“多規(guī)合一”的海洋空間規(guī)劃體系設(shè)計初步研究

王鳴岐，楊瀟

（1.中國海洋大學(xué)海洋與大氣學(xué)院，山東青島266100；2.國家海洋信息中心，天津300171）

“多規(guī)合一”的海洋空間規(guī)劃體系設(shè)計初步研究

王鳴岐1，楊瀟2

（1.中國海洋大學(xué)海洋與大氣學(xué)院，山東青島266100；2.國家海洋信息中心，天津300171）

本文分析了我國海洋空間規(guī)劃中存在的矛盾，即規(guī)劃內(nèi)容重疊，規(guī)劃部門盤根錯節(jié)和空間事權(quán)分散。究其根源，在于各規(guī)劃間存在技術(shù)障礙，規(guī)劃體系不成熟以及缺乏與陸域規(guī)劃的銜接。海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的關(guān)鍵在于理清規(guī)劃層級之間、規(guī)劃主體之間、海洋空間規(guī)劃與其他涉海規(guī)劃之間的關(guān)系，并據(jù)此提出了“一個市縣，一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一個平臺、一套制度”的總體構(gòu)想，以及目標(biāo)戰(zhàn)略融合、數(shù)據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)融合、規(guī)劃范圍與規(guī)劃期的融合、規(guī)劃與政策融合、主體部門融合的建議。

多規(guī)合一；海洋空間規(guī)劃；政策研究

“多規(guī)合一”是中央深化改革的一項重要任務(wù)?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（簡稱《“十三五”規(guī)劃》）中提出建立國家空間規(guī)劃體系，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。2017年1月，中辦國辦聯(lián)合印發(fā)《省級空間規(guī)劃試點方案》，正式開啟了“多規(guī)合一”改革的序幕。海洋是國土空間的重要組成，海洋空間規(guī)劃的編制、審批、實施和修訂，雖然存在陸域空間規(guī)劃所具有的共性矛盾，但海洋的自然特征和管理體制也使海洋空間規(guī)劃具備自身的特殊性，亟需對海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”單獨加以分析，提出有針對性的建議措施。

放眼于國際，近年來澳大利亞、歐盟各國、美國等發(fā)達(dá)國家海洋空間規(guī)劃數(shù)量與日俱增（表1），從內(nèi)容上看偏向綜合整合多學(xué)科多方面技術(shù)，不僅注重生態(tài)系統(tǒng)的完整性，還要考慮社會、經(jīng)濟和管理等因素。從結(jié)構(gòu)上看，各國規(guī)劃體系不僅有自上而下的金字塔型（如德國），還有多橫多縱的網(wǎng)絡(luò)型（如日本），以及各州各樣的自由型（如美國）。此外，重視部門協(xié)調(diào)與利益整合，跨部門海陸管理綜合的思想逐步成為海洋空間規(guī)劃的趨勢。雖然國外并未提及“多規(guī)合一”的說法，但是多數(shù)國家都經(jīng)歷了從管制城市地區(qū)到管制區(qū)域土地的過程，最終建立完整的空間規(guī)劃體系，該過程也同樣適用于海洋空間。

表1 國外近期海洋空間規(guī)劃（部分）

1 海洋空間規(guī)劃多規(guī)并存的矛盾及其原因

我國的規(guī)劃體系是一個由縱向逐層規(guī)劃和橫向并行規(guī)劃組成的網(wǎng)狀體系，原則上可以實現(xiàn)陸海全方位系統(tǒng)管理。但實際上，由于我國的海洋規(guī)劃體系經(jīng)歷了從無到有，從附屬陸域到自身獨立的復(fù)雜變革，如今的海洋與陸域規(guī)劃是一對并聯(lián)的體系，海洋規(guī)劃與陸地規(guī)劃分離獨立后各自依賴于不同的法律規(guī)定和政策要求，網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)在二者間并未完全覆蓋，其主導(dǎo)形態(tài)依然是縱向控制。然而，橫向上的涉海空間規(guī)劃內(nèi)容組成除了單純的海洋類規(guī)劃外，也涵蓋陸域涉海規(guī)劃部分，同一空間上的橫向銜接尚未達(dá)成。

