我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及建議

平建黨

摘 要 隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，以及國家對(duì)“三農(nóng)”工作高度重視和一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)和實(shí)施，經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，我國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作正在發(fā)生翻天覆地的變化，建設(shè)新農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營體制，已成為黨中央、國務(wù)院和地方各級(jí)政府工作重中之重。近年來，隨著土地流轉(zhuǎn)的加快，一些新的問題、新的情況不斷出現(xiàn)，需新的土地制度與之配套?；诖?，闡述分析我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題、解決途徑。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地；流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.33.039

1 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在的問題

第一，現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，規(guī)?；潭容^低、效率差，土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)需求不高、熱度不夠。其一，現(xiàn)在的農(nóng)用地經(jīng)營主要發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，致使土地收益較低；再加上現(xiàn)有人工成本高，導(dǎo)致土地對(duì)潛在需求者的吸引力不夠不足，產(chǎn)出率不成比例，從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中的收益低下，影響土地承包者將土地流出去的積極性。其二，農(nóng)戶思想落后，戀土情結(jié)嚴(yán)重，土地流轉(zhuǎn)積極性不高，農(nóng)戶各自分散經(jīng)營，缺乏組織化的規(guī)模經(jīng)營，市場(chǎng)博弈能力差，經(jīng)濟(jì)效益低下。其三，現(xiàn)有企業(yè)或者種糧大戶在流轉(zhuǎn)土地初期投資大、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、管理跟不上，加上受土地性質(zhì)限制、經(jīng)營方式單一（用地限制不允許從事商業(yè)開發(fā)和餐飲服務(wù)業(yè)等）致使土地收益小、入不敷出，對(duì)流轉(zhuǎn)土地失去信心，苦苦勉強(qiáng)支撐土地流轉(zhuǎn)。其四，國家有關(guān)農(nóng)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)政策不配套，糧食補(bǔ)貼補(bǔ)貼農(nóng)民，沒有補(bǔ)貼到土地流轉(zhuǎn)企業(yè)或者個(gè)人，還有其他一些補(bǔ)助政策，雖然國家每年對(duì)農(nóng)業(yè)投資很大，但是分到個(gè)別種糧大戶和流轉(zhuǎn)企業(yè)手中，杯水車薪，甚至沒有見到一分錢，還有一些水利等配套設(shè)施，自己還得投資自建，政策起不到好的效果示范作用。

第二，現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不明晰，失地農(nóng)民保障問題未得到系統(tǒng)解決[1]。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不高，還屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)業(yè)人口比重較大，城鎮(zhèn)化水平不高，土地在農(nóng)民的心中仍然承載著大多的社會(huì)保障功能，尤其在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的地區(qū)，經(jīng)營土地成為農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來源之一，且由于其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、市場(chǎng)需求也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家、非農(nóng)收入不固定，占農(nóng)民家庭年收入的比例仍小，再加上現(xiàn)有的社會(huì)保障不健全，農(nóng)民離開土地有后顧之憂，不敢輕易將土地流轉(zhuǎn)出去，不愿輕易放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，土地從某種程度上仍是農(nóng)民主要謀生手段之一。

第三，現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)管理嚴(yán)重滯后，土地流轉(zhuǎn)管理制度急需加強(qiáng)修改。近年來，雖然我國在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)方面制定一些制度，但在具體實(shí)施土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)一些新問題、新情況，國家在此方面沒有統(tǒng)一實(shí)施細(xì)則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)方法、檔案管理、制約或者違約責(zé)任方面缺乏統(tǒng)一的固定格式和形式，尤其在法律層面缺乏完整的政策法規(guī)制度等，即使有法律依據(jù)和條文，仍出現(xiàn)法律缺陷。這些都在很大程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)度和速度，尤其在法律實(shí)施過程中，違約責(zé)任方面最明顯，流轉(zhuǎn)企業(yè)撤資撤退了，但是群眾的權(quán)益如何維護(hù)如何保護(hù)，這些都是很現(xiàn)實(shí)很直接的問題。況且有些土地流轉(zhuǎn)口頭協(xié)議，沒有正式協(xié)議，出現(xiàn)不規(guī)范的問題，不全面、不齊全、不具體，可操作性不強(qiáng)，甚至出現(xiàn)新的問題、糾紛，造成不穩(wěn)定因素。另外，一些流轉(zhuǎn)企業(yè)和種糧大戶在土地流轉(zhuǎn)過程中，合同簽訂中違約責(zé)任方面制約措施也不明晰，致使個(gè)別因?yàn)槿氩环蟪?，放棄土地?jīng)營，因?yàn)樽饨鸹蛘咂渌麊栴}，出現(xiàn)法律糾紛，從而影響當(dāng)?shù)胤€(wěn)定，造成新的信訪問題，從而造成新的問題。

