政府在環(huán)境治理中職能創(chuàng)新研究

牛培超

摘 要：近百年來(lái)，西方國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中走出一條“先污染后治理”的道路，由此帶來(lái)了一系列環(huán)境問(wèn)題，比如倫敦?zé)熿F事件，洛杉磯光化學(xué)煙霧事件，給人類(lèi)敲響了警鐘。如今我國(guó)也進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)代，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們借鑒，環(huán)境問(wèn)題的有效解決需要政府部門(mén)積極參與，我國(guó)政府部門(mén)應(yīng)創(chuàng)新政府職能，加大環(huán)境治理力度，加強(qiáng)監(jiān)管，承擔(dān)其應(yīng)有的職責(zé)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理；角色與作用；政府職能；

中圖分類(lèi)號(hào)：D035.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2017）11 — 0083 — 03

伴隨著工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題日益突出，成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大障礙，政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)這一問(wèn)題的重視程度，推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文通過(guò)對(duì)政府作用和職能的分析，并結(jié)合國(guó)外政府在環(huán)境治理方面的經(jīng)驗(yàn)，探索走中國(guó)特色的治理道路。

一、政府在環(huán)境治理中的角色和作用

在世界工業(yè)化和城市化過(guò)程中，環(huán)境治理已經(jīng)成為各國(guó)政府主要職責(zé)之一，以我國(guó)為例，政府部門(mén)扮演著資金投入者、宏觀調(diào)控者、法律權(quán)威捍衛(wèi)者等角色。

（一）政府在環(huán)境治理方面的財(cái)政投入具有政策導(dǎo)向和示范意義

政府財(cái)政職能之一是配置資源的使用方向。政府在環(huán)境保護(hù)方增加投資，直接作用是推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，間接作用是引導(dǎo)民間投資，私人部門(mén)的行為往往以政府政策為方向標(biāo)，隨政府政策變化而變動(dòng)。

首先，我們需要明確政府投資和私人投資的區(qū)別，私人部門(mén)以營(yíng)利為目的，追求個(gè)人利益最大化而較少考慮公共利益和社會(huì)效益，因此私人便熱衷于投資運(yùn)營(yíng)周期短、利潤(rùn)高的項(xiàng)目，而運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)高的基礎(chǔ)設(shè)施，環(huán)保產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目需要政府的大力支持，對(duì)私企進(jìn)行鼓勵(lì)或者補(bǔ)貼。投資資金來(lái)源方面，私人組織資金來(lái)源主要依靠市場(chǎng)融資如股票等方式，資金較為缺乏；政府部門(mén)資金來(lái)源則主要依靠上級(jí)撥款，資金充足。政府環(huán)保支出的水平和力度往往決定著私部門(mén)的環(huán)保投資，因此，政府的財(cái)政支出便顯得極其重要了。國(guó)家財(cái)政可以調(diào)節(jié)資源的有效配置，如產(chǎn)業(yè)間的資源配置，對(duì)環(huán)保企業(yè)加大資金投入力度推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，加快環(huán)保產(chǎn)品更新?lián)Q代，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)政策，推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

同時(shí)還應(yīng)看到我國(guó)的環(huán)保資金投入比重與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有差距。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)污染治理投入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到1%～1.5%時(shí)，才能基本控制環(huán)境污染〔1〕；提高到2%～3%時(shí)，才能改善環(huán)境質(zhì)量。目前我國(guó)尚達(dá)不到這一比例。我國(guó)的環(huán)保資金投入比較滯后，一方面是由于部分官員沒(méi)有樹(shù)立正確的政績(jī)觀，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，忽視環(huán)境治理的重要性，只是希望在就任期間取得矚目的成就，往往新官上任三把火，做出不適當(dāng)決定。另一方面，環(huán)境治理中舊的問(wèn)題解決新的問(wèn)題又會(huì)出現(xiàn)，甚至舊的問(wèn)題還會(huì)復(fù)發(fā)比如荒漠化治理，一些政策可能不能貫徹，資金不能充分調(diào)配，這就需要政府部門(mén)持久的決心與毅力，不可半途而廢。2013年度的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告顯示，政府在節(jié)能環(huán)保方面的財(cái)政開(kāi)支同比下降9.7%?；蛟S這與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)有關(guān)或者受世界經(jīng)濟(jì)的沖擊，但環(huán)境治理不能成為一個(gè)口號(hào)，所謂“兵馬未動(dòng)，糧草先行”告訴我們要保證擁有足夠的環(huán)境治理專(zhuān)項(xiàng)資金為前提。