1.1 各類涉?？臻g規(guī)劃之間的矛盾及原因

（1）海洋規(guī)劃之間內(nèi)容相互重疊

海洋主體功能區(qū)規(guī)劃中將海洋空間劃分為重點開發(fā)區(qū)域、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四類，其中，禁止開發(fā)區(qū)域是指對維護(hù)海洋生物多樣性，保護(hù)典型海洋生態(tài)系統(tǒng)具有重要作用的海域，包括海洋自然保護(hù)區(qū)、領(lǐng)?；c所在島嶼等；海洋功能區(qū)劃將海洋空間分為5大類18子類，其中海洋保護(hù)區(qū)是指專供海洋資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的海域，包括海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)，選劃為海洋保護(hù)區(qū)的海域應(yīng)禁止開發(fā)建設(shè)。兩部涉及海洋空間的規(guī)劃中都規(guī)定了禁止開發(fā)的海洋空間范圍，有不同程度的重疊。又如，土地利用總體規(guī)劃中指出在京津魯區(qū)“保護(hù)和合理利用沿海灘涂資源，防止非農(nóng)建設(shè)盲目侵占灘涂資源”，江浙滬區(qū)“合理開發(fā)沿海灘涂資源”等；在海洋功能區(qū)劃中對于該區(qū)域“開展灘涂濕地生態(tài)系統(tǒng)整治修復(fù)，提高海岸景觀質(zhì)量和濱海城鎮(zhèn)區(qū)生態(tài)宜居水平”，“開展黃河三角洲河口濱海濕地、萊州灣海域綜合整治與修復(fù)”。兩部規(guī)劃中都涉及海岸灘涂的內(nèi)容，形成了規(guī)劃重疊。重疊之地是各部門必爭之地，重疊的縫隙也會成為各部門管理的空白之地，易形成“三不管地帶”。

（2）各涉海規(guī)劃部門盤根錯節(jié)

由于我國涉海管理體系十分復(fù)雜，海洋空間規(guī)劃管理部門數(shù)量眾多且交錯重疊。如，發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)投資審批、核準(zhǔn)及備案，并通過陸域及海洋主體功能區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)空間布局；環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督海洋環(huán)境保護(hù)工作，并負(fù)責(zé)管理海岸工程環(huán)境審批；海洋部門承擔(dān)海洋環(huán)境保護(hù)的主要職責(zé)，負(fù)責(zé)海域使用審批、海島使用審批、海洋工程環(huán)境審批和大多數(shù)海洋空間規(guī)劃編制與實施；交通部門核準(zhǔn)與通航安全有關(guān)的岸線使用和水上水下施工作業(yè)，對港口和航道規(guī)劃具有主要話語權(quán)。由此可見，涉及空間事權(quán)的行政管理存在明顯交叉，導(dǎo)致各部門彼此沖突和推卸責(zé)任現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，由于多規(guī)管控空間重疊且并存，以及內(nèi)容的交錯，導(dǎo)致審批部門眾多，審批效率低，地方政府對于如何落實上位規(guī)劃無所適從。

（3）海洋空間事權(quán)分散在各類海洋規(guī)劃中

《全國海島保護(hù)規(guī)劃》中指出的“在現(xiàn)有保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，新建10個自然保護(hù)區(qū)、30個海洋特別保護(hù)區(qū)，對10%的海島實施嚴(yán)格保護(hù)”，“加強石城島黑臉琶鷺保護(hù)區(qū)、長海海洋珍稀生物、海王九島等保護(hù)區(qū)建設(shè)和生態(tài)海島建設(shè)，選劃并建成一批有特色的海島保護(hù)區(qū)”等內(nèi)容涉及到海洋空間的使用，其作為一項海洋專項規(guī)劃卻規(guī)定了海洋功能區(qū)劃中涉及的海洋特別保護(hù)區(qū)的劃分內(nèi)容；此外，“在海島及其周邊海域劃定禁止開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域”等內(nèi)容明顯涉及海洋主體功能區(qū)規(guī)劃中應(yīng)規(guī)定的禁止開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域等空間事權(quán)?？臻g事權(quán)一旦出現(xiàn)在其他非海洋空間規(guī)劃的內(nèi)容中，就會打亂海洋規(guī)劃體系，影響海洋空間規(guī)劃的運作效率，形成“四不像”的海洋空間規(guī)劃。

1.2 多規(guī)并存”問題根源與“多規(guī)合一”政策需求

1.2.1 多規(guī)并存矛盾根源

（1）規(guī)劃之間技術(shù)存在障礙

各涉海規(guī)劃的編制基礎(chǔ)存在差異，規(guī)劃步驟、方法、繪圖、指標(biāo)、程序、期限差別較大，且缺乏對比衡量標(biāo)準(zhǔn)，彼此難以互通及參考。此外，各部門均有對某一領(lǐng)域的專業(yè)或?qū)ｍ椧?guī)劃，存在客觀的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，即使資料實現(xiàn)共享，在實際規(guī)劃中也無法跨越技術(shù)銜接等障礙。例如，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃時效為5年，海洋功能區(qū)劃的時效一般為10年，而海洋主體功能區(qū)規(guī)劃沒有固定時效，一旦劃分后很難變動。

