我國民用無人機管理現(xiàn)狀與思考

彭珍妮+裴錦華

摘 要：本文分析了我國民用無人機發(fā)展中存在的問題，研究了民用無人機的管理現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上提出了加強我國民用無人機管理工作的建議，為我國民用無人機行業(yè)的健康有序、可持續(xù)發(fā)展盡一份綿薄之力。

關(guān)鍵詞：民用無人機 管理現(xiàn)狀 法規(guī) 技術(shù)

中圖分類號：T-65 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2017）11（a）-0136-02

無人機與有人機相比具有綜合成本低、效費比高，使用機動靈活等特點，過去10年，各種類型的無人機在軍民兩用方面得到了廣泛的應(yīng)用。在民用方面，無人機在農(nóng)林植保、電力巡線、地質(zhì)測繪、災(zāi)害評估、航拍娛樂等領(lǐng)域，應(yīng)用效果和經(jīng)濟效益都非常看好[1]。然而，伴隨著民用無人機的快速發(fā)展，特別是消費級無人機的爆發(fā)式增長，飛行安全等問題越來越凸顯出來，無人機“黑飛”現(xiàn)象頻發(fā)，影響了空防和空管秩序，特別是對民航產(chǎn)生了嚴重影響，對民用無人機需要制定法規(guī)進行管理和規(guī)范。

1 “黑飛”造成的安全隱患

消費級無人機的重量一般為1.5～150kg，通常由質(zhì)地堅硬的材料制成，若與高速飛行的飛機相撞，不僅可能危害地面人身財產(chǎn)安全，嚴重時可能造成機毀人亡的慘劇。事實上，無人機“黑飛”干擾民航班機起降、影響公共安全的事件屢屢發(fā)生。

據(jù)不完全統(tǒng)計，2017年2月，昆明長水國際機場接連發(fā)生4起無人機非法飛行事件、2起無人機闖入機場凈空保護區(qū)事件；2017年4月北京、上海、南京、杭州、成都等城市共發(fā)生14起無人機影響航班運行事件，其中，成都雙流機場受到9次影響，造成34個航班取消、112個航班返航備降、142個航班空中和地面等待。2017年5月，重慶江北國際機場又受到無人機影響，造成58個航班取消、43個航班備降、2個航班返航、67個航班地面等待延誤。

2 國內(nèi)民用無人機的管理現(xiàn)狀

近幾年來，我國民用無人機的研發(fā)、設(shè)計和應(yīng)用發(fā)展迅猛，特別是低慢小無人機數(shù)量快速增加，逐漸形成了一個十余億元體量、不斷發(fā)展的新市場。相對于民用無人機的爆發(fā)式發(fā)展，目前相應(yīng)的管理法規(guī)比較滯后。出現(xiàn)這種狀況有幾個主要原因：一是民用無人機兼有普通商品和特殊飛行器的雙重屬性，其主管部門包括民航總局、工信部、工商總局、公安部、軍隊等多個機關(guān)部門，各個環(huán)節(jié)的管理和立法工作需要有序銜接和溝通，協(xié)調(diào)難度很大；二是民用無人機的分類繁雜，運行種類繁多，總體構(gòu)型、起飛重量、飛行速度、使用升限、續(xù)航時間、動力裝置、操控模式各不相同，按某種標準進行準確分類管理難度大；三是由于民用無人機產(chǎn)業(yè)特別是消費級無人機的飛速發(fā)展，各國政府的反應(yīng)都難以跟上產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，都面臨法規(guī)滯后的局面[2]。

截至目前，我國尚未形成綜合的民用無人機法規(guī)管理體系，但已陸續(xù)出臺了各類管理規(guī)定和管理辦法[3]。最早在2003開始實施的《通用航空飛行管制條例》中即明確了無人機用于民用時，應(yīng)當作通用航空飛機對待，但并未對民用無人機進行分類管理。

2009年6月，民航局發(fā)布《關(guān)于民用無人機管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》，要求任何民用無人機在飛行前必須辦理“臨時登記證”和“特許飛行證”，擁有“兩證”的民用無人機，“應(yīng)當按照空中交通管理、運行管理和無線電管理等部門的要求和規(guī)則運行”。該規(guī)定同時注明所言無人機不包括航空運動模型?？梢?，當時國家主要著眼于大中型無人機的管理，小微型無人機尚未形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

2009年6月，民航局發(fā)布《民用無人機空中交通管理辦法》，明確規(guī)定民航空管單位應(yīng)當按照法規(guī)和本規(guī)定的要求對民用無人機飛行活動進行空中交通管理。組織實施無人機飛行的單位和個人應(yīng)當按照《通用航空飛行管制條例》等規(guī)定申請空域，服從飛行活動管理和接受空中交通服務(wù)。