（二）政府履行其環(huán)境保護(hù)的職能、充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用

首先，政府通過(guò)宏觀調(diào)控手段強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，使環(huán)保觀念深入人心，從我做起，從小事做起，促進(jìn)公民和社會(huì)團(tuán)體的積極參與。同時(shí)還要強(qiáng)化政府管理職能，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，壯大環(huán)保執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)執(zhí)法人員素質(zhì)建設(shè)，科學(xué)執(zhí)法文明執(zhí)法。其次，國(guó)家通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段（即價(jià)格、稅率、稅收）來(lái)控制環(huán)保產(chǎn)品的推廣，降低環(huán)保產(chǎn)品價(jià)格而提高相對(duì)應(yīng)產(chǎn)品價(jià)格以推動(dòng)環(huán)保事業(yè)；對(duì)高污染的企業(yè)征收較高的稅率，或者進(jìn)行罰款來(lái)降低能耗和產(chǎn)業(yè)的改進(jìn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐漸走向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的呆板和教條主義，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有著更加廣闊的發(fā)展空間和自由主義色彩〔2〕，然而隨著對(duì)外開(kāi)放逐漸深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的弊端也逐漸顯露出來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性盲目性滯后性，使得經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定程度增加，這就需要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全局性的調(diào)控。最后，國(guó)家通過(guò)法律和行政手段推進(jìn)環(huán)保建設(shè)，推動(dòng)相應(yīng)制度的完善，例如可交易的污染許可證制度。排污與利潤(rùn)掛鉤，推動(dòng)企業(yè)科技創(chuàng)新，降低消耗，生產(chǎn)更多大眾所喜聞樂(lè)見(jiàn)的產(chǎn)品。

（三）政府擔(dān)任法律權(quán)威捍衛(wèi)者角色

政府推動(dòng)相關(guān)環(huán)保政策的制定執(zhí)行，捍衛(wèi)法律權(quán)威。無(wú)規(guī)矩不成方圓，從夏朝開(kāi)始，中央機(jī)關(guān)就有保護(hù)環(huán)境的法令，歷代賢君明主無(wú)不注重人與自然的關(guān)系，在民間也有禁止焚林而畋、竭澤而漁故事。到了近代，隨著民主文明程度的提高 ，更應(yīng)該重視環(huán)保法律政策的制定。自人大于1989年制定環(huán)保法以來(lái)，經(jīng)過(guò)多次修改，號(hào)稱(chēng)“史上最嚴(yán)厲” 的《環(huán)保法修訂案》終于在2015年1月1日施行。由此，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)法治化進(jìn)程中邁出重要一步，我們也可以看出國(guó)家在這一方面的努力，例如按日記罰，對(duì)于那些屢犯屢罰，仍舊不悔改的企業(yè)便有較大的威懾作用，使其忌憚違法成本而改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)。但同時(shí)其條例有待細(xì)化如涉及公民個(gè)人行為的規(guī)定較少，雖然部分場(chǎng)合有著禁止吸煙的標(biāo)志，但缺乏監(jiān)督，法律效力幾乎為零?？梢哉f(shuō)公民的良好素質(zhì)也是建立在嚴(yán)格的法律約束基礎(chǔ)之上的。同時(shí)我國(guó)政府嚴(yán)格遵守相關(guān)國(guó)際條約和規(guī)定，同其他國(guó)家一起簽訂《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》等文件。各個(gè)國(guó)家只有主動(dòng)承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，保護(hù)地球家園，遵守相關(guān)協(xié)定，才能塑造碧水藍(lán)天。

