環(huán)衛(wèi)改革：用“市場(chǎng)之手”擦亮城市

吳潔

近年來(lái)，國(guó)家政策不斷加碼推廣環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化，提出要實(shí)行行政體制改革，深入推進(jìn)政企分開(kāi)，這其實(shí)亦是政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化可謂是用“市場(chǎng)之手”來(lái)擦亮城市。

家住福州市鼓樓區(qū)的市民陳燕，在雙拋橋二里路上開(kāi)了家面館，一晃8年了。雙拋橋二里路是一條不起眼的小馬路，非主干道路，過(guò)去，這里的衛(wèi)生環(huán)境臟得要命，沒(méi)人掃、沒(méi)人管，晴天一身土，雨天一身泥。按環(huán)衛(wèi)作業(yè)術(shù)語(yǔ)講，這是條三級(jí)道路，而環(huán)衛(wèi)工人則只負(fù)責(zé)一二級(jí)道路，因此這條道路很少有環(huán)衛(wèi)工人“光臨”。自從鼓樓區(qū)實(shí)行了環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化運(yùn)作，像雙拋橋二里這樣的道路一下子就有人管，也變得干凈了，這讓陳燕感到很舒心：“我家面館門(mén)前干凈了，沒(méi)有垃圾，環(huán)衛(wèi)人員每天都來(lái)清掃，生意都好多了?！?p>

服務(wù) 環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)是城市公共服務(wù)中的重要組成部分，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革實(shí)際上亦是公共服務(wù)市場(chǎng)化的改革。

其實(shí)，像雙拋橋二里路這樣的變化，近幾年正在中國(guó)大大小小的城市中發(fā)生著，而這些變化正得益于環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化的改革。

環(huán)保新藍(lán)圖

“中睿智工程管理有限公司受桑珠孜區(qū)市政市容管理委員會(huì)的委托，對(duì)其桑珠孜區(qū)市政市容管理委員會(huì)關(guān)于城區(qū)環(huán)境保潔工作市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)服務(wù)進(jìn)行采購(gòu)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定編制本文件，歡迎符合條件的供應(yīng)商參加報(bào)價(jià)和磋商?！?017年5月10日，中國(guó)招標(biāo)網(wǎng)上的這則招標(biāo)公告引起了不少人的關(guān)注。從1984年深圳市成立全國(guó)第一家環(huán)衛(wèi)企業(yè)，到西藏自治區(qū)日喀則市桑珠孜區(qū)城區(qū)環(huán)境保潔市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)招標(biāo)，我國(guó)最后一塊環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化處女地正式“破冰”，全國(guó)31個(gè)省份全部實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革。

市政環(huán)衛(wèi)工作一直是在國(guó)有體制、政府主導(dǎo)下，由事業(yè)單位環(huán)衛(wèi)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管、實(shí)施。直到進(jìn)入21世紀(jì)的最初幾年，事業(yè)單位都還是絕對(duì)主體，偶爾才會(huì)有一些邊緣事務(wù)交由個(gè)體戶性質(zhì)的單位承擔(dān)，而業(yè)務(wù)量和產(chǎn)值規(guī)模都極小。

“這其實(shí)帶來(lái)了一系列的問(wèn)題?！币恢睆氖颅h(huán)衛(wèi)行業(yè)研究的廣發(fā)證券分析師羅立波告訴記者，“政府環(huán)衛(wèi)部門(mén)一手包攬市容環(huán)境的所有環(huán)節(jié)，既當(dāng)‘裁判員，又當(dāng)‘運(yùn)動(dòng)員。這種現(xiàn)象使得市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，環(huán)衛(wèi)管理水平、作業(yè)水平都很低，承受了公民對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)的壓力。另外，部分城市的環(huán)境衛(wèi)生管理工作由環(huán)衛(wèi)部門(mén)、街道辦事處、物業(yè)公司共同開(kāi)展，這就存在多部門(mén)、多頭管理現(xiàn)象。因此，環(huán)衛(wèi)行業(yè)急需改變?！?/p>

近年來(lái)，國(guó)家政策不斷加碼推廣環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化，提出要實(shí)行行政體制改革，深入推進(jìn)政企分開(kāi)。

