明建設(shè)力度最大、成效最好的時期：發(fā)布實(shí)施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，污染治理力度之大前所未有；環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速推進(jìn)，成為全世界污水處理、垃圾處理能力最大的國家。同時，生態(tài)文明建設(shè)的大量標(biāo)志性、支柱性改革舉措陸續(xù)推出：開展中央環(huán)境保護(hù)督察，實(shí)現(xiàn)31個省區(qū)市全覆蓋，問責(zé)1萬余人，解決了一大批突出環(huán)境問題；推進(jìn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，開展按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)；環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、水污染防治法、環(huán)境影響評價法、環(huán)境保護(hù)稅法等法律完成制修訂，堅決打擊環(huán)境違法行為。由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和節(jié)約制度、資源有償使用和補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的市場體系、績效考核和責(zé)任追究制度等8方面的制度，共85項(xiàng)改革任務(wù)和成果，構(gòu)成了源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的生態(tài)文明治理體系。

二、我國生態(tài)環(huán)境面臨的突出問題

總體來看，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，但成效并不穩(wěn)固，存在五個方面的突出問題。

第一，資源環(huán)境約束問題。首先是資源約束。我國地大物博、資源豐富，但由于人口基數(shù)大，人均資源占有量相對不足。其次是環(huán)境污染約束?！?017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)顯示，全國338個地級及以上城市中，有99個城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，占全部城市數(shù)的29.3%；239個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，占70.7%。338個地級及以上城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為78.0%，平均超標(biāo)天數(shù)比例為22.0%。另外，水污染的問題也很嚴(yán)峻。1940個水質(zhì)斷面（點(diǎn)位）中，優(yōu)良（Ⅰ～Ⅲ類）水質(zhì)比例67.9%，劣Ⅴ類水質(zhì)比例8.3%。西北諸河和西南諸河水質(zhì)為優(yōu)，浙閩片河流、長江和珠江流域水質(zhì)良好，黃河、松花江、淮河和遼河流域?yàn)檩p度污染，海河流域?yàn)橹卸任廴尽?12個重要湖泊（水庫）中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)的湖泊（水庫）70個，占62.5%，劣Ⅴ類12個，占10.7%。太湖、巢湖和滇池湖體分別為輕度、中度和重度污染。地下水5100個水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)位中，優(yōu)良級、良好級、較好級、較差級和極差級點(diǎn)位分別占8.8%、23.1%、1.5%、51.8%和14.8%。特別是地下水的污染是人們看不見的，治理起來也更加困難。

第二，生態(tài)系統(tǒng)退化限制。多年來由于林地、草地、水域及濕地、荒漠、沙地、裸地在內(nèi)的生態(tài)用地面積持續(xù)下降，土壤侵蝕以及土地荒漠化、沙化的面積也比較大。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量“優(yōu)”和“良”的縣域面積占國土面積的42.0%，主要分布在秦嶺——淮河以南及東北的大小興安嶺和長白山地區(qū)；“一般”的縣域占24.5%，主要分布在華北平原、黃淮海平原、東北平原中西部和內(nèi)蒙古中部；“較差”和“差”的縣域占33.5%，主要分布在內(nèi)蒙古西部、甘肅中西部、西藏西部和新疆大部。全國森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率為21.63%，是全球平均水平的2/3，人均森林面積不足世界人均的1/4。生態(tài)系統(tǒng)的退化，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成很大制約。

第三，法律制度體系還需進(jìn)一步完善。從生態(tài)環(huán)境源頭保護(hù)來看，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、自然生態(tài)空間權(quán)屬還不清晰，權(quán)責(zé)不夠明確，這不僅嚴(yán)重影響資源利用和環(huán)境保護(hù)，也使市場機(jī)制不能充分發(fā)揮作用。另外，對于造成資源浪費(fèi)、環(huán)境污染的市場主體如何進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，還沒有完整的制度化設(shè)計；對于跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度也缺乏穩(wěn)定的常態(tài)化制度設(shè)計。從生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程來看，需要明確各級地方政府、各類市場主體的生態(tài)權(quán)利、生態(tài)責(zé)任，全面完善和落實(shí)損害賠償、責(zé)任追究、環(huán)境治理和環(huán)境修復(fù)等法規(guī)制度。

第四，行政分割制約問題。一方面，生態(tài)系統(tǒng)空間與行政區(qū)域還不完全匹配。如果從行政區(qū)域的角度進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃設(shè)計、開發(fā)管理、評價考核，造成生態(tài)文明建設(shè)尤其是環(huán)境、資源保護(hù)的不協(xié)調(diào)，行政分割的治理模式已不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的緊迫需要。