二、政府在環(huán)境治理中存在的問(wèn)題

政府部門(mén)在環(huán)境治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并且在政府主導(dǎo)下取得了很大的成就，但不可否認(rèn)一些問(wèn)題和不足需要解決。

（一）政策執(zhí)行上缺乏落實(shí)，權(quán)威性不足

2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)限塑令，規(guī)定從2008年6月1日起，全國(guó)禁止使用厚度小于0.025毫米的塑料購(gòu)物袋，當(dāng)時(shí)全國(guó)上下可謂鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，也的確在短時(shí)間內(nèi)取得了不錯(cuò)的效果，但是時(shí)隔五年后在江蘇南京又出現(xiàn)了超薄塑料袋泛濫現(xiàn)象，我們不禁就要產(chǎn)生疑問(wèn)了，限塑令是不是成了一紙空文？政策在地方政府的執(zhí)行力度讓人懷疑，當(dāng)?shù)毓ど滩块T(mén)表示是因?yàn)槌∷芰洗饕谵r(nóng)貿(mào)市場(chǎng)流通，而價(jià)格便宜，管理難度大，只在第一年對(duì)其進(jìn)行處罰，接下來(lái)主要是教育為主；還有人表示單靠罰款不是根本途徑，也是屢禁不止的原因，被罰者交完款換個(gè)地方繼續(xù)生產(chǎn)。同時(shí)政府在縱向結(jié)構(gòu)上存在職權(quán)劃分不合理現(xiàn)象，責(zé)任推諉，互踢皮球現(xiàn)象也廣為存在，這就需要政府職能的轉(zhuǎn)變，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置。endprint

（二）監(jiān)督力量薄弱

政府出于自身利益考慮，對(duì)污染環(huán)境的項(xiàng)目追究力度不夠。中華人民共和國(guó)發(fā)展和改革委員會(huì)曾通過(guò)了廈門(mén)PX項(xiàng)目，因?yàn)槟芙o廈門(mén)帶來(lái)每年800億元人民幣的GDP，廈門(mén)市委市政府鼎力支持投資卻對(duì)外封鎖消息，民眾在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間都不知情，當(dāng)此項(xiàng)目被揭露后，人民紛紛游行示威表示抗議。這就說(shuō)明政府公信力的重要性，政府要做一個(gè)有威信的政府，杜絕貪污腐敗，政務(wù)上公開(kāi)透明，真正做到為人民服務(wù)。當(dāng)前我國(guó)監(jiān)督機(jī)制上存在一些問(wèn)題，第一，監(jiān)督結(jié)構(gòu)不合理，監(jiān)督主體單一，公民參與監(jiān)督較少。當(dāng)前公民參與熱情高漲，權(quán)利義務(wù)意識(shí)增強(qiáng)，都希望在國(guó)家事務(wù)中擔(dān)當(dāng)一定的角色，政府應(yīng)該合理引導(dǎo)公民意愿，在環(huán)境保護(hù)中發(fā)光發(fā)熱。第二，監(jiān)督不及時(shí)，大多屬于事后監(jiān)督，一些企業(yè)亂排放污染物，總是在發(fā)生嚴(yán)重后果時(shí)才能引起政府當(dāng)局者重視，而此時(shí)進(jìn)行治理已經(jīng)是代價(jià)大而效果不明顯，因此一定要從源頭上進(jìn)行治理，不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，對(duì)不符合排污標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)勒令整改，提高排污標(biāo)準(zhǔn)。

