黨和國家監(jiān)督制度40年重構(gòu)與轉(zhuǎn)型

_侯志山

改革開放使黨和國家監(jiān)督制度步入面向現(xiàn)代化的重構(gòu)和轉(zhuǎn)型期，40年來，適應經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑的變革，作為政治制度重要組成部分的黨和國家監(jiān)督制度，在監(jiān)督方式、控權(quán)機制、監(jiān)督目標和監(jiān)督手段等方面發(fā)生了深刻顯著的變化，取得了長足進步。這些成功的變革為新時代健全黨和國家監(jiān)督體系提供了寶貴的經(jīng)驗。

一、監(jiān)督主體和方式：由主要依靠運動到主要依靠專門機構(gòu)轉(zhuǎn)變

改革開放以來，隨著黨和國家監(jiān)督理念從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄖ螜?quán)，專門監(jiān)督機關(guān)在維護黨紀國法、恢復黨和國家正常政治生活方面的重要作用重新受到黨和國家領(lǐng)導人的高度重視。

一是果斷摒棄運動治權(quán)方式，堅持依紀依法治權(quán)。為了保持黨的純潔性和維護改革開放的成果，1982年黨中央領(lǐng)導了打擊經(jīng)濟領(lǐng)域中的嚴重犯罪活動。與此前“三反”運動等做法不同的是，在同年4月13日中共中央、國務院《關(guān)于打擊經(jīng)濟領(lǐng)域嚴重犯罪活動的決定》中，特別強調(diào)：“打擊經(jīng)濟領(lǐng)域中的嚴重犯罪活動，堅決不搞群眾運動，更不允許搞人人過關(guān)”，“要根據(jù)確鑿事實，區(qū)別不同情況，按照黨紀、政紀、軍紀和國法，慎重處理每一個案件”。這是十一屆三中全會提出“停止使用階級斗爭口號”后，在權(quán)力監(jiān)督和打擊犯罪方面，黨中央首次以中央文件形式正式作出的“不搞群眾運動”，堅持依紀依法辦事的決定。1983年黨的十二屆二中全會通過的《中央關(guān)于整黨的決定》明確規(guī)定：“整黨中的一切問題，都必須由有關(guān)黨組織討論解決，不能重復過去‘群眾整黨’，由非黨群眾決定黨內(nèi)問題的錯誤做法?！苯?jīng)過1982年開始的打擊經(jīng)濟犯罪活動和1983年開始的整黨，我們黨告別了通過群眾運動整飭綱紀的傳統(tǒng)做法，在繼續(xù)高度重視思想教育軟約束的同時，突出強調(diào)了黨紀國法和制度的剛性約束作用，從而實現(xiàn)了主體力量由主要依靠運動到主要依靠專門機構(gòu)監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

二是抓緊恢復和重建黨和國家監(jiān)督機構(gòu)。十年“文革”中，黨和國家監(jiān)督制度遭到嚴重破壞，專門監(jiān)督機構(gòu)或是被撤銷，或是陷于癱瘓，難以發(fā)揮作用，嚴重影響了黨和國家機器的正常運轉(zhuǎn)。十一屆三中全會后，全黨撥亂反正的一項重要而緊迫的任務，就是立即著手恢復和重建黨和國家監(jiān)督機構(gòu)。根據(jù)“七八憲法”，人民檢察院最早恢復設(shè)置，緊接著中央和地方各級紀檢、監(jiān)察機關(guān)也相繼恢復。在恢復改革開放前的監(jiān)督機構(gòu)的同時，還增設(shè)和重組了一些新的機構(gòu)，如根據(jù)“八二憲法”，1983年設(shè)立國家審計署，1988年最高檢設(shè)立反貪局，2007年9月13日，黨中央、國務院決定成立國家預防腐敗局等。