2 影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素

2.1 產(chǎn)權(quán)不清晰

因?yàn)樵谖覈r(nóng)村，民以食為天、食以地為生，土地成為農(nóng)民第一生產(chǎn)經(jīng)營收益要素。但是，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰度直接影響我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用，進(jìn)而影響農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)村的穩(wěn)定，正式由于我國目前的土地產(chǎn)權(quán)并不清晰，所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包使用權(quán)“三權(quán)分立”，所有權(quán)主體凌駕于使用權(quán)主體之上。這正式由于土地所有權(quán)屬于“集體”，農(nóng)民僅僅擁有土地的承包權(quán)，沒有自主權(quán)，再加上將來土地可以抵押，都需要法律進(jìn)行配套明確，讓農(nóng)民有自主權(quán)。

2.2 社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移能力較低

我國農(nóng)業(yè)人口的比重大，屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國。對(duì)于廣大農(nóng)村農(nóng)民來說，土地就是命根，最主要的土地在過去不僅為農(nóng)民提供就業(yè)崗位和提供收入的同時(shí)，還承擔(dān)著很多重要的社會(huì)保障職能，因?yàn)樵诔擎?zhèn)化不高農(nóng)村，土地就是農(nóng)民唯一的“救命稻草”；就是僅有的“救命稻草”絕大多數(shù)的農(nóng)民還是把它作為自己“最后的防線”，寧愿讓其荒蕪，也不愿意也同意把土地流轉(zhuǎn)出去。同時(shí)，地方政府財(cái)政問題致使許多農(nóng)村地區(qū)還沒有能力建立全面覆蓋的社會(huì)保障體系，沒有全面保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。以上情況在一定程度上既限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，又限制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。

2.3 農(nóng)村土地市場(chǎng)不完善，農(nóng)業(yè)的社會(huì)化服務(wù)水平較低

一是土地流轉(zhuǎn)管理監(jiān)督薄弱，書面協(xié)議少，雙方的權(quán)利和義務(wù)不明確、不具體、不對(duì)等；二是土地流轉(zhuǎn)專門中介服務(wù)組織少，信息滯后，農(nóng)民幾乎沒有這方面的信息，在一定程度上嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益；三是我國農(nóng)村社會(huì)化經(jīng)營水平較低，國家農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資和農(nóng)業(yè)科技投入規(guī)模小，經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益小，因而造成對(duì)土地流轉(zhuǎn)的需求量小，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展緩慢；四是由于土地政策的限制，我國實(shí)行基本農(nóng)田嚴(yán)格保護(hù)政策，只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收益低，再加上人工成本居高不下，致使流轉(zhuǎn)企業(yè)步履維艱，大多數(shù)流轉(zhuǎn)企業(yè)前期投資大、收益慢、經(jīng)營虧損嚴(yán)重，從而失去流轉(zhuǎn)的積極性。

3 促進(jìn)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)策建議

第一，健全完善法律有關(guān)條文。在現(xiàn)行法律中，尚未有一部專門涉及土地流轉(zhuǎn)的法律，即便有這方面的規(guī)定沒有明確集體土地所有權(quán)主體代表及對(duì)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)提供法律保障；此外，針對(duì)第二輪土地承包再延續(xù)三十年不變的政策，要完善農(nóng)戶的承包權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶的土地使用權(quán)、豐富土地承包權(quán)的權(quán)能范圍，賦予農(nóng)戶對(duì)土地享有排他的占有權(quán)和使用權(quán)、自由的處分權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)、獨(dú)享的收益權(quán)，并通過延長土地承包年限來穩(wěn)定農(nóng)戶的土地使用權(quán)。endprint

第二，積極建設(shè)農(nóng)村土地市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村土地資源的基礎(chǔ)配置作用。為此，各級(jí)政府應(yīng)積極開展大規(guī)模的土地登記調(diào)查工作，完善相關(guān)的土地、林地、宅基等產(chǎn)權(quán)登記制度，通過摸透掌握“家底”，使得土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制更合理，通過結(jié)合實(shí)際，通過第三方中介組織，建立更合理、更準(zhǔn)確、更科學(xué)新的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制。同時(shí)，制定一套更為合理約束政府干預(yù)預(yù)警新機(jī)制，充分發(fā)揮中介服務(wù)機(jī)構(gòu)作用，建立一整套服務(wù)體系，完善各種服務(wù)。最后，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的宣傳，通過引導(dǎo)、服務(wù)等，變被動(dòng)為主動(dòng)，健康引導(dǎo)群眾自愿自發(fā)參與土地流轉(zhuǎn)，形成自覺行為。