（2）海洋空間規(guī)劃體制體系尚未成熟

海洋空間規(guī)劃體制上的缺陷是目前秩序混亂的主要原因，規(guī)劃體系的不暢從根源上導(dǎo)致多規(guī)并存、劃界不清。各項海洋類規(guī)劃制定的依據(jù)千差萬別，部分來自法律法規(guī)制定，部分依據(jù)上級政策文件編制。我國法律法規(guī)體制滯后，內(nèi)容不盡完善，一些政策文件欠規(guī)范，直接導(dǎo)致上梁不正下梁歪。其次，縱向上的海洋空間規(guī)劃層次分別從國家級、省級、市縣級層層遞進(jìn)，而橫向上多規(guī)缺乏一個規(guī)劃間層次設(shè)計，來解決同級橫向規(guī)劃間協(xié)調(diào)問題。

（3）缺乏與陸域空間規(guī)劃的有效銜接

由于我國長期海陸空間劃分和管理二元化，海洋與陸地規(guī)劃的設(shè)計呈現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。海陸間規(guī)劃各自按照領(lǐng)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)和程序獨立編制，缺乏合理有效的銜接手段。技術(shù)、要求的不對等，目的、背景的差別使雙方在溝通過程中難以理解和讓步。再者，海洋與陸域主管部門對海洋空間規(guī)劃實施“多頭管理”，多部門內(nèi)部權(quán)限界限不清，爭權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重影響規(guī)劃效率。

1.2.2 “多規(guī)合一”政策需求

海洋空間規(guī)劃被認(rèn)為是海洋經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等政策的地理表達(dá)，是國家開發(fā)利用空間資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、發(fā)展海洋經(jīng)濟、維護(hù)國家領(lǐng)土安全的重要方式。目前，我國海洋事業(yè)正處于發(fā)展和調(diào)整的關(guān)鍵期，現(xiàn)有的空間規(guī)劃體系仍處于完善階段，存在技術(shù)障礙、陸海分離、橫向關(guān)系不清等問題。各種涉?？臻g規(guī)劃之間的越位、失位、缺位、錯位、空位的問題已經(jīng)明顯制約了規(guī)劃作用的發(fā)揮，降低了空間管理效率，亟待系統(tǒng)性調(diào)整和融合。

2 海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”構(gòu)想

2.1 海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的內(nèi)涵與“三大關(guān)系”

在現(xiàn)有的海洋規(guī)劃體系中，縱向上分為國家級、省級、市縣級，而海洋空間規(guī)劃與海洋總體規(guī)劃、海洋區(qū)域規(guī)劃及海洋專項規(guī)劃并列構(gòu)成的橫向上的規(guī)劃體系（圖1）。然而具體的規(guī)劃在4種分類中常常面臨劃界不清、模棱兩可的境地。如區(qū)域用海規(guī)劃中的區(qū)域?qū)傩缘降拙邆浞秶赃€是空間性、它究竟屬于海洋區(qū)域規(guī)劃還是海洋空間規(guī)劃等問題普遍存在。

要解決以上疑問，需要打破原有的規(guī)劃體系，并順應(yīng)當(dāng)下多規(guī)融合的趨勢，建立“多規(guī)合一”的海洋空間規(guī)劃。這里的海洋空間規(guī)劃與現(xiàn)有規(guī)劃體系中的不同，它重點關(guān)注海洋的三維空間特征，對海洋系統(tǒng)內(nèi)元素（如海洋能、生物資源等）的規(guī)劃一律歸于對海洋空間的規(guī)劃。在國際上，海洋空間規(guī)劃一詞雖備受推崇，其概念卻有不同解釋。Coleman等（2011）認(rèn)為海洋空間規(guī)劃、海岸帶及其空間規(guī)劃、海洋綜合管理、海洋使用規(guī)劃及系統(tǒng)保護(hù)都是一種相似的決策方式。它用科學(xué)的、空間的信息去解決沖突矛盾和組織人類海上活動，并維持生態(tài)系統(tǒng)的健康、保障其職能和服務(wù)作用。Eastern Reasearch Group Inc（2010）認(rèn)為海洋空間規(guī)劃是一個復(fù)雜的，基于生態(tài)系統(tǒng)的進(jìn)程，它的目的在于客觀、透明地分配人類活動，以及從時空上合理劃分海洋區(qū)域用來為子孫后代維持生態(tài)、經(jīng)濟和文化服務(wù)。Mengerink（2009）等認(rèn)為海洋空間規(guī)劃是一種具有戰(zhàn)略性、主動性的規(guī)范，也是管理和保護(hù)海洋環(huán)境的方式。它不僅明確了現(xiàn)有和將來人類和其他事物對海洋資源的需求，還通過規(guī)劃特定區(qū)域的優(yōu)先用途可持續(xù)地平衡這些需求。

