地下空間開發(fā)：優(yōu)化完善城市功能新路徑

周路菡

地下空間的利用類型未來會(huì)越來越豐富，并將成為我國(guó)未來城市規(guī)劃中的重要組成部分

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，帶來了交通擁堵、土地緊張、污染加劇、城市抗災(zāi)能力降低等城市病。這些“城市病”的解決僅靠有限的地上空間是無法實(shí)現(xiàn)的，合理開發(fā)利用城市地下空間是解決這些城市病的重要途徑。

地下空間開發(fā)包括交通運(yùn)輸工程、工業(yè)與民用工程、市政工程及地下綜合體等地下空間開發(fā)模式，不僅有助于解決土地緊張、交通擁堵、能源浪費(fèi)、環(huán)境污染等問題，還可以優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局、提高城市綜合承載能力。未來，地下空間的利用類型會(huì)越來越豐富，并將成為我國(guó)未來城市規(guī)劃中的重要組成部分。

城市發(fā)展新思路：地下空間開發(fā)

地下空間開發(fā)是指在地面以下的巖體或土層中修建地下建（構(gòu)）筑物的工程。縱觀漫長(zhǎng)的歷史，人類從來沒忽視過地下空間的開發(fā)價(jià)值，盡管不同歷史階段的文明各有特點(diǎn)，但在文明發(fā)展的過程中，人們都在持續(xù)進(jìn)行地下空間的開發(fā)。比如從原始“穴居”到突尼斯瑪特瑪塔的“地下村莊”，從中國(guó)西北下沉式“窯洞”到現(xiàn)在的“地下都市”，從戰(zhàn)時(shí)的地下防空洞到現(xiàn)代的地鐵網(wǎng)絡(luò)，地下空間利用的深度及廣度不斷得到深化和發(fā)展。

地下空間開發(fā)在解決城市問題中能夠發(fā)揮重要作用，也是城市建設(shè)和城市改造中的重要組成。城市地下空間開發(fā)的方向有很多，既包括地鐵、地下人行通道、機(jī)動(dòng)車地下道路、綜合管廊，也有地下倉庫、地下糧庫、地下污水處理廠、地下變電站，還有地下商業(yè)綜合體、地下文化娛樂場(chǎng)所等。除了不主張居住之外，地上空間幾乎所有的功能，都可以在地下實(shí)現(xiàn)。

由于地上空間資源的緊張，地下空間開發(fā)逐漸得到關(guān)注，并且出現(xiàn)了很多具體的應(yīng)用實(shí)例。比如在繁華的上海人民廣場(chǎng)，地下深埋著一個(gè)220千伏的大型變電站，它是我國(guó)第一座超高壓、大容量的城市型地下變電站。該變電站為5層鋼筋混凝土筒體結(jié)構(gòu)，底深18.6米，內(nèi)徑58米，建筑面積為9400平方米，主要設(shè)備均安裝于此。地面僅設(shè)300平方米的中央控制室，向黃浦、南市、盧灣、靜安等區(qū)的110千伏及35千伏變電所提供電源。

再比如位于北京南苑機(jī)場(chǎng)附近的槐房污水處理廠也是完全建于地下的，它是亞洲最大的再生水廠，日處理污水能力達(dá)到60萬噸，處理范圍西起西山八大處，東至展覽館路，北起長(zhǎng)河，南至南五環(huán)，規(guī)劃流域面積約137平方公里。將污水廠建于地下，能避免異味在地上空氣中流通。更值得一提的是，污水廠對(duì)應(yīng)的地上空間全部用于綠化。

隨著大城市發(fā)展步伐加快，城市用地日趨緊張。規(guī)劃建設(shè)好城市地下空間，能夠在緩解城市用地緊張方面發(fā)揮重要作用，其中政策導(dǎo)向是非常重要的。

住建部2016年5月印發(fā)《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》中就曾提到，城市地下空間開發(fā)是城市規(guī)劃的重要組成部分，具有優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局、緩解城市土地資源緊張、改善城市環(huán)境、提高城市綜合承載能力等諸多重要意義。但是我國(guó)城市地下空間開發(fā)普遍存在系統(tǒng)性缺乏的問題，一方面，城市地下空間之間連通性較差，同一地區(qū)相鄰項(xiàng)目之間缺乏聯(lián)系和貫通；另一方面，城市地下空間與地面空間協(xié)調(diào)不足，缺乏銜接。