第五，生態(tài)文明理念還未真正落實(shí)到社會生產(chǎn)生活的各方面和全過程。當(dāng)前，傳統(tǒng)的資源消耗型的發(fā)展思路仍根深蒂固，集約化、綠色化、內(nèi)涵化發(fā)展理念還不夠深入。特別是企業(yè)和社會組織生態(tài)文明建設(shè)積極性不高，公眾參與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)的制度設(shè)計不夠明確和具體化，公眾生態(tài)行為、綠色生活方式普及、深化程度較低。所以，我們要大力培育和踐行生態(tài)文明理念，讓生態(tài)文明理念真正落實(shí)到社會發(fā)展的各方面和全過程。

三、創(chuàng)新綠色發(fā)展體制機(jī)制

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”；要“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，是我們黨的奮斗目標(biāo)和執(zhí)政使命所在，也是黨的十八大以來的生動實(shí)踐。堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，就必然要弘揚(yáng)“兩山”理論，堅持綠色發(fā)展，把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)。

第一，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線戰(zhàn)略。生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線。2017年2月7日，中辦、國辦公布《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，明確要求到2020年底，全面完成全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定，勘界定標(biāo)，基本建立生態(tài)保護(hù)紅線制度，國土生態(tài)空間得到優(yōu)化和有效保護(hù)，生態(tài)功能保持穩(wěn)定，國家生態(tài)安全格局更加完善。實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線戰(zhàn)略，地方各級黨委和政府應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線剛性約束，形成一整套生態(tài)保護(hù)紅線管控和激勵措施。要以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障和維護(hù)生態(tài)功能為主線，按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的要求，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。要明確屬地管理責(zé)任，確立生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)先地位，實(shí)行嚴(yán)格管控。建立監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管平臺，開展定期評價和考核，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)格責(zé)任追究。對違反生態(tài)保護(hù)紅線管控要求、造成生態(tài)破壞的，按相關(guān)規(guī)定實(shí)行責(zé)任追究。對造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴(yán)重破壞的，要實(shí)行終身追責(zé)。

第二，為構(gòu)建生態(tài)文明體系提供制度保障。保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須靠制度和法治，解決體制不健全、制度不嚴(yán)密、執(zhí)行不嚴(yán)格等問題，讓制度成為剛性的約束。要以生態(tài)價值觀念為準(zhǔn)則，以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險有效防控為重點(diǎn)，加快建立健全生態(tài)文化體系、生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系、目標(biāo)責(zé)任體系、生態(tài)文明制度體系、生態(tài)安全體系，確保到2035年美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，到本世紀(jì)中葉建成美麗中國。

第三，將全面推動綠色發(fā)展作為治本之策。堅持綠色發(fā)展是發(fā)展觀的一場深刻革命，是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必然要求，也是解決污染問題的根本之策。要從根本上解決環(huán)境問題，就要從根本上轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，全面推動綠色發(fā)展。要圍繞調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)等重點(diǎn)，培育壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)綠色低碳生活方式。綠色生活方式與每個人的生活息息相關(guān)，體現(xiàn)著對綠色發(fā)展理念的認(rèn)同度、踐行力，對綠色發(fā)展的最終實(shí)現(xiàn)具有基礎(chǔ)意義、關(guān)鍵作用。要加大生態(tài)文明宣傳力度，增強(qiáng)全社會成員的環(huán)境保護(hù)意識，堅定不移走綠色發(fā)展、綠色消費(fèi)與綠色生活之路，并使之成為全體國民的自覺行動。要建立綠色產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)識制度，引導(dǎo)消費(fèi)者綠色消費(fèi)；倡導(dǎo)和踐行勤儉節(jié)約、綠色低碳，鼓勵使用節(jié)能減排等綠色產(chǎn)品；挖掘、發(fā)展特色生態(tài)文化，倡導(dǎo)文明健康的生活方式，加快形成全社會自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好社會風(fēng)尚。

第四，打好污染防治攻堅戰(zhàn)。黨的十九大把污染防治作為全面建成小康社會決勝階段的三大攻堅戰(zhàn)之一作出部署，提出要把解決突出環(huán)境問題作為民生優(yōu)先領(lǐng)域，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，提高環(huán)境治理水平。打好環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)，要在全國范圍內(nèi)以空氣質(zhì)量明顯改善為剛性要求，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控，基本消除重污染天氣。要深入實(shí)施水污染防治行動計劃，全面落實(shí)土壤污染防治行動計劃，強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，有效防范風(fēng)險。特別是要持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。