圖1 現(xiàn)階段海洋空間規(guī)劃體系圖

“多規(guī)合一”究竟是廢除原有的多本規(guī)劃，編制一本包含多個規(guī)劃內(nèi)容的全新“大規(guī)劃”，還是破除原有規(guī)劃之間的壁壘，重新構(gòu)建涉海規(guī)劃之間的互通橋梁，將眾多涉海規(guī)劃融合成為一個有層次的整體是需要解決的關(guān)鍵問題。就目前我國涉海規(guī)劃和工作系統(tǒng)的復(fù)雜程度而言，后者是一個較為穩(wěn)妥和漸進(jìn)式的選擇。首先，編制一本旁而復(fù)雜的“大規(guī)劃”不具備法理基礎(chǔ)和技術(shù)經(jīng)驗，相比較而言我國陸地空間“三規(guī)合一”、“多規(guī)融合”試點工作已初顯成效，可以為海洋空間的融合提供借鑒模式。其次，完成“大規(guī)劃”勢必對機構(gòu)改革和重組提出了更高的要求，然而我國多年行政管理機制的變革很難一蹴而就，而保持現(xiàn)有行政主體，增加機構(gòu)間合作模式不失為更加高效、可行的方案?！岸嘁?guī)合一”的海洋空間規(guī)劃的本質(zhì)工作就是協(xié)調(diào)各項涉海規(guī)劃，構(gòu)建融合的海洋空間規(guī)劃新體系，處理好海洋空間規(guī)劃中的“三大關(guān)系”。

（1）層級之間的關(guān)系

實現(xiàn)海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的思路之一是保持縱向三層規(guī)劃不變，橫向上打破原有并列結(jié)構(gòu)，構(gòu)建新三級規(guī)劃體系。橫向上三個不同層級空間規(guī)劃之間的關(guān)系需要對應(yīng)各規(guī)劃的權(quán)力、義務(wù)，以及按照規(guī)劃間的重要程度，實行三級間自上而下的管理體制，實現(xiàn)形式和內(nèi)容相統(tǒng)一（圖2）。

在三層規(guī)劃體系中，按照“十三五”規(guī)劃的要求將海洋主體功能區(qū)規(guī)劃為第一層規(guī)劃，是最核心的一層，應(yīng)以總體綱領(lǐng)和布局為主，體現(xiàn)于法周延、于事簡便的原則，是其他層的規(guī)劃制定時必須遵循的大格局和大方向，并完全遵循這一層級中規(guī)定的內(nèi)容。如海洋經(jīng)濟規(guī)劃中制定目標(biāo)要依據(jù)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃中的開發(fā)區(qū)域狀況；海島保護(hù)規(guī)劃中對于重點開發(fā)的島嶼應(yīng)包含在海洋主體功能區(qū)規(guī)劃中的重點開發(fā)區(qū)域范圍內(nèi)。

第二層規(guī)劃為海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。海洋功能區(qū)劃在海洋規(guī)劃體系中屬于空間規(guī)劃的重要組成部分，與海洋主體功能區(qū)規(guī)劃相比，針對對象不同，尺度亦不同。海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃規(guī)定了海域中的紅線問題。海洋經(jīng)濟規(guī)劃屬于海洋總體規(guī)劃，它明確了海洋經(jīng)濟的發(fā)展方向和目標(biāo)。這一層級的規(guī)劃承擔(dān)了承上啟下和完善自身建設(shè)的雙重職責(zé)，對上要依照第一層規(guī)劃開展籌劃較為具體的開發(fā)、保護(hù)和空間規(guī)劃的工作，對下要作為第三層規(guī)劃的參考標(biāo)準(zhǔn)，編制總體目標(biāo)和任務(wù)。如海島保護(hù)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域應(yīng)完全符合海洋功能區(qū)劃中的海洋保護(hù)區(qū)和保留區(qū)范圍。