2017年5月底，住建部、國(guó)家發(fā)改委發(fā)布實(shí)施了《全國(guó)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)“十三五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。作為首部國(guó)家級(jí)市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，該《規(guī)劃》提出，在城市新區(qū)、各類園區(qū)和成片開發(fā)區(qū)域，新建道路必須同步建設(shè)地下綜合管廊，老城區(qū)因地制宜推動(dòng)綜合管廊建設(shè)。此外，《規(guī)劃》還設(shè)立了綜合管廊建設(shè)目標(biāo)到2020年，城市新區(qū)新建道路綜合管廊建設(shè)率達(dá)到30%，城市道路綜合管廊綜合配建率達(dá)到2%。

隨著技術(shù)的進(jìn)步，地下空間在光線、空氣流通等方面已能做到與地上差異不大。據(jù)悉，北京的地下空間使用總面積已經(jīng)超過1億平方米，上海、成都、重慶等大城市的地下空間總面積也達(dá)到5000萬至6000萬平方米。未來，地下空間的利用類型會(huì)越來越豐富，面積也會(huì)越來越大。

為了更好地迎接地下空間的開發(fā)趨勢(shì)，特別是在地質(zhì)復(fù)雜地區(qū)進(jìn)行開發(fā)，相關(guān)的工程試驗(yàn)基地是必不可少的。2017年2月，全國(guó)第四個(gè)城市地下空間開發(fā)利用工程中心在四川成立。據(jù)悉，該中心主要依托中國(guó)電建與成都市戰(zhàn)略合作項(xiàng)目，以及成勘院與青羊區(qū)政府簽訂的項(xiàng)目協(xié)議開展工作，重點(diǎn)圍繞城市地下綜合管廊、地下通道、地下深隧、海綿城市地下水利設(shè)施等綠色城市產(chǎn)業(yè)，開展技術(shù)研發(fā)及工程化驗(yàn)證，解決城市地下空間勘察設(shè)計(jì)與建設(shè)技術(shù)方向的共性技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)、核心技術(shù)等瓶頸問題。大幅提升我國(guó)城市地下空間建設(shè)領(lǐng)域的技術(shù)水平和產(chǎn)業(yè)化能力，推動(dòng)我國(guó)地下空間集約化、綠色化、智慧化和新型工業(yè)化開發(fā)利用的快速發(fā)展。

地下空間開發(fā)利用的國(guó)際化趨勢(shì)

20世紀(jì)下半葉，世界發(fā)達(dá)國(guó)家已開始開發(fā)利用地下空間。如今，充分利用地下空間已經(jīng)在很多發(fā)達(dá)國(guó)家變成一種自覺行為，一些建筑在最初設(shè)計(jì)時(shí)，地下空間就多達(dá)6層甚至更多。所以很多城市規(guī)劃師說，21世紀(jì)將是地下空間開發(fā)利用的世紀(jì)，地下空間正在成為世界很多城市的第二空間。

像日本就有很多地下街、地鐵、地下綜合體，而且已經(jīng)成為一種重要的城市規(guī)劃。比如日本東京就以綜合管廊（又名共同溝）聞名世界。經(jīng)過幾十年發(fā)展，綜合管廊在日本達(dá)到成熟階段，日本東京的綜合管廊長(zhǎng)度在世界各大城市中排名榜首，在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、管理、運(yùn)營(yíng)等方面，自上而下和自下而上形成了一整套完整的法律、法規(guī)、規(guī)定和辦法。

現(xiàn)在，日本大城市的淺層地下空間已經(jīng)開發(fā)完畢，深層超大型城市地下綜合體正在建設(shè)中。日本提出要開發(fā)深層地下空間，是在地下深層建設(shè)超大型的城市地下綜合體。日本設(shè)想在地下50米以下的深度，建造覆蓋城市市區(qū)的一些三角形網(wǎng)格狀的復(fù)合干線網(wǎng)，這些干線就像棋盤一樣，里面有地鐵、地下通道、各種管線，然后在網(wǎng)道節(jié)點(diǎn)上，建大型的地下綜合體。