2013年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度;時(shí)隔兩年，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》于2015年3月1日起施行，首次提出對(duì)政府采購(gòu)實(shí)行源頭管理和結(jié)果管理。

而自2014年起，國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域即大力推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，并于2015年下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在該意見(jiàn)指導(dǎo)下，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家財(cái)政部分別先后建立了PPP項(xiàng)目庫(kù)。環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目陸續(xù)出現(xiàn)，并呈井噴之勢(shì)。

“與傳統(tǒng)承包模式不同，PPP項(xiàng)目具體模式是政府部門(mén)與中標(biāo)公司合資成立項(xiàng)目公司，并獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由其全權(quán)建設(shè)運(yùn)營(yíng)環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目。近年來(lái)隨著PPP模式的發(fā)展和成熟，大型環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目多采用PPP模式，運(yùn)營(yíng)期限一般在15-30年?！绷_立波介紹說(shuō)。根據(jù)測(cè)算，到2020年中國(guó)環(huán)衛(wèi)服務(wù)總體市場(chǎng)規(guī)模將接近1700億元，復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)6.8%。根據(jù)《2016年全國(guó)版環(huán)衛(wèi)招標(biāo)年報(bào)》，2016年我國(guó)環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)招標(biāo)合同每年服務(wù)金額為244億元/年，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化程度僅為20%?！叭魧⒁呀?jīng)全面市場(chǎng)化的北京、上海、深圳三地剔除（三地合計(jì)市場(chǎng)規(guī)模120-150億元/年），則環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化率僅10%左右。對(duì)比目前美國(guó)65%的市場(chǎng)化率，中國(guó)環(huán)衛(wèi)服務(wù)空間巨大。如果到2020年，中國(guó)也能實(shí)現(xiàn)60%的市場(chǎng)化率，則年服務(wù)金額可達(dá)近千億，環(huán)衛(wèi)行業(yè)一片藍(lán)海?！?/p>

地方市場(chǎng)化改革創(chuàng)新初嘗甜頭

環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程實(shí)際上就是政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程。

早在本世紀(jì)初，?？诰蛯h(huán)衛(wèi)清掃保潔服務(wù)外包，并下放到各區(qū)，實(shí)行市場(chǎng)化改革，環(huán)衛(wèi)事業(yè)經(jīng)費(fèi)也逐年提高，雖然有了改革的意識(shí)，但改革仍存在著很多不到位的地方，體制機(jī)制也并不順暢。因此有人戲稱，?？谠谝M(jìn)PPP項(xiàng)目之前，一直在用上世紀(jì)90年代的思維和掃把，打掃21世紀(jì)的城市。

2015年8月，?？跊Q定先期以瓊山區(qū)作為試點(diǎn)，進(jìn)行招標(biāo)，率先嘗試推進(jìn)環(huán)衛(wèi)PPP。自此，?？谑协h(huán)衛(wèi)一體化PPP正式拉開(kāi)序幕，京環(huán)公司、海口龍馬公司、玉禾田公司、京蘭公司四家從事環(huán)衛(wèi)一體化服務(wù)的PPP企業(yè)分別接手瓊山區(qū)、龍華區(qū)、秀英區(qū)、美蘭區(qū)四個(gè)區(qū)的環(huán)衛(wèi)工作。海口實(shí)現(xiàn)了環(huán)衛(wèi)一體化管理的全覆蓋。

2016年11月7日，?？谑姓匍_(kāi)環(huán)衛(wèi)一體化改革工作暨PPP項(xiàng)目實(shí)施一周年座談會(huì)，與會(huì)專家一致認(rèn)為，這一年來(lái)，環(huán)衛(wèi)PPP模式改善了?？谑械某鞘忻婷?，改變了傳統(tǒng)政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式和公共投資的方式，成為海口公共服務(wù)供給側(cè)改革、全面促進(jìn)城市管理轉(zhuǎn)型升級(jí)的示范樣本。