三是強化專門機構(gòu)的地位和職權(quán)。在黨內(nèi)監(jiān)督方面，新中國成立后至改革開放初期，黨的各級紀律檢查委員由同級黨委選舉產(chǎn)生，由此種方式產(chǎn)生的黨的監(jiān)察機關(guān)，地位上相當于各級黨委下面的一個職能部門。1982年黨的十二大通過的黨章則規(guī)定，黨的中央紀律檢查委員會和地方各級紀律檢查委員會分別由黨的全國代表大會和地方各級代表大會選舉產(chǎn)生，黨的中央和地方各級紀律檢查委員會每屆任期和同級黨的委員會相同。黨的各級紀委書記、副書記由各級紀委會全體會議選舉，并報相應的黨委批準。黨的十二大通過的黨章關(guān)于紀委產(chǎn)生方式的規(guī)定，使紀委不再是黨委的一個職能部門，而是同級黨政機關(guān)的領(lǐng)導班子之一，這樣就提高了紀委在黨內(nèi)的地位。1978年改革開放后，各級紀律檢查委員會的領(lǐng)導體制開始時沿用了新中國成立后的做法，即各級紀委在同級黨委領(lǐng)導下工作。為了增強紀檢機構(gòu)的相對獨立性，黨的十二大黨章作出新的規(guī)定：中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領(lǐng)導下進行工作，黨的地方各級紀委在同級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導下進行工作。這種雙重領(lǐng)導體制，在此后一個相當長的時期內(nèi)一直未曾改變。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央針對紀律檢查雙重領(lǐng)導體制落實不夠的問題，從制度上明確規(guī)定“兩個為主”，保證各級紀委監(jiān)督權(quán)的相對獨立性和權(quán)威性。在國家監(jiān)督方面，國家監(jiān)委是依據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》成立的國家專門監(jiān)督機關(guān)，具有權(quán)威高效的優(yōu)勢。監(jiān)察委員會與政府、法院、檢察院并列，都由人大產(chǎn)生，向人大負責，受人大監(jiān)督。也就是說，國家監(jiān)委是一個獨立的國家機構(gòu)，而不再是政府機構(gòu)的一部分，是國家權(quán)力機關(guān)選舉產(chǎn)生的獨立的國家監(jiān)督機關(guān)。國家監(jiān)察體制改革中誕生的國家監(jiān)委，不僅在憲法地位上高于原行政監(jiān)察機關(guān)，而且其監(jiān)察范圍和職權(quán)也遠遠大于行政監(jiān)察。

四是強化監(jiān)督機構(gòu)反腐敗的職能作用。1993年，中央決定紀檢、監(jiān)察合署辦公，對調(diào)整黨政監(jiān)督關(guān)系、集中力量反腐敗起到了促進作用。但要有效處理違紀、違法、犯罪三者關(guān)系，真正把權(quán)力關(guān)進制度籠子，在體制機制上仍存在一些屏障，缺少貫通與銜接。一些地方查辦職務犯罪案件“先移后處”“先法后紀”，甚至出現(xiàn)“帶著黨籍蹲監(jiān)獄”等問題。監(jiān)察權(quán)分散配置而又缺乏統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)，其結(jié)果必然無法形成監(jiān)督合力。因此，自2016年開始試點的國家監(jiān)察體制改革的目標就是在黨的領(lǐng)導下，通過組建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察委員會，完善相關(guān)監(jiān)察制度，加快構(gòu)建起紀律管全黨、法律管全體相結(jié)合的治理腐敗高效運行體系，從而建立健全結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，改變反腐敗“九龍治水”局面，將反腐敗資源集約化，形成反腐力量一體化新格局。

二、控權(quán)機制：從單一的監(jiān)督向制約與監(jiān)督并重和系統(tǒng)控制轉(zhuǎn)變

一是從監(jiān)督到制約。1997年9月，黨的十五大報告提出：“要深化改革，完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權(quán)力的制約機制。”這是新中國成立以來在黨的全國代表大會報告中首次提出權(quán)力制約問題。它意味著黨和國家在發(fā)揮傳統(tǒng)的監(jiān)督手段作用的同時，開始重視構(gòu)建權(quán)力制約機制。2002年11月，黨的十六大報告首次將權(quán)力制約與監(jiān)督并列提出，且在排序上將“制約”置于“監(jiān)督”之前，強調(diào)“加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督”，表明了黨在重視權(quán)力監(jiān)督的同時，更加注重權(quán)力制約。

二是從制約到“結(jié)構(gòu)”。在黨的十五大、十六大提出權(quán)力制約問題之后，緊接著從黨的十七大開始，就把關(guān)注點轉(zhuǎn)向權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制問題，提出：“要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制?！睆闹萍s到“結(jié)構(gòu)”，實現(xiàn)了從權(quán)力行為到權(quán)力結(jié)構(gòu)、由對權(quán)力運用的控制到權(quán)力授予和配置控制模式的轉(zhuǎn)換。權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約是宏觀的、深層次的源頭制約，是更為根本的治本之策。