所謂大型綜合體，就是在網(wǎng)狀節(jié)點(diǎn)上建造一些圓桶型的、橢球形的或者球形的大型地下結(jié)構(gòu)。日本提出的方案里面有一個(gè)圓桶形的建筑，直徑80～100米，高50米，共12層，其中有物業(yè)辦公、商業(yè)、娛樂、文化設(shè)施和地鐵站，使部分城市功能轉(zhuǎn)入地下。有的方案提出圓桶中間建一個(gè)40米的通道，可以供通風(fēng)、采光、排煙和綠化使用。另外的空間就是小的直徑為30米、高25米的球體結(jié)構(gòu)，這里面可以容納污水處理設(shè)施、垃圾廢棄物處理設(shè)施和回收設(shè)施，這樣就形成一個(gè)地下大型綜合體。據(jù)悉，這樣的大型綜合體白天可容納10萬人活動(dòng)，晚上1萬人在那里居住，預(yù)期這個(gè)想法在20年內(nèi)將得到具體實(shí)施。endprint

地下建設(shè)的造價(jià)確實(shí)比地面造價(jià)要高，一般高3至4倍，最少也在2倍以上。比如東京地下商業(yè)街的造價(jià)，每平方米平均是25～90萬日元，是地面同類型建筑的3-4倍。但是地面建設(shè)需要考慮高昂的土地費(fèi)用——在東京土地費(fèi)用達(dá)到每平方米300萬日元。所以這樣來看，開發(fā)地下空間的造價(jià)反而比地面建筑要低，僅為后者的1/4到1/12。

美國(guó)地下空間開發(fā)最開始主要開發(fā)地下的倉庫、冷藏室，后來是大型的城市綜合體，地下管廊、地下交通設(shè)施，后來有些海關(guān)免稅區(qū)都開始在地下建設(shè)。比如波士頓中央大道，經(jīng)歷了由高架道路到地下道路的地下化過程。這個(gè)工程被稱為美國(guó)有史以來工程量最大、工期最長(zhǎng)、資金投入最多的市政工程，驗(yàn)證了城市道路及高架道路的地下化趨勢(shì)。加拿大蒙特利爾也相應(yīng)建立了地下城市。由于寒冷的氣候，蒙特利爾居民的地面出行有很多不便。憑借1972年蒙特利爾世博會(huì)的成功舉行，蒙特利爾開發(fā)了大規(guī)模的城市地下綜合體。如今，在加拿大第二大城市蒙特利爾威爾瑪麗區(qū)更是建成世界最大的地下城。該地下城長(zhǎng)達(dá)17千米，總面積達(dá)400萬平方米，步行街全長(zhǎng)30千米。蒙特利爾地下城連接lo個(gè)地鐵車站、2000個(gè)商店、200家飯店、40家銀行、34家電影院、2所大學(xué)、2個(gè)火車站和1個(gè)長(zhǎng)途車站。

此外瑞典、挪威、芬蘭這些城市地下空間開發(fā)也比較好，有好多地下音樂廳、地下游泳池、地下運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等。

未來新城規(guī)劃從“地下”開始

如今，城市用地越來越貴，也使地下空間的開發(fā)利用越來越重要。專家指出，在城市新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)中，應(yīng)注重地上、地下空間的整體開發(fā)，把地上和地下進(jìn)行綜合考慮，特別要注意讓地下空間更好地連通在一起，別總是“開發(fā)推著規(guī)劃走”。

據(jù)悉，我國(guó)在20年前做城市地下空間規(guī)劃的研究時(shí)，對(duì)于中國(guó)的地下空間大規(guī)模開發(fā)還存在諸多爭(zhēng)議。如今，學(xué)者們開始討論如何學(xué)習(xí)日本、新加坡以及歐美等地關(guān)于地下空間規(guī)劃建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，讓城市空間的應(yīng)用更具有立體感。

雄安新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)正在成為京津冀一體化的重點(diǎn)。2017年6月6日，在中國(guó)社科院、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院主辦的中國(guó)城市百人論壇上，京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會(huì)組長(zhǎng)、中國(guó)工程院主席團(tuán)名譽(yù)主席徐匡迪表示，我國(guó)雄安新區(qū)要建設(shè)21世紀(jì)地下管廊式的基礎(chǔ)設(shè)施，把城市交通、水電氣、城市災(zāi)害防護(hù)系統(tǒng)等都放到地下，把地面讓給綠化和行人。這一模式，被認(rèn)為是城市地下空間開發(fā)的頂層設(shè)計(jì)創(chuàng)新，將對(duì)其他城市的地下空間開發(fā)起到示范引領(lǐng)作用，成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