第三，積極加快建立配套農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流動(dòng)。為了促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，要建立與之配套相適應(yīng)的現(xiàn)代的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。第一，完善建立齊全的社會(huì)保障體系，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、低保等制度進(jìn)一步完善，提高標(biāo)準(zhǔn)，通過健全的社會(huì)保障體系，讓農(nóng)村農(nóng)民老有所養(yǎng)、醫(yī)有所依等，解決后顧之憂。第二，大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)化、第三產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)的興起，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民勞動(dòng)力加快轉(zhuǎn)移。尤其我國正處于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)行業(yè)興起的時(shí)期，我國城鎮(zhèn)化速度加快發(fā)展，城市全面配套設(shè)施齊全，尤其醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面吸引更多的農(nóng)村農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商，農(nóng)村剩余勞動(dòng)合理流動(dòng)，從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。第三，加快戶籍等方面改革，打破各種制度限制。改變過去戶籍嚴(yán)格管理制度，允許戶口自由流動(dòng)和遷移，徹底取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)差別，保障進(jìn)城農(nóng)民同等的權(quán)利，如在教育、醫(yī)療等方面享有同等待遇，讓農(nóng)民腰板硬起來、腰包鼓起來，限制農(nóng)民進(jìn)城成為過去。第四，結(jié)合實(shí)際，找到適合本地土地流轉(zhuǎn)的新路子。由于我國農(nóng)村廣闊、自然條件差異較大，城鄉(xiāng)發(fā)展也不平衡，不同農(nóng)村發(fā)展也不相同。因此要結(jié)合實(shí)際，采取適合實(shí)際的新路子，土地流轉(zhuǎn)、土地上市、土地抵押等不再是個(gè)夢(mèng)。

第四，積極加快農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，創(chuàng)造良好的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境。目前，我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平不高，正處于建設(shè)發(fā)展時(shí)期，應(yīng)在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度的方面下功夫。另外，在農(nóng)村保障體系方面還待進(jìn)一步提高，雖然近年來國家在農(nóng)村保障體系建設(shè)方面投入大量的資金，低保、五保、殘疾補(bǔ)助等方面年年提高標(biāo)準(zhǔn)和待遇，新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、失地農(nóng)民保護(hù)等制度的不斷完善和實(shí)施，都為農(nóng)村農(nóng)民解決部分后顧之憂，但還有不完善的方面，不能徹底解決土地流轉(zhuǎn)解決后顧之憂。再加上部分農(nóng)村農(nóng)民依靠土地落后思想嚴(yán)重，急需加大宣傳力度，幫助農(nóng)民從土地中解放出來。另外，建議國家多在農(nóng)業(yè)社會(huì)化建設(shè)上多制定一些優(yōu)惠政策，在稅收服務(wù)等方面給予優(yōu)惠和減免，鼓勵(lì)農(nóng)村農(nóng)民參與建立農(nóng)業(yè)服務(wù)組織、中介組織等，通過建立各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后提供資金服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、經(jīng)營管理、銷售方面等各種信息服務(wù)，全方位提供服務(wù)。

第五，積極完善國家農(nóng)業(yè)資金補(bǔ)貼制度尤其加大土地流轉(zhuǎn)企業(yè)補(bǔ)貼，提高流轉(zhuǎn)企業(yè)的生產(chǎn)效益。由于農(nóng)業(yè)土地特殊重要性，自然環(huán)境對(duì)其有很大的影響，農(nóng)業(yè)的周期性和季節(jié)性，這些特點(diǎn)成為農(nóng)業(yè)投入大、收益小、抗風(fēng)險(xiǎn)低、預(yù)防自然災(zāi)害能力也小。農(nóng)業(yè)的投資大，尤其一些基礎(chǔ)設(shè)施急需大的投資，這些需要政府對(duì)種糧大戶和流轉(zhuǎn)企業(yè)給予政策的資助和補(bǔ)助，多出臺(tái)一些政策和資金，多傾斜、多照顧、多補(bǔ)貼，關(guān)愛他們。改善基礎(chǔ)設(shè)施，在設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)上下功夫，改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)條件，爭(zhēng)取在質(zhì)上有突破。另外在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼上，改革改變現(xiàn)有補(bǔ)貼方式，實(shí)行種地、耕地有補(bǔ)，做到“有的補(bǔ)貼”。對(duì)土地流轉(zhuǎn)企業(yè)和種糧大戶做好政策資金等補(bǔ)助，讓土地流轉(zhuǎn)企業(yè)和種糧大戶經(jīng)營有方，成為流轉(zhuǎn)土地的示范者，引導(dǎo)更多企業(yè)參與經(jīng)營和流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)我國土地規(guī)劃化經(jīng)營、集團(tuán)化經(jīng)營和現(xiàn)代化經(jīng)營，讓農(nóng)民徹底從土地解放出來，參與城鎮(zhèn)化和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，從而改變中國農(nóng)業(yè)大國的局面，實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國家的過渡，實(shí)現(xiàn)國家農(nóng)業(yè)的又一次騰飛。

參考文獻(xiàn)

[1]盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

（責(zé)任編輯：劉昀）endprint