其他海洋規(guī)劃為第三層規(guī)劃，多為專項規(guī)劃，需遵循第一層和第二層規(guī)劃內(nèi)容，同時應(yīng)以“細(xì)致化”和“可操作”為原則，保證規(guī)劃的貫徹落實。

以上規(guī)劃雖然具有自上而下的約束性和指導(dǎo)性特征，但在實踐進(jìn)程中需及時進(jìn)行信息上下級、同級間自由反饋，避免矛盾。即使是不同領(lǐng)域的專項規(guī)劃，編制時也需注意相互協(xié)調(diào)。

圖2 “多規(guī)合一”的海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)想圖

（2）規(guī)劃主體之間的關(guān)系

規(guī)劃主體部門之間溝通合作是實現(xiàn)“多規(guī)合一”的重要途徑。市縣層面空間規(guī)劃在不同部門的橫向“合一”需要多個涉海部門參與，包括現(xiàn)存海域、陸域空間性質(zhì)規(guī)劃的編制機關(guān)：發(fā)改部門、海洋部門、建設(shè)部門、國土資源部門、環(huán)保部門、交通部門等。然而，以上部門出臺的規(guī)劃在我國東部沿海區(qū)域互有交集，如果由單一部門負(fù)責(zé)難免存在部門性、專業(yè)性的傾向嫌疑。較為合理的辦法是構(gòu)建一個由政府統(tǒng)籌，部門間的“共編共用共管”協(xié)作交流機構(gòu)，其主要原因有三個：第一，政府部門一直以來都承擔(dān)著協(xié)調(diào)各部門的重任，此方案與其職責(zé)相匹配；第二，政府部門在各規(guī)劃主體部門間存在長期的溝通，較之于環(huán)保部等部門，政府部門屬于上層行政機關(guān)，具有一定經(jīng)驗和優(yōu)勢；第三，政府部門對其行政區(qū)范圍內(nèi)的規(guī)劃也要進(jìn)行審批工作，此法可節(jié)約規(guī)劃成本。借此，可以發(fā)揮溝通協(xié)助作用，協(xié)調(diào)各部門規(guī)劃立項、規(guī)劃編制、規(guī)劃審查及實施管理中出現(xiàn)的矛盾，形成一套部門間協(xié)作的管理流程，增強溝通效率，簡化審批流程。

在海量數(shù)字化學(xué)習(xí)資源的拉動和學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)特征的推動下，高職的《客戶關(guān)系管理》課堂教學(xué)進(jìn)行信息化教學(xué)改革也是必然趨勢。

（3）空間規(guī)劃和其他海洋規(guī)劃的關(guān)系

在各類海洋規(guī)劃中，海洋主體功能區(qū)規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃是海洋空間規(guī)劃中的最為核心的規(guī)劃，理應(yīng)承擔(dān)著海洋規(guī)劃中所有的空間事權(quán)。然而，其他海洋規(guī)劃中也或多或少涉及空間及資源的分配，如濱海旅游規(guī)劃中對于海岸空間的開發(fā)利用進(jìn)行了明確規(guī)劃?！岸嘁?guī)合一”的海洋空間規(guī)劃應(yīng)不再下放空間事權(quán)于其他規(guī)劃中，應(yīng)取消其空間指導(dǎo)和約束功能。但這并不意味著取消海洋規(guī)劃中的有關(guān)空間的全部內(nèi)容，而是統(tǒng)一由海洋主體功能區(qū)規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃對海洋空間進(jìn)行劃分和管理。

2.2 海洋空間規(guī)劃總體構(gòu)想

海洋空間規(guī)劃總體構(gòu)想的雛形為“一個市縣，一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一個平臺、一套制度”。

形成“1+3+N”的全方位海洋空間一本規(guī)劃。其中“1”是“十三五”規(guī)劃中提出的推進(jìn)“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)性規(guī)劃——海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，它確定了海洋空間利用的總體定位和政策方向。以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)就是以此規(guī)劃為基本內(nèi)容和方向，容納其他涉?？臻g規(guī)劃中的部分?！?”是海洋規(guī)劃體系中海洋功能區(qū)劃、海洋經(jīng)濟規(guī)劃和海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃?！癗”是指其他海洋規(guī)劃中涉及海洋空間資源部分，包括港口、旅游、科研等，此外“N”還包括陸域空間規(guī)劃中涉及海洋空間部分。

