鄰避沖突的化解：基于信任的利益平衡

吳家清 劉亞娟

關(guān)鍵詞：鄰避沖突;信任;利益平衡;化解機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：吳家清，華南理工大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（廣州? 510641）;劉亞娟，華南理工大學(xué)法學(xué)院博士生（廣州? 510641）

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“環(huán)境法律責(zé)任的功能協(xié)調(diào)與體系重構(gòu)研究”（18BFX174）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.06.011

污染項(xiàng)目導(dǎo)致的鄰避沖突成為垃圾焚燒、石油化工等項(xiàng)目建設(shè)的根本阻力和社會(huì)群體性事件的重要緣由，甚至“在一定程度上阻礙了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局”。1經(jīng)歷了前幾年鄰避沖突個(gè)案連續(xù)出現(xiàn)的混亂局面后，各地政府對(duì)有沖突隱患的項(xiàng)目更加謹(jǐn)慎，表面上鄰避沖突的個(gè)案減少了，但是政府面臨的垃圾處置、社會(huì)安定以及財(cái)政補(bǔ)償?shù)膲毫Σ粶p反增，設(shè)計(jì)從根本上解決鄰避沖突的矛盾根源的制度更顯迫切。

排除了不必要或者設(shè)計(jì)不合理的項(xiàng)目之后，很多可能導(dǎo)致污染的項(xiàng)目是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須的，政府不應(yīng)當(dāng)為了緩解矛盾推遲這些項(xiàng)目。那么，政府應(yīng)當(dāng)如何化解必要的污染項(xiàng)目引起的社會(huì)矛盾、預(yù)防群體性事件發(fā)生呢？在此從全面分析矛盾的表現(xiàn)形式和起因入手，進(jìn)一步追問產(chǎn)生矛盾的根本原因，從而發(fā)現(xiàn)化解矛盾的基本思路。

一、基本形勢(shì)：鄰避沖突的特征和成因分析

（一）發(fā)展視角下鄰避沖突的形式特征

對(duì)鄰避沖突應(yīng)當(dāng)從不同層次、不同側(cè)面、不同階段進(jìn)行全方位的考察，發(fā)現(xiàn)其存在的不同形式及特征，進(jìn)而才能分析其產(chǎn)生原因。綜合來看，鄰避沖突存在以下形式特征：

一是群體性與個(gè)體性并存。群體性是鄰避沖突的顯著特征。與大量的社會(huì)矛盾往往僅關(guān)涉特定個(gè)體的利益不同，鄰避沖突“大多演變?yōu)猷彵苄腿后w性事件，甚至升級(jí)為暴力性群體事件”，1具有明顯的群體性特征。同時(shí)，個(gè)體性也是鄰避沖突中不容忽視的方面，雖然容易被淹沒在群體性事件背后而未得彰顯，但個(gè)體性也是鄰避沖突的基本方面。且不說公共利益在一定意義上可以看作是個(gè)體利益的疊加，鄰避沖突中個(gè)體的訴求也應(yīng)認(rèn)真對(duì)待。

二是排斥性與逐利性并存。排斥性是鄰避沖突中的剛性方面，即堅(jiān)決反對(duì)建設(shè)污染項(xiàng)目，不留談判折中的余地。出于對(duì)污染項(xiàng)目導(dǎo)致人體健康風(fēng)險(xiǎn)的深重憂慮，公眾可能提出“不得建設(shè)”的剛性要求，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的排斥性。逐利性是鄰避沖突中的彈性方面，即在可以建的前提下提出利益補(bǔ)償要求。

三是預(yù)防性與過程性并存。預(yù)防性是鄰避沖突的主要特征，即為了防止或者補(bǔ)償今后可能出現(xiàn)的損失而提出訴求。由于污染導(dǎo)致的健康損害的不可逆性，鄰避沖突往往發(fā)生在項(xiàng)目實(shí)施之前，這在近年的環(huán)境事件中表現(xiàn)得日益明顯。2過程性是鄰避沖突的重要方面，即在污染項(xiàng)目運(yùn)行中隨時(shí)可能出現(xiàn)矛盾沖突。