業(yè)內(nèi)專家指出，雄安模式對(duì)地下空間開發(fā)的投資需求大、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求高，其示范作用應(yīng)更多地考慮在東部地區(qū)和大中城市推廣，對(duì)于其他地區(qū)和中小城市而言，則需要考慮開發(fā)成本來分類發(fā)展。因?yàn)殡S著城市用地日益緊張，向地下要空間不僅是一線城市的選擇，也成為很多二線乃至三線城市實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

2017年5月，為了加強(qiáng)對(duì)城市地下空間開發(fā)利用的管理，合理開發(fā)城市地下空間資源，適應(yīng)城市現(xiàn)代化和城市可持續(xù)發(fā)展建設(shè)的需要，南京市人防辦起草制定的《南京市城市地下空間開發(fā)利用管理辦法》報(bào)送南京市政府，力圖將立體空間思維運(yùn)用到土地利用上來，向城市地上、地下要空間，充分利用有限的土地資源。

2017年7月，煙臺(tái)市國(guó)土資源局印發(fā)了《煙臺(tái)市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理暫行規(guī)定》，確定了市區(qū)地下空間的用地和登記辦法，通過降低建設(shè)用地使用權(quán)出讓金等方式，鼓勵(lì)合理開發(fā)地下停車位、公共停車場(chǎng)（庫）等地下建筑，加快開辟城市發(fā)展第二空間。

2017年8月，浙江杭州出臺(tái)了《杭州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》來促進(jìn)地下空間綜合系統(tǒng)開發(fā)，其中明確地下空間禁止建設(shè)住宅、學(xué)校、養(yǎng)老等項(xiàng)目。地下空間應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于建設(shè)地下交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、防空防災(zāi)等項(xiàng)目；鼓勵(lì)建設(shè)商業(yè)、工業(yè)、倉儲(chǔ)以及體育、文化等公共服務(wù)項(xiàng)目；禁止建設(shè)住宅、學(xué)校、幼托、養(yǎng)老等項(xiàng)目。

我國(guó)城市的發(fā)展，以往是以“攤大餅”式的城市擴(kuò)張模式來進(jìn)行的，這不僅導(dǎo)致城市邊界無序蔓延，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，也導(dǎo)致了交通擁堵、生活不便、土地浪費(fèi)等諸多難題，更給生態(tài)和社會(huì)治理帶來巨大壓力。在國(guó)家計(jì)劃普遍劃定城市開發(fā)邊界的大背景下，這條城市擴(kuò)張道路是走不通的。對(duì)土地進(jìn)行集約利用、立體開發(fā)，向地下要空間、要交通、要商業(yè)，正在成為中國(guó)城市發(fā)展的必然選擇。未來城市新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，也一定會(huì)更多地堅(jiān)持地上、地下一起規(guī)劃，特別是地下先規(guī)劃建設(shè)地鐵軌道和綜合管廊等基礎(chǔ)設(shè)施，來提高城市的公共服務(wù)水平。

開發(fā)地下空間要?jiǎng)?chuàng)新管理模式

過去，我國(guó)城市地下空間開發(fā)利用綜合管理水平低、問題多的根源在于分頭管理的市政體制與條塊分割的部門所有制。為了更好地提高城市地下空間開發(fā)效率和管理水平，必須要對(duì)城市地下空間的所有權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、建設(shè)權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)以及有償使用費(fèi)的收取原則等做出明確完善的具體規(guī)定，并且要制定綜合管理機(jī)制。

目前我國(guó)關(guān)于地下空間的專門法規(guī)存在缺失，地下空間建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)尚不完全統(tǒng)一，對(duì)于地下空間的權(quán)屬規(guī)定也有失清晰。例如，地下空間中地面以下多深可以由業(yè)主享有使用權(quán)，多深是公共所有的。此外，地下空間的規(guī)劃體系尚未形成。相比地下空間而言，地上空間的規(guī)劃比較規(guī)范，而地下空間往往是“開發(fā)推著規(guī)劃走”。