繪制“三線兩界”為基礎(chǔ)的海洋空間分區(qū)“一張藍(lán)圖”。三線包括：生態(tài)保護(hù)紅線、農(nóng)漁保障藍(lán)線、海島保護(hù)綠線。兩界包括：岸線開發(fā)邊界和海域開發(fā)邊界。三線兩界用以控制海洋資源的開發(fā)和利用底線，為生態(tài)建設(shè)和海洋環(huán)境保留空間，為國民經(jīng)濟提供指導(dǎo)，保護(hù)自然岸線和無居民海島，把控圍填海界限。結(jié)合海洋主體功能區(qū)規(guī)劃中的指導(dǎo)方針，要按照條理和層次梳理好各項涉海規(guī)劃中的海洋空間線，協(xié)調(diào)并整合”三線兩界”，實現(xiàn)一張藍(lán)圖。

搭建“四個統(tǒng)一”的海洋空間控制一個平臺，即統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺、統(tǒng)一技術(shù)平臺、統(tǒng)一審批平臺、統(tǒng)一監(jiān)管平臺。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，為各規(guī)劃部門提供同樣標(biāo)準(zhǔn)涵蓋各個學(xué)科和領(lǐng)域的數(shù)據(jù)內(nèi)容，避免數(shù)據(jù)信息的不對等，統(tǒng)一資源消除差異。統(tǒng)一的技術(shù)平臺，實現(xiàn)規(guī)劃的制定步驟、方法、指標(biāo)、內(nèi)容等方面的一致性，使眾規(guī)劃的制定可以有明確依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，消除規(guī)劃部門間技術(shù)上的壁壘。統(tǒng)一的審批平臺，建立統(tǒng)一的項目審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)，確立統(tǒng)一的審批程序。同時還可以實時查詢業(yè)務(wù)程序、流程進(jìn)展、項目狀況等信息，促進(jìn)審批階段的公開、高效、有序進(jìn)行。統(tǒng)一的監(jiān)管平臺，逐步融合現(xiàn)有國家海域動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)、海島監(jiān)視監(jiān)測體系和海島管理信息等成果，實現(xiàn)海洋空間利用統(tǒng)一監(jiān)督監(jiān)管。

3 海洋“多規(guī)合一”實現(xiàn)路徑設(shè)計

3.1 目標(biāo)戰(zhàn)略的融合

海洋空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”首先要從空間規(guī)劃的根源著手，明確空間規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)?！笆濉币?guī)劃中提出要擴展藍(lán)色經(jīng)濟空間，積極推進(jìn)海陸統(tǒng)籌等內(nèi)容，目的在于縮小海陸差異，協(xié)調(diào)海陸管制，實現(xiàn)海洋與陸地并重，提升海洋強國觀念。如今，海洋空間在國際上日益受到重視，我國旨在借鑒國外海洋空間整合的經(jīng)驗，趕超發(fā)達(dá)國家海洋管理水平，把我國建設(shè)成為高水平的海洋強國。

在我國涉海規(guī)劃中，由于各項規(guī)劃重點不同，目標(biāo)戰(zhàn)略也存在差異。因此，在進(jìn)行“多規(guī)合一”的過程中要把握好規(guī)劃的戰(zhàn)略方向，考慮經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等多個方面，以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃作為基礎(chǔ)，結(jié)合眾規(guī)劃進(jìn)行戰(zhàn)略部署，并做適當(dāng)調(diào)整符合長遠(yuǎn)目標(biāo)，融合成為內(nèi)容合理、結(jié)構(gòu)清晰的規(guī)劃體系。

3.2 數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)的融合

海洋領(lǐng)域范圍較廣，海洋規(guī)劃的編制需要大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為支撐。規(guī)劃中，數(shù)據(jù)的格式、空間管控數(shù)據(jù)的屬性內(nèi)容、類型和字段長度等內(nèi)容都需要建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，建立一個數(shù)據(jù)共享平臺，分享真實可靠的數(shù)據(jù)和資料信息，使各個涉海規(guī)劃部門接觸同一套數(shù)據(jù)是實現(xiàn)“多規(guī)合一”的最基本途徑。海洋空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫平臺的構(gòu)建理應(yīng)是一個長期的、不斷完善充實的過程。構(gòu)建數(shù)據(jù)庫平臺所需資料內(nèi)容范圍甚廣，包括古今中外的涉海自然科學(xué)資料和社會資料全部相關(guān)類型的資料。數(shù)據(jù)庫資料的收集不僅應(yīng)包含第一手收集的資料，還需與其他涉海數(shù)據(jù)庫機構(gòu)建立合作關(guān)系，確保海洋空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫內(nèi)容廣泛、全面和有效。