四是一時(shí)性與持續(xù)性并存。一時(shí)性是鄰避沖突中的簡(jiǎn)單側(cè)面，即僅與一時(shí)利益有關(guān)，通常可以通過一次補(bǔ)償?shù)确桨附鉀Q的部分。而持續(xù)性是鄰避沖突中的復(fù)雜側(cè)面，是其難以處理的部分，表現(xiàn)為與周邊居民的長(zhǎng)期利益有關(guān)、一次性補(bǔ)償往往難以解決。鄰避項(xiàng)目帶來的健康風(fēng)險(xiǎn)具有持續(xù)性，而且可能隨著時(shí)間的累計(jì)逐漸增加，因此鄰避沖突可能伴隨污染項(xiàng)目的整個(gè)運(yùn)行期間，甚至持續(xù)到關(guān)停之后。

五是獨(dú)立性與關(guān)聯(lián)性并存。獨(dú)立性是指單個(gè)項(xiàng)目引發(fā)的鄰避沖突往往獨(dú)立于其他項(xiàng)目，因此在很大程度上應(yīng)當(dāng)單獨(dú)應(yīng)對(duì)。關(guān)聯(lián)性是鄰避沖突的發(fā)展趨勢(shì)，即多個(gè)項(xiàng)目引起的公眾抗議相互影響，甚至相互串聯(lián)，會(huì)出現(xiàn)一個(gè)項(xiàng)目的沖突處理不當(dāng)波及其他項(xiàng)目的情況。

六是原發(fā)性與繼發(fā)性并存。原發(fā)性指鄰避沖突是對(duì)項(xiàng)目本身的抗議，鄰避項(xiàng)目是沖突的起因。繼發(fā)性是鄰避沖突經(jīng)常面臨的問題，即由于其他方面的原因?qū)е戮用駥?duì)鄰避項(xiàng)目的抗議，鄰避項(xiàng)目成為居民排解其他不滿的出口。

（二）鄰避沖突的表層原因分析

健康擔(dān)憂是產(chǎn)生鄰避沖突的首要原因。正是對(duì)污染導(dǎo)致健康風(fēng)險(xiǎn)的普遍擔(dān)憂特別是對(duì)其致癌風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，使“別在我家后院”成為居民的口號(hào)。例如，在前些年的番禺垃圾焚燒廠事件中居民的反對(duì)意見就直指二噁英污染帶來的健康風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)產(chǎn)減值是導(dǎo)致鄰避沖突的重要原因。鄰避項(xiàng)目除了帶來健康風(fēng)險(xiǎn)之外還會(huì)導(dǎo)致居住的舒適性降低、土地的用途受限等后果，進(jìn)而減損附近區(qū)域的土地、房產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，給權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)損失。

示范效應(yīng)和傳導(dǎo)效應(yīng)是鄰避沖突的重要成因。其他鄰避項(xiàng)目抗議活動(dòng)取得成功對(duì)鄰避沖突的產(chǎn)生具有示范效應(yīng);“環(huán)保主義”3傾向于以保護(hù)環(huán)境為第一要義而不顧社會(huì)發(fā)展的其他目標(biāo)，一些環(huán)保團(tuán)體鼓吹的極端環(huán)保理念與居民的健康擔(dān)憂和利益追求相結(jié)合，成為激化鄰避沖突的重要?jiǎng)右?。同時(shí)，鄰避沖突作為社會(huì)矛盾的激發(fā)點(diǎn)，容易將其他領(lǐng)域的社會(huì)矛盾傳導(dǎo)至特定的鄰避項(xiàng)目，從而放大鄰避沖突的社會(huì)影響，使鄰避沖突成為其他社會(huì)矛盾的發(fā)泄口。