2013年11月，國家民航局發(fā)布《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》，主要解決無人機的駕駛員資質(zhì)管理。2014年4月，民航局發(fā)布《關(guān)于民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員資質(zhì)管理有關(guān)問題的通知》，規(guī)定無人機駕駛員資質(zhì)及訓(xùn)練質(zhì)量管理由中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會（中國AOPA）負責(zé)，這也是我國首次對無人機駕駛員的資質(zhì)培訓(xùn)提出要求。

隨著民用無人機的生產(chǎn)和應(yīng)用的發(fā)展，特別是低空、慢速、微輕小型無人機數(shù)量快速增加，占到民用無人機的絕大多數(shù)，為了規(guī)范此類民用無人機的運行，2015年12月，民航局發(fā)布《輕小型無人機運行規(guī)定（試行）》，這是我國針對無人機進行管理的第一部行政規(guī)定。結(jié)合該運行規(guī)定，為了進一步規(guī)范無人機駕駛員管理，民航局對原《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》進行了修訂，2016年7月發(fā)布了新版規(guī)定并更名為《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》，重新調(diào)整了無人機分類，對無人機駕駛員實施了分類管理，增加了管理備案制度，取消了部分運行要求。

2017年5月，民航局發(fā)布《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》，該規(guī)定適用于最大起飛重量為250g（含）以上的民用無人機。要求自2017年6月1日起，民用無人機的擁有者必須進行實名登記；2017年8月31日后，民用無人機擁有者，如果未按照該管理規(guī)定實施實名登記和粘貼登記標志的，其行為將被視為違反法規(guī)的非法行為。

此外，地方政府和空管部門也出臺了相應(yīng)的規(guī)定。如2017年7月，中國人民解放軍東部戰(zhàn)區(qū)空軍參謀部、江蘇省公安廳、中國民用航空江蘇安全監(jiān)督管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強無人駕駛航空器管理維護公共安全的通告》?！锻ǜ妗返诹鶙l明確規(guī)定“對違反上述規(guī)定，擅自升放無人機等低慢小航空器的，相關(guān)職能部門將依法采取緊急處置措施；構(gòu)成違反治安管理行為的，公安機關(guān)將依法予以治安管理處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。”

總體來講，隨著無人機應(yīng)用的增多，為了保證這個行業(yè)健康有序發(fā)展，我國加快了制定管理規(guī)定的步伐，無人機行業(yè)正在邁入有法可依的時代。

3 思考與建議

對民用無人機的管理，可以從法律手段和技術(shù)手段兩個方面進行，目的是為了規(guī)范和促進這個產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展，而不是限制或阻礙其發(fā)展。

3.1 建立民用無人機標準體系，促進法律法規(guī)完善

我國民用無人機研制單位眾多，水平參差不齊，應(yīng)盡快構(gòu)建以國家標準、行業(yè)標準為主體的民用無人機標準體系，以此來規(guī)范無人機技術(shù)狀態(tài)，提升技術(shù)水平，從而更好地支撐無人機法律法規(guī)的制定和完善。

3.2 發(fā)展無人機管控系統(tǒng)

大力開展無人機管控系統(tǒng)的研究工作，探索民用無人機的空管技術(shù)手段。與民航飛機一樣，每臺無人機升空后可以被相應(yīng)的管理部門監(jiān)控。無人機飛行如果逼近禁飛區(qū)或者管制區(qū)域，操作者可以收到系統(tǒng)的提示警告，如果繼續(xù)操作強行進入管制區(qū)域，無人機會自行下降，避免引發(fā)不良后果，管理部門也能及時根據(jù)掌握的信息對違法使用者進行相應(yīng)的處罰。對于大中型無人機，可選擇加裝應(yīng)答機、防撞告警系統(tǒng)等，實現(xiàn)無人機飛行過程的實時監(jiān)控；對小型、微型無人機，可著力于提高定位精度，能及時發(fā)布自身狀態(tài)，提供告警信息等。

4 結(jié)語

我國民用無人機正進入一個飛速發(fā)展的時期，民用無人機的產(chǎn)品和航拍、文娛等應(yīng)用走在世界前列。雖然相關(guān)管理工作起步較晚尚需完善，但隨著國家重視程度的提高、綜合管理技術(shù)的進步，我國民用無人機行業(yè)必將走上健康有序、持續(xù)發(fā)展的道路。

參考文獻

[1] 吳剛，周斌，楊連康.國內(nèi)外民用無人機行業(yè)發(fā)展回顧與展望[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2016（12）：160-162.

[2] 張俊杰.淺議我國民用無人機的立法規(guī)制[D].中國社會科學(xué)院，2016.

[3] 艾洪昌，王春生.我國民用無人機管理現(xiàn)狀探析[J].管理觀察，2015（7）：191-192.endprint