（三）宣傳力度不夠，環(huán)保觀念沒(méi)能深入人心

環(huán)境保護(hù)的觀念普及程度不夠，垃圾只是放錯(cuò)位置的資源，我國(guó)公民似乎在垃圾的分類(lèi)處理和循環(huán)利用上與外國(guó)還有較大差距。發(fā)達(dá)國(guó)家多年前就實(shí)行垃圾分類(lèi)處理，日本將垃圾分為可燃垃圾、不燃垃圾、特殊垃圾和大型垃圾，〔3〕既減輕了環(huán)境治理的工作量，又利于實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用，我國(guó)在這一方面起步較晚，技術(shù)也不夠成熟，雖然設(shè)置了可回收利用的垃圾箱，但效果卻不夠明顯，或許加大公益廣告的宣傳是個(gè)不錯(cuò)的選擇。另一方面政府官員必須起到帶頭模范作用，外國(guó)有墨西哥市長(zhǎng)騎自行車(chē)上班，巴西“環(huán)保官”，我們國(guó)家也該借鑒。

三、政府在環(huán)境治理中的職能轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新

時(shí)代在發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題在無(wú)時(shí)無(wú)刻的變化，政府職能也必須與時(shí)俱進(jìn)。通過(guò)創(chuàng)新與合作，加強(qiáng)國(guó)際交流，完善政府考核體系等方式，扮演好“掌舵者”的角色，而不是“劃槳者”角色，起到引導(dǎo)作用。

（一）成也創(chuàng)新、敗也創(chuàng)新，把創(chuàng)新提高到戰(zhàn)略地位

轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)體制創(chuàng)新。我國(guó)層級(jí)制的政府組織機(jī)構(gòu)，雖然在權(quán)力上能夠?qū)訉庸?jié)制，防止權(quán)力的濫用，但下級(jí)部門(mén)也會(huì)出于利益考慮，謊報(bào)真實(shí)情況造成信息失真，以致上級(jí)組織做出錯(cuò)誤決策，因此要合理劃分政府縱向間職能，既相互監(jiān)督又不影響效率。其次政府還需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督考核機(jī)制，對(duì)地方政府的考核不僅要看GDP貢獻(xiàn)率，還應(yīng)關(guān)注當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量，不能有先污染后治理或者邊污染邊治理的思想。另外健全行政問(wèn)責(zé)制度，對(duì)執(zhí)行不力的人員進(jìn)行處罰。減少貪污腐敗，維護(hù)公民利益，讓政府運(yùn)行在陽(yáng)光下，這也是廣大人民群眾的愿望。最后完善信訪(fǎng)制度，拓展公民參與渠道，讓公民擁有更多表達(dá)意見(jiàn)的方式。

中國(guó)特色的可持續(xù)發(fā)展道路須處理好三個(gè)方面的關(guān)系：處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，明確各自職責(zé)；處理好統(tǒng)一管理和專(zhuān)業(yè)化分工管理之間的關(guān)系；處理好中央與地方環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分的關(guān)系〔4〕。改革同時(shí)要把握好度，不可操之過(guò)急，注重循序漸進(jìn)。

（二）拓展參與主體、實(shí)行多元參與

國(guó)家、企業(yè)、社會(huì)都應(yīng)當(dāng)是環(huán)境治理的參與者。公民參與是環(huán)境治理的關(guān)鍵，政府必須保證公民的合法權(quán)益，拓展公民參與渠道。注重公民的監(jiān)督，因?yàn)槿嗣袢罕娛巧鐣?huì)的主體，是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者，充分發(fā)揮人民群眾的積極性。決策中的公民參與不僅能提高決策效率，而且能提高決策準(zhǔn)確性。

治理手段上可以通過(guò)多種方式：第一，政府通過(guò)行政的計(jì)劃、命令等方式做出的有關(guān)生產(chǎn)、分配、流通以至于消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)政策是政府命令模式，政府直接通過(guò)行政命令的模式提供公共產(chǎn)品，可以提高供給效率，但也可能削弱人們的積極性和自主性，因?yàn)檎峁┎荒芊从呈袌?chǎng)價(jià)格，可能造成供給過(guò)量或不足。第二，引入市場(chǎng)機(jī)制，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境治理也需引入市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)具有競(jìng)爭(zhēng)性，政府可以通過(guò)運(yùn)用BOT、PPP等融資模式，引進(jìn)社會(huì)力量，一方面節(jié)省政府部門(mén)成本，另一方面提高社會(huì)參與度。不僅可以引入私人企業(yè)，也可以引進(jìn)外資，可以用來(lái)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的資源都可以也應(yīng)當(dāng)拿來(lái)使用。注重非政府組織的參與。環(huán)保性非營(yíng)利組織作用越來(lái)越凸顯，例如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友等，通過(guò)發(fā)起環(huán)境保護(hù)的公益宣傳活動(dòng)、組織可持續(xù)發(fā)展年會(huì)等使環(huán)保觀念得到進(jìn)一步普及。