“在不增加人員、財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下，通過(guò)推廣政府和社會(huì)資本合作的新模式，通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新，徹底改變了過(guò)去傳統(tǒng)落后的管理理念、管理方式、作業(yè)模式，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)?！焙？谑猩缈坡?lián)主席、市“雙創(chuàng)”工作指揮部綜合組組長(zhǎng)詹長(zhǎng)智表示，海口城市面貌得到極大改善的同時(shí)，還助力全市環(huán)境衛(wèi)生管理新模式的建立，充分體現(xiàn)了在公共領(lǐng)域推行PPP模式的重要意義，對(duì)促進(jìn)全省乃至全國(guó)對(duì)標(biāo)城市的環(huán)衛(wèi)事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展具有較好的引領(lǐng)示范作用。

尋找多贏的鑰匙

公共服務(wù)外包在西方國(guó)家已經(jīng)推行30多年，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化正是公共服務(wù)外包模式在我國(guó)的有益探索。應(yīng)該說(shuō)，引入更多民企與國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)，共同助推環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化浪潮，當(dāng)是大勢(shì)所趨，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化可謂是用“市場(chǎng)之手”來(lái)擦亮城市。

如今，地方政府已開(kāi)始全面推行政企分離，開(kāi)放政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，政府負(fù)責(zé)環(huán)衛(wèi)工作的監(jiān)督管理及項(xiàng)目的公開(kāi)招標(biāo)，企業(yè)負(fù)責(zé)作業(yè)的具體實(shí)施。一些環(huán)衛(wèi)國(guó)企也參與到了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，有助于改善作業(yè)不規(guī)范、機(jī)械化程度低、人員配置不足等問(wèn)題。同時(shí)，中國(guó)的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)模式也在悄然發(fā)生著改變，由過(guò)去的單個(gè)項(xiàng)目承包為主，向環(huán)衛(wèi)一體化、PPP合營(yíng)轉(zhuǎn)變。“相比單項(xiàng)目承包，后兩種經(jīng)營(yíng)模式的服務(wù)規(guī)模更大，因此準(zhǔn)入門(mén)檻高，對(duì)企業(yè)的資本要求很高?！惫獯笞C券行業(yè)分析師陳俊鵬告訴記者。

“資本優(yōu)勢(shì)已經(jīng)成為企業(yè)未來(lái)爭(zhēng)取訂單能力、業(yè)務(wù)擴(kuò)張的關(guān)鍵因素?！睋?jù)陳俊鵬介紹，2015年10月和2016年3月，北京環(huán)衛(wèi)相繼拿下?？诃偵絽^(qū)、美蘭區(qū)環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，涉及總金額64.62億元。在此之前，?？诿捞m區(qū)的環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)由新安潔負(fù)責(zé)，現(xiàn)在由北京環(huán)衛(wèi)取代其成為新的項(xiàng)目企業(yè)，市場(chǎng)格局正在發(fā)生傾斜，環(huán)衛(wèi)一體化、PPP化將沖擊傳統(tǒng)的小型環(huán)衛(wèi)公司?！翱梢灶A(yù)見(jiàn)，3-5年后行業(yè)經(jīng)過(guò)初步瓜分，訂單將會(huì)集中于這些大企業(yè)手中，呈現(xiàn)寡頭壟斷格局?！?/p>

環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)是城市公共服務(wù)中的重要組成部分，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革實(shí)際上亦是公共服務(wù)市場(chǎng)化的改革。“公共服務(wù)市場(chǎng)化至少包括三個(gè)主體的參與，政府部門(mén)、參與完成服務(wù)的企業(yè)和具體從事服務(wù)的人員。對(duì)政府主管部門(mén)而言，市場(chǎng)化的目的是借此提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和水平，而對(duì)于參與公共服務(wù)的企業(yè)和具體從事服務(wù)的人員來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)化應(yīng)該保證他們擁有合理的利潤(rùn)空間和薪資水平?！标惪※i表示，“公共服務(wù)市場(chǎng)化改革要想走得更遠(yuǎn)，最關(guān)鍵的一點(diǎn)是要調(diào)動(dòng)相關(guān)參與主體的積極性，明晰相關(guān)參與主體的職責(zé)，找到實(shí)現(xiàn)多贏的那把鑰匙。”endprint