三是從制約監(jiān)督到“體系”。黨的十六大前，關(guān)于權(quán)力制約和監(jiān)督提法的關(guān)鍵詞是“制約”“監(jiān)督”，而十七大、十八大和十九大提法的關(guān)鍵詞則是制約監(jiān)督“體系”。這不僅僅是提法的變化，而且反映了控權(quán)模式由單純地強調(diào)單項具體制度和機制建設(shè)到注重整體性、綜合性的體系建設(shè)的變化和轉(zhuǎn)型。它是黨的十七大特別是十八大以來我國改革思路從“摸著石頭過河”到“頂層設(shè)計”的轉(zhuǎn)換在控權(quán)領(lǐng)域的反映和表現(xiàn)，表明了我們黨對權(quán)力控制規(guī)律的認識和把握日趨成熟。

三、監(jiān)督目標：從單純強調(diào)約束權(quán)力向約束權(quán)力與保障權(quán)利（權(quán)力）統(tǒng)一轉(zhuǎn)變

一是公民權(quán)利和人權(quán)保護觀念日益增強。與“七五憲法”和“七八憲法”都把公民權(quán)利和義務一章放在國家機構(gòu)一章之后不同，“八二憲法”將這一章的位置提到國家機構(gòu)一章之前，以突出國家權(quán)力屬于人民的價值觀念，強調(diào)先有公民的權(quán)利，才有國家的權(quán)力。（全國人大常委會辦公廳研究室政治組編：《中國憲法解釋》，中國民主法制出版社1996年版，第51頁）改革開放以來，黨和國家在加強對權(quán)力的約束，反對權(quán)力濫用和腐敗的同時，高度重視對人權(quán)的尊重和保障。自黨的十四大至十九大，每屆黨代會的政治報告中都有關(guān)于我國的人權(quán)觀念、人權(quán)政策、人權(quán)保障方面的闡述和要求。黨的十六大報告明確提出了要“尊重和保障人權(quán)”。2004年，“國家尊重和保障人權(quán)”列入憲法，正式確立尊重和保障人權(quán)的憲法原則。黨的十八屆四中全會在黨的歷史上首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國問題，在這次全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，提出增強全社會尊重和保障人權(quán)意識，加強人權(quán)保障。

二是公民權(quán)利和人權(quán)保障制度日臻完善。改革開放以來，我國一向重視公民權(quán)利和人權(quán)保障制度建設(shè)，現(xiàn)已形成了以憲法為核心原則，民法、刑法、民訴法、刑訴法、行政訴訟法、行政復議法、監(jiān)督法、監(jiān)察法、信訪條例、政府信息公開條例等構(gòu)成的完整的法律體系，建立了信訪舉報、行政復議、行政訴訟、國家賠償、行政公益訴訟等一系列法律制度。在每項法律和制度中都蘊含了權(quán)力制約和保障公民權(quán)利的內(nèi)容。2018年10月26日，第十三屆全國人大常委會第六次會議修訂通過的《中華人民共和國人民法院組織法》第6條規(guī)定：“人民法院堅持司法公正，以事實為根據(jù)，以法律為準繩，遵守法定程序，依法保護個人和組織的訴訟權(quán)利和其他合法權(quán)益，尊重和保障人權(quán)?！?018年10月26日第十三屆全國人大常委會第六次會議修訂通過的第6條規(guī)定：“人民檢察院堅持司法公正，以事實為根據(jù)，以法律為準繩，遵守法定程序，尊重和保障人權(quán)?！?018年3月通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》，為保護被調(diào)查人的合法權(quán)益，對留置措施作了嚴格的程序規(guī)定，如留置時間不得超過3個月，特殊情況下經(jīng)上一級監(jiān)察機關(guān)批準可延長一次，延長時間不得超過3個月；監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當?shù)模瑧敿皶r解除。采取留置措施后，除有礙調(diào)查的，應當在24小時以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬。同時，應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務。

三是改革開放后重建的黨和國家監(jiān)督制度致力于塑造制約權(quán)力與保障國家權(quán)力有效行使的雙重功能。與西方國家的行政法一味強調(diào)對行政權(quán)的限制不同，中國行政法和行政監(jiān)督法強調(diào)對行政權(quán)的控制，不單單是消極地限制行政權(quán)的行使，而是在制約政府行政權(quán)力行使的同時，重視保障其有效行使。作為代表人民、具有最高法律效力的人大監(jiān)督，監(jiān)督法明確了其監(jiān)督的目的是“確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使，確保公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到尊重和維護”，以法律的形式確立了控制權(quán)力與保證權(quán)力正確行使、控制權(quán)力與保護公民權(quán)利相統(tǒng)一的價值取向和工作目標。