（三）依法行政、推進(jìn)環(huán)境治理的法制化進(jìn)程

目前我國(guó)的環(huán)境法律法規(guī)相對(duì)來(lái)說(shuō)，比較簡(jiǎn)單種類(lèi)也較單一，比如說(shuō)缺乏關(guān)于公民環(huán)境權(quán)益的實(shí)體法保障，對(duì)公民參與的渠道、方式無(wú)法定性規(guī)定，這就要求制定更加詳細(xì)的條例來(lái)約束公民的行為。對(duì)企業(yè)可以采取排污許可證制度 〔5〕。這是從污染源上進(jìn)行治理，企業(yè)考慮到污染環(huán)境所要付出的成本，便會(huì)加快改進(jìn)技術(shù)，向清潔生產(chǎn)、綠色生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。環(huán)境保護(hù)法要與其他法令協(xié)調(diào)配合，形成完整的法律體系。

（四）環(huán)境保護(hù)納入政府考核體系

當(dāng)前對(duì)政府的考核主要是政績(jī)或者是GDP的增長(zhǎng)，對(duì)環(huán)境的影響沒(méi)能納入考核體制中，實(shí)施政府官員體驗(yàn)環(huán)衛(wèi)工人工作的活動(dòng)，讓官員體驗(yàn)環(huán)衛(wèi)工的辛苦，真正做到從百姓利益角度出發(fā)，將心比心，才可能實(shí)現(xiàn)綠色GDP?？己艘婢唧w。一些地方政府只重視經(jīng)濟(jì)而忽視環(huán)境，就是因?yàn)槿狈Νh(huán)境保護(hù)考核系統(tǒng)，而一旦環(huán)?？己梭w系確立，不僅能實(shí)現(xiàn)環(huán)保法制化，而且能夠推進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展〔6〕。例如地方森林覆蓋率的規(guī)定，城市綠地面積指標(biāo)，以及PM2.5的控制指標(biāo)都要逐步融入政府考核體系當(dāng)中去。

結(jié)論

環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜而又艱巨的任務(wù)，政府部門(mén)必須充分發(fā)揮其職能，維護(hù)公共利益。同時(shí)政府部門(mén)也應(yīng)該實(shí)施改革策略，提高政府效率；加強(qiáng)同非政府組織的合作，注重公民參與，使環(huán)境保護(hù)的觀念深入人心?！疤煜屡d亡，匹夫有責(zé)”，這不只是口號(hào)，更需要每個(gè)人身體力行。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕胡玉筱，段顯明.長(zhǎng)三角與珠三角地區(qū)環(huán)保投融資機(jī)制創(chuàng)新研究〔J〕.科技管理研究，2015，（14）：59-62.

〔2〕趙靜，段志輝.地方政府環(huán)境監(jiān)管的失衡與平衡〔J〕.行政與法，2011，（01）：05-08.

〔3〕李宇軍.垃圾管理模式的探討分析〔J〕.城市管理與科技，2014，（06）：18-20.

〔4〕姜國(guó)兵，梁廷君.中央與地方水利事權(quán)劃分研究——基于廣東省的調(diào)研〔J〕.中國(guó)行政管理，2015，（04）：37-41.

〔5〕于妍.生態(tài)文明建設(shè)視域下綠色發(fā)展研究〔D〕.哈爾濱理工大學(xué)碩士論文，2014.

〔6〕崔晶.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府環(huán)境治理行為研究〔J〕.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2016，（08）：63-69.

〔責(zé)任編輯：張 港〕endprint