“多規(guī)合一”時應(yīng)注意各涉海規(guī)劃統(tǒng)一規(guī)范性引用文件，如進(jìn)行海洋規(guī)劃時統(tǒng)一引用《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3097），《近岸海洋生態(tài)健康評價指南》（HY/T 087）等。統(tǒng)一引用標(biāo)準(zhǔn)有利于打破規(guī)劃之間的差異隔離，增加規(guī)劃部門之間的溝通交流。因此，“多規(guī)合一”的海洋空間規(guī)劃需要謹(jǐn)慎制定引用標(biāo)準(zhǔn)參考目錄，并在規(guī)劃中嚴(yán)格遵守標(biāo)準(zhǔn)，修改引用標(biāo)準(zhǔn)目錄后應(yīng)及時在新的規(guī)劃中更新，做到規(guī)劃之間引用標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和同步。

3.3 規(guī)劃范圍、規(guī)劃期的融合

海洋規(guī)劃體系中的海洋空間規(guī)劃范圍并不統(tǒng)一，在進(jìn)行“多規(guī)合一”時難免會面臨部分真空區(qū)域，因此，統(tǒng)一規(guī)劃范圍便于規(guī)劃的有效整合，有利于明確規(guī)劃的界限?！岸嘁?guī)合一”的海洋空間規(guī)劃范圍主要是指內(nèi)海、領(lǐng)海、海島及海岸帶地區(qū)。在專項規(guī)劃中雖然不必涉及全部區(qū)域，但需要在專項范圍內(nèi)區(qū)域全覆蓋，避免部分區(qū)域的缺失。

統(tǒng)一規(guī)劃期有利于提高各規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的兼容性和可靠性，提高規(guī)劃主體部門之間的交流積極性，有利于加強規(guī)劃過程中的同步一致性。我國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的周期為五年，基于此周期來調(diào)整和實施“多規(guī)合一”，做到規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和同步。例如，長期規(guī)劃五年進(jìn)行改進(jìn)調(diào)整，短期規(guī)劃嚴(yán)格按照五年執(zhí)行。

3.4 規(guī)劃與政策的融合

海洋空間規(guī)劃公共政策屬性愈加明顯，是政府進(jìn)行社會治理的重要依據(jù)。因此，空間規(guī)劃必須與區(qū)域政策、財政政策、環(huán)保政策相互配合，才能保障空間規(guī)劃得以實施并有效發(fā)揮作用。隨著規(guī)劃與政策的結(jié)合在國際空間規(guī)劃中應(yīng)用的廣泛和深入，其雙重優(yōu)勢也愈加明顯，我國進(jìn)行海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的進(jìn)程中不應(yīng)只重規(guī)劃或只重政策或是“政規(guī)分離”，規(guī)劃與政策的融合是未來的大趨勢。

3.5 主體部門間的融合

涉海空間規(guī)劃編制、審核、監(jiān)測監(jiān)督的主體部門基數(shù)大且種類繁多，大量的手續(xù)降低了海洋空間規(guī)劃出臺和執(zhí)行的效率。為解決以上問題，可以在工作組織上，建立一個由政府組織的跨部門的協(xié)調(diào)機制。該機構(gòu)主要有三方面職責(zé)：一是溝通小組負(fù)責(zé)統(tǒng)一海陸主管部門協(xié)助溝通、溝通技術(shù)研發(fā)和協(xié)調(diào)規(guī)劃實施過程中各部門的權(quán)責(zé)問題；其成員出自各涉海規(guī)劃處，按照海洋工作會議要求建設(shè)會商機制，定期組織會面完成溝通。二是審查小組負(fù)責(zé)處理提交的各項規(guī)劃與上級規(guī)劃和同級規(guī)劃的重復(fù)性審查工作，審查通過后方可提交批準(zhǔn)小組。三是批準(zhǔn)小組統(tǒng)一負(fù)責(zé)規(guī)劃的批準(zhǔn)工作，其成員來自各相關(guān)審批部門，小組成員接到需要審批的規(guī)劃文件后各自聯(lián)系所在部門，內(nèi)容通過后即可統(tǒng)一批準(zhǔn)，提高審批效率。若有異議，可通過與規(guī)劃部門溝通進(jìn)行商議修改，再完成審批。