（三）鄰避沖突的內(nèi)在根源探究

上述鄰避沖突的諸多原因其實(shí)有更深層的根源，即主觀方面的信任問題和客觀方面的利益問題，主觀上對(duì)鄰避項(xiàng)目安全性的不信任和客觀上利益受到損害的事實(shí)導(dǎo)致了居民的抗議活動(dòng)。

一是信任缺失。首先是對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)信息不信任。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的基本特征是具有科學(xué)上的不確定性，這種不確定性是科學(xué)技術(shù)的客觀屬性，無(wú)法通過主觀認(rèn)識(shí)加以克服。對(duì)于公眾而言，鄰避項(xiàng)目的技術(shù)信息是否能夠充分獲得本身不確定，即使獲得完全信息仍存在損害后果的客觀不確定性，這是各種反對(duì)意見的心理基礎(chǔ)。其次是對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)水平不信任。大眾心理學(xué)研究表明，對(duì)于不熟悉的風(fēng)險(xiǎn)，公眾傾向于高估風(fēng)險(xiǎn)水平。普通人對(duì)于鄰避項(xiàng)目的技術(shù)要素缺乏了解，導(dǎo)致對(duì)風(fēng)險(xiǎn)水平的高估傾向，即公眾認(rèn)為的風(fēng)險(xiǎn)水平會(huì)明顯高于客觀的風(fēng)險(xiǎn)水平，這是反對(duì)意見的主觀認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。再次是對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行安全不信任。在政府公信力不足的背景下，頻發(fā)的環(huán)境污染事故也損害了公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目管理水平的信心，所以出現(xiàn)即使采用世界最先進(jìn)的技術(shù)方案，居民仍然不相信可以達(dá)到國(guó)外項(xiàng)目的安全水平的現(xiàn)象。

二是利益受損。1首先是現(xiàn)實(shí)利益受到損害。鄰避項(xiàng)目要占用土地、破壞生活環(huán)境，直接導(dǎo)致周邊居民的土地利益損失和房產(chǎn)減值等財(cái)產(chǎn)損失。其次是未來利益承受風(fēng)險(xiǎn)。鄰避項(xiàng)目的污染等帶來健康風(fēng)險(xiǎn)，即未來健康損失的可能，是對(duì)居民未來利益的損害。再次是期待利益無(wú)法滿足。并非任何利益損害都可以以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償填補(bǔ)，而且居民期待的補(bǔ)償很可能高于實(shí)際補(bǔ)償，這些期待利益無(wú)法滿足時(shí)，就會(huì)帶來與直接利益受損同樣的負(fù)面感受。補(bǔ)償機(jī)制未建立是我國(guó)鄰避沖突產(chǎn)生的重要原因。2

利益損害和缺乏信任的交互作用共同促成了鄰避沖突，各種表面原因都可以追溯到信任和利益兩個(gè)問題，因此，化解鄰避沖突應(yīng)當(dāng)從重建信任關(guān)系和平衡利益關(guān)系兩個(gè)方面著手。

二、重建信任：鄰避沖突化解的主觀基礎(chǔ)

重建居民對(duì)鄰避項(xiàng)目的安全信心是解決鄰避沖突的重要基礎(chǔ)。信任是介乎不確定性和確定性之間的存在，只有在不確定性的條件下，我們才需要信任他人;而信任他人需要以對(duì)他人的某種確信為前提。3信任是人們應(yīng)對(duì)自己無(wú)法控制的不確定性的必要策略，4鄰避項(xiàng)目的安全風(fēng)險(xiǎn)等不確定性決定了信任關(guān)系對(duì)于鄰避沖突解決的重要性，構(gòu)成信任之前提的確信包括客觀上的信息可獲得、政府的信譽(yù)和能力，而信任關(guān)系的維持還需要相應(yīng)的補(bǔ)救機(jī)制。