四 、監(jiān)督手段：由傳統(tǒng)監(jiān)督向“監(jiān)督+科技”轉(zhuǎn)變

一是推進電子政務、“互聯(lián)網(wǎng)+政務”，建立以信息技術(shù)為支撐的權(quán)力運行和制約監(jiān)督系統(tǒng)。2016年9月國務院發(fā)布《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+ 政務服務”工作的指導意見》，提出加快推動政務信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享，充分發(fā)揮政務信息資源共享的重要作用，標志著我國的電子政務開啟了“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的新模式?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務”促進了數(shù)據(jù)開放，實現(xiàn)了陽光政務，即通過網(wǎng)絡(luò)對行政權(quán)力進行公示以接受用戶監(jiān)督。

二是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督崛起成為傳統(tǒng)媒體輿論監(jiān)督的重要補充。傳統(tǒng)媒體輿論監(jiān)督，是指報刊、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體所承載的公民和社會監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督，是指網(wǎng)絡(luò)媒體或公民個人運用基于互聯(lián)網(wǎng)的各種新媒體，對違反公序良俗的社會行為、行使公權(quán)力的公職人員違法亂紀行為，予以公開舉報、揭露、批評。20世紀90年代以來，隨著中國互聯(lián)網(wǎng)進入高速發(fā)展期，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督因其具有影響范圍廣、效率高、方式便捷靈活等優(yōu)勢而迅速崛起，在社會上引發(fā)了一個又一個備受關(guān)注的輿論事件和焦點話題，掀起了一波又一波“聲勢浩大”的網(wǎng)絡(luò)反腐熱潮。一批批貪官因網(wǎng)絡(luò)爆料、舉報而紛紛“落馬”，并受到黨紀國法的嚴懲。作為傳統(tǒng)媒體輿論監(jiān)督在新媒體時代的延伸和補充，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督借助互聯(lián)網(wǎng)這個開放、巨大的信息輿論平臺，可以獲得海量的信息，進行暢通的輿論表達、活躍的意見溝通，不僅使民眾的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)得到落實，更使得其監(jiān)督權(quán)有了更大的施展空間。由于網(wǎng)絡(luò)爆料速度極快，且能迅速形成廣泛影響，引發(fā)全民關(guān)注和紀檢監(jiān)察、檢察部門的介入，新媒體已成為最重要的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督媒介。（中國社會科學院中國廉政研究中心編：《中國反腐倡廉建設(shè)報告》，社會科學文獻出版社2014年版，第140—146頁）

三是以新技術(shù)助力監(jiān)督執(zhí)紀。近年來，各級紀檢監(jiān)察、檢察、審計等專門機關(guān)注重在監(jiān)督工作中運用信息技術(shù)，在監(jiān)督信息管理、完善電子監(jiān)督系統(tǒng)和調(diào)查取證等方面推進信息化建設(shè)，使之成為強化監(jiān)督執(zhí)紀、提高工作效率的重要手段。如，為破解以往檢察人員辦理法律監(jiān)督案件流程不暢、調(diào)取辦案數(shù)據(jù)環(huán)節(jié)多、辦案信息不對稱等問題，2017年12月28日，河南省南召縣檢察院在調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過召開聯(lián)席會議，與公安、法院聯(lián)合簽訂《大數(shù)據(jù)共享平臺信息監(jiān)督管理機制》，對共享案件信息的采集、儲存、比對、分流、利用、管理、跟蹤、監(jiān)督等8個方面 32 項內(nèi)容作出詳細規(guī)定，檢察官根據(jù)不同案件信息需求，通過正式授權(quán)進入共享平臺，對公安、法院辦理的案件信息進行動態(tài)查詢和監(jiān)督，最終實現(xiàn)對公安、法院執(zhí)法司法行為監(jiān)督的精準化、高效化、全覆蓋、無盲區(qū)。又如，貴州省紀委利用“大數(shù)據(jù)”技術(shù)建設(shè)執(zhí)紀審查監(jiān)督系統(tǒng)。該系統(tǒng)以監(jiān)督問題線索處置為核心，將線索處置流程分為移送、處置、立案、審理、結(jié)案5個環(huán)節(jié)，全部納入電子監(jiān)察，打造“進—辦—結(jié)”完整監(jiān)督鏈條，實現(xiàn)執(zhí)紀審查全程留痕溯查。此外，在執(zhí)紀審查中，目前許多專案組已協(xié)調(diào)應用電子數(shù)據(jù)進行取證，認定違紀事實。（陸鵬：“電子數(shù)據(jù)取證，為監(jiān)督執(zhí)紀插上科技翅膀”，《中國紀檢監(jiān)察報》2017年3月15日第8版）