4 結(jié)語

對海洋空間規(guī)劃進(jìn)行“多規(guī)合一”符合“十三五”規(guī)劃中提出的加快建設(shè)主體功能區(qū)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”的要求。然而，由于“多規(guī)合一”概念提出時間不長，加上海洋空間規(guī)劃的概念在全球盛行不久，學(xué)術(shù)界和各部門對于海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的研究少之又少。對海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”進(jìn)行研究分析不僅可以解決許多矛盾，還可以增加交流機會，節(jié)約規(guī)劃成本，減少人力物力財力的重復(fù)和浪費，提高規(guī)劃的效率，實現(xiàn)規(guī)劃的可實施性，對于提高我國海洋空間規(guī)劃制定的規(guī)范性和科學(xué)制定海洋空間規(guī)劃具有重要意義。

Ballinger R C,Stojanovic T,2010.Policy development and the estuary environment:a Severn Estuary case study.Marine Pollution Bulletin,61(1-3):132-145.

Jay S,2012.Marine space:maneuvering towards a relational understanding.Policy Plan,14(1):81-96.Shucksmith R J,Kelly C,2014.Data collection and mapping:principles,processes and application in marine spatial planning.Marine Policy,50(1):27-33.

Tiller R,Brekken T,Bailey J,2012.Norwegian aquaculture expansion and Integrated Coastal Zone Management(ICZM):simmering conflicts and competing claims.Marine Policy,36(36):1086-1095.

顧朝林,2015.《多規(guī)融合的空間規(guī)劃》.北京:清華大學(xué)出版社.

姬厚德,羅美雪,楊順良,等,2016.無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃中開發(fā)空間的確定方法.海洋通報,35(1):16-20.

李光燦,楊木壯,唐玲,2014.基于陸海統(tǒng)籌的國土空間規(guī)劃與管理策略.廣東土地科學(xué),13(4):7-11.

李雙建,楊瀟,王金坑,2016.海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度框架設(shè)計研究.海洋環(huán)境科學(xué),35(2):306-310.

蘇涵,陳皓,2015.“多規(guī)合一”的本質(zhì)及其編制要點探析.規(guī)劃師,31(2):57-62.

王權(quán)明,馬紅偉,付元賓,等,2014.全國海洋功能區(qū)劃的分區(qū)體系研究.海洋環(huán)境科學(xué),33(3):472-476.

謝錦鵬.2014.基于“多規(guī)融合”的國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性評價.廣東土地科學(xué),13(4):18-22.

楊志恒,2011.中國空間規(guī)劃體系框架構(gòu)想.科學(xué)與管理,31(5):5-9.

張少康,溫春陽,房慶方,等,2014.三規(guī)合一——理論探討與實踐創(chuàng)新.城市規(guī)劃,38(12):78-81.

張少康,楊玲,劉國洪,等,2014.以近期建設(shè)規(guī)劃為平臺推進(jìn)“三規(guī)合一”.城市規(guī)劃,38(12):82-83.

張云峰,張振克,張靜,等,2013.歐美國家海洋空間規(guī)劃研究進(jìn)展.海洋通報,32(3):352-360.

朱江,鄧木林,潘安,2015.“三規(guī)合一”:探索空間規(guī)劃的秩序和調(diào)控合力.城市規(guī)劃,39(1):41-47,97.

A preliminary system designing for multi-rule in one of marine spatial planning

WANG Ming-qi1,YANG Xiao2

（1.College of Oceanic and Atmospheric Sciences,Ocean University of China,Qingdao 266100,China;2.National Marine Data and Information Service,Tianjin 300171,China）

This paper analyses the conflicts in marine spatial planning in China including the overlapping in the planning content,the intricate relationship of planning departments and the separation of spatial authority.This is mainly due to the root reason that the technical gaps exists among various planning,and the planning system is far from reap and the cohesion between marine planning and land planning is lacking.Overall,the key to achieve multi-rule in one of marine spatial planning is to figure out the hierarchy structure in the planning,the planning subjects and the relationship between the marine spatial planning and other marine planning.The paper proposes a general conception for multi-rule-in-one marine spatial planning as"one city,one planning,one blue print,one platform,one system"before putting forward a series of suggestion that is the integration for strategy,data,standard,subject departments,the planning and the policies.

multi-rule-in-one;maritime spatial planning;policy research

F205

A

1001－6932（2017）06－0675－07

10.11840/j.issn.1001-6392.2017.06.010

2017-01-03；

2017-03-24

山東省自然科學(xué)基金（BS2015HZ006）。

王鳴岐（1991-），博士研究生，主要研究方向為海洋綜合管理。電子郵箱：wangmingqi1991@163.com。

袁澤軼）