（一）信息提供是建立信任的基礎(chǔ)

一是真實(shí)的技術(shù)信息。公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的反對(duì)主要理由是擔(dān)心污染導(dǎo)致的健康風(fēng)險(xiǎn)，這基于項(xiàng)目的污染物排放情況。隨著技術(shù)的發(fā)展，多數(shù)污染項(xiàng)目的污染物排放水平是安全的，真實(shí)的技術(shù)信息披露可以有效消除居民對(duì)于項(xiàng)目污染排放的不準(zhǔn)確判斷，使居民建立對(duì)于項(xiàng)目安全運(yùn)行的信心。

二是準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)信息。風(fēng)險(xiǎn)與不確定性密切相關(guān)，5鄰避項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與技術(shù)關(guān)聯(lián)但又相對(duì)獨(dú)立。該不確定性除了與技術(shù)水平、設(shè)備狀況有關(guān)，還與運(yùn)營(yíng)者的管理水平密切相關(guān)。提供給公眾的風(fēng)險(xiǎn)信息，決不能僅限于預(yù)測(cè)性的結(jié)論，而應(yīng)當(dāng)提供已經(jīng)運(yùn)行項(xiàng)目歷史上的準(zhǔn)確信息、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)管理類似項(xiàng)目的歷史業(yè)績(jī)，以歷史的風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)證明風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)結(jié)論的準(zhǔn)確性，確立居民對(duì)于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控性的信心。

三是可靠的評(píng)價(jià)信息。上述兩個(gè)方面的信息都屬于直接信息，應(yīng)當(dāng)力求將客觀事實(shí)情況展現(xiàn)給公眾。雖然客觀信息的可驗(yàn)證性是居民確立對(duì)項(xiàng)目的信心之基礎(chǔ)，但是限于知識(shí)背景等條件的不同，普通居民未必能夠根據(jù)客觀信息做出正確評(píng)價(jià)，這就需要有人做出居民認(rèn)為可靠的評(píng)價(jià)，即提供關(guān)于項(xiàng)目的間接評(píng)價(jià)信息。評(píng)價(jià)信息建立在客觀信息的基礎(chǔ)之上，并且可以根據(jù)客觀信息驗(yàn)證，同時(shí)更關(guān)鍵的是，評(píng)價(jià)人本身要是立場(chǎng)中立、具備專業(yè)知識(shí)并且受居民信任的人。應(yīng)當(dāng)由社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)甚至國(guó)外的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提供關(guān)于項(xiàng)目污染情況和風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)信息，從而幫助居民做出理性的主觀判斷。項(xiàng)目的評(píng)價(jià)信息一定程度上基于評(píng)價(jià)人的主觀判斷，但對(duì)于居民來講，也是一種客觀信息。

（二）穩(wěn)定信任關(guān)系的主觀條件

一是展示信譽(yù)。信任本質(zhì)上是主觀判斷，做出判斷的基礎(chǔ)依據(jù)是關(guān)于信任對(duì)象的各方面信息，其中在既往表現(xiàn)出來的信譽(yù)至關(guān)重要。一定程度上，特定主體的信譽(yù)可以直接決定能否取得他人的信任而無(wú)須其他客觀信息。治理環(huán)境群體性事件應(yīng)著力提高政府公信力，1政府要想取得居民對(duì)于鄰避項(xiàng)目的支持和信任，需要展示其應(yīng)對(duì)問題的誠(chéng)意和信譽(yù)，堅(jiān)決避免失信于民。