住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部于1997年頒布了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，這是我國(guó)第一部專門針對(duì)城市地下空間開發(fā)利用的法規(guī)性文件，對(duì)地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃、工程建設(shè)、工程管理、運(yùn)行維護(hù)、安全使用等方面做出了具體要求，并規(guī)定由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)城市地下空間的開發(fā)利用管理工作。但是，由于這僅是一部部門規(guī)章，在具體實(shí)施過程中受到法律效力的限制，且未對(duì)地下空間的物權(quán)性質(zhì)、調(diào)查評(píng)價(jià)、權(quán)屬登記、出讓轉(zhuǎn)讓等作出規(guī)定，因此實(shí)踐中存在很大的局限性。

之后，各級(jí)地方政府也積極探索出臺(tái)了一些地方性法規(guī)。上海市2013年出臺(tái)了《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》，規(guī)定市和區(qū)、縣規(guī)劃國(guó)土資源行政管理部門承擔(dān)地下空間開發(fā)的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)規(guī)劃和用地管理；國(guó)土資源行政管理部門應(yīng)當(dāng)組織編制本市地下空間總體規(guī)劃，作為專項(xiàng)規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，并向社會(huì)公布；列入國(guó)家《劃撥用地目錄》范圍的地下建設(shè)項(xiàng)目可以采用劃撥方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)，其他地下建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)以出讓、租賃等有償方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)。此外，深圳、廈門、武漢、西安、濟(jì)南、寧波等城市也相繼出臺(tái)了有關(guān)城市地下空間開發(fā)利用管理的地方性法規(guī)。

但總體而言，我國(guó)地下空間開發(fā)依然面臨管理繁雜的難題，由于地下空間種類繁多，涉及的管理部門包括市政、水電、煤氣、通信、熱力、人防等，并沒有明確一個(gè)綜合管理機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一管理，基本上是各部門依照相關(guān)職責(zé)分散管理，相互間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，處于條塊分割、各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，形成多頭管理與無人管理并存的局面。因此，必須對(duì)地下空間管理體制與管理措施進(jìn)行系統(tǒng)完善，從上至下形成統(tǒng)一規(guī)劃、綜合管理，所以只有創(chuàng)新管理模式才能協(xié)調(diào)好各個(gè)部門之間的關(guān)系。

為了加大對(duì)地下空間的管理力度，目前，一些城市由一個(gè)部門牽頭進(jìn)行管理，也有的城市探索設(shè)立地下綜合管廊辦公室進(jìn)行管理。

此外，充分開發(fā)城市地下空間，需要科學(xué)系統(tǒng)地制定規(guī)劃。城市地下空間資源是寶貴的有限資源，規(guī)劃失誤和反復(fù)折騰必然造成最大的浪費(fèi)。

目前我國(guó)的一線城市已經(jīng)開始系統(tǒng)建立三維地質(zhì)結(jié)構(gòu)模型，來為城市地下空間開發(fā)的規(guī)劃做好基礎(chǔ)工作。比如上海市中心城區(qū)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作精度由原來的1：2.5萬提高到1：1萬，新城規(guī)劃區(qū)及全市由原來的1：10萬提高到1：2.5萬和1：5萬，并且建立了上海市三維城市地質(zhì)信息系統(tǒng)。

北京市開展了北京市五環(huán)以內(nèi)東部地區(qū)的三維地質(zhì)模型建設(shè)和北京城市副中心運(yùn)河核心區(qū)三維地質(zhì)模型建設(shè)，并相繼開展了北京市五環(huán)以內(nèi)東部地區(qū)地下空間資源評(píng)價(jià)（1：5萬）、通州區(qū)全區(qū)地下空間適建性綜合評(píng)價(jià)（1：5萬）、通州新城區(qū)域地下空間適建性綜合評(píng)價(jià)（1：1萬）和通州區(qū)運(yùn)河核心區(qū)地下空間資源評(píng)價(jià)（1：1萬）。

與地面建筑不同，城市地下空間一旦建成就改變了地質(zhì)結(jié)構(gòu)，很難再次調(diào)整和改變，因此，科學(xué)管理才能促進(jìn)地下空間的合理開發(fā)利用。希望我國(guó)在地下空間開發(fā)方面加快立法，從根本上引導(dǎo)城市地下空間的合理開發(fā)利用。同時(shí)建立健全地下空間相關(guān)民事基本法律和專項(xiàng)、綜合、配套等方面法律，并借鑒地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國(guó)城市地下空間的合理開發(fā)利用。endprint