政府信譽(yù)的建立當(dāng)然是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，并且基于政府處理的所有領(lǐng)域事務(wù)，因此從主要的方面看，政府在應(yīng)對(duì)鄰避項(xiàng)目的社會(huì)矛盾時(shí)其信譽(yù)狀況是既定的。但鄰避項(xiàng)目的推進(jìn)也是一個(gè)幾年甚至更長(zhǎng)期的過程，而且這一事務(wù)具有一定的獨(dú)立性，因此政府在鄰避項(xiàng)目的處理上展示其信譽(yù)不僅必要而且可能。這就需要幾個(gè)方面的努力：一是將基于政府對(duì)鄰避項(xiàng)目的處理與政府信譽(yù)良好方面的關(guān)聯(lián)而切斷其與信譽(yù)不好事件的關(guān)聯(lián)，例如在選擇鄰避項(xiàng)目的負(fù)責(zé)官員、部門和項(xiàng)目地址時(shí)。二是在鄰避項(xiàng)目推進(jìn)過程中逐漸積累信譽(yù)，從對(duì)居民意見的認(rèn)真聽取、項(xiàng)目信息的準(zhǔn)確提供到補(bǔ)償?shù)瘸兄Z的履行、公平對(duì)待相關(guān)利益主體等都會(huì)改變居民對(duì)政府的信任程度，需要認(rèn)真對(duì)待。三是避免對(duì)抗性態(tài)度，采取建設(shè)性姿態(tài)。例如，簡(jiǎn)單開個(gè)專家論證會(huì)得出個(gè)項(xiàng)目安全的結(jié)論，只能表明政府和專家的武斷，并強(qiáng)化了與居民針鋒相對(duì)的立場(chǎng)，無(wú)助于矛盾的解決甚至可能激化矛盾。擺明爭(zhēng)議焦點(diǎn)、尊重居民參與才是建設(shè)性的解決途徑，得出的結(jié)論才能令人信服。

二是展現(xiàn)能力。權(quán)威可以增強(qiáng)信心，而權(quán)威“作為實(shí)施某些行為的能力”2需要展現(xiàn)出來才能發(fā)揮作用。政府在鄰避項(xiàng)目推進(jìn)過程中展現(xiàn)出來的執(zhí)政能力也是獲取公眾信任的重要基礎(chǔ)。也就是說，政府除了要展現(xiàn)保護(hù)居民安全和利益的主觀意愿之外，也需要展現(xiàn)其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。

政府在鄰避處理中要獲得公眾的信任至少應(yīng)當(dāng)展現(xiàn)以下幾個(gè)方面的能力：一是財(cái)政能力。財(cái)政投入的力度關(guān)系到項(xiàng)目技術(shù)的選擇、對(duì)居民補(bǔ)償?shù)牧Χ?，雖然當(dāng)前政府的財(cái)政能力整體所受懷疑不多，但也需要明確在鄰避項(xiàng)目上的投入計(jì)劃。二是監(jiān)管能力。鄰避項(xiàng)目委托運(yùn)營(yíng)不能脫離政府的監(jiān)管，政府對(duì)污染控制的監(jiān)管能力直接影響居民對(duì)鄰避項(xiàng)目健康風(fēng)險(xiǎn)水平的判斷。三是危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。不僅是鄰避項(xiàng)目可能發(fā)生的污染事故，整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)和運(yùn)行過程中的各類危機(jī)都需要政府妥當(dāng)處置才能保護(hù)居民的利益。四是公平處事能力。受到公平對(duì)待是群眾服從政府管理的一個(gè)重要因素，政府在鄰避項(xiàng)目所涉爭(zhēng)議中能否公平處事在很大程度上影響政府的權(quán)威。目前，鬧訪而能獲得額外補(bǔ)償?shù)膫€(gè)案已經(jīng)極大地加大了政府處理鄰避矛盾的難度，如果政府不能在項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)仁乱酥斜３止?、展示其?duì)不合理訴求的處置能力，將會(huì)給鄰避矛盾的處理留下隱患。

三是明確態(tài)度。信任追求的是一定程度的確定性，相信人或事的可靠給人帶來的心理安全感可以改變?nèi)说男袨?。而“可靠”不僅指客觀上的確定性，也包括人的當(dāng)機(jī)立斷而非猶豫不決、言行一致而非朝令夕改。后一方面要求政府在處理鄰避項(xiàng)目相關(guān)事務(wù)時(shí)，要保持言行的確定和一致，不輕易許諾、保證或者決定，但一旦做出就不能輕易改變，保持一定的強(qiáng)勢(shì)姿態(tài)。

政府推進(jìn)鄰避項(xiàng)目時(shí)的明確態(tài)度本身可以給居民以信心，也有助于樹立政府權(quán)威，這要基于以下幾個(gè)方面：一是要科學(xué)決策、謹(jǐn)慎表態(tài)。不管是項(xiàng)目選址、技術(shù)方案選擇還是補(bǔ)償方案、健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，都應(yīng)當(dāng)盡可能做到依據(jù)確鑿、論證充分、結(jié)論可靠，不輕易做出承諾或者保證。二是要言出必行、不懼壓力。一旦做出選址決定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面決定或者承諾，即應(yīng)堅(jiān)持履行，非因據(jù)以決定的條件發(fā)生變化不能做出更改，特別是不能因?yàn)檩浾搲毫Χ龀鰺o(wú)充分理由的更改。經(jīng)驗(yàn)表明，番禺垃圾焚燒項(xiàng)目的選址變更給其他區(qū)位垃圾處理項(xiàng)目的選址帶來額外壓力，就是因?yàn)榉?xiàng)目選址上政府的事前論證準(zhǔn)備不足、面對(duì)壓力時(shí)態(tài)度軟化，給公眾留下了政府決策隨意性大、不可靠的印象。

總之，考慮到當(dāng)代社會(huì)“政府信任的下降已經(jīng)成為國(guó)際間公共治理領(lǐng)域的共同現(xiàn)象”，1更需要努力重建政府在鄰避項(xiàng)目上的公信力，才有助于避免和解決鄰避沖突。

（三）維持信任關(guān)系的保障措施

一是補(bǔ)救機(jī)制。提供準(zhǔn)確信息和改善政府形象是建立信任關(guān)系的兩個(gè)基本方面，但信息總存在失實(shí)的可能，政府的承諾等也有落空可能。雖然正確行事本身才是關(guān)鍵，但在出現(xiàn)這些情況時(shí)，也要積極采取補(bǔ)救措施以控制其負(fù)面影響。

鄰避項(xiàng)目的技術(shù)信息、風(fēng)險(xiǎn)信息可能隨著時(shí)間推移、資料充實(shí)而應(yīng)當(dāng)修正，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)等評(píng)價(jià)性信息存在更大的修正空間。政府和運(yùn)營(yíng)方應(yīng)當(dāng)對(duì)上述信息的可能變化，及時(shí)補(bǔ)充、修正甚至修改，在公眾發(fā)現(xiàn)信息錯(cuò)誤之前主動(dòng)補(bǔ)正將大大降低公眾的質(zhì)疑。

鄰避項(xiàng)目的長(zhǎng)期性決定了政府承諾在維持政府與公眾關(guān)系中的重要地位，但承諾總會(huì)因主觀或者客觀的原因無(wú)法實(shí)現(xiàn)，對(duì)鄰避項(xiàng)目的健康風(fēng)險(xiǎn)等預(yù)測(cè)也會(huì)與實(shí)際情況嚴(yán)重偏離。在這些情況下，為了維持政府的信譽(yù)和權(quán)威，給予受到不利影響的居民特別補(bǔ)償是必要的。

二是調(diào)整機(jī)制。鄰避項(xiàng)目的選址、補(bǔ)償?shù)葲Q策都是基于決策做出時(shí)的特定情況，而客觀情況是會(huì)變化的，項(xiàng)目運(yùn)行中也會(huì)出現(xiàn)預(yù)測(cè)不到的情形，從而使原定決策需要重新評(píng)估、實(shí)施策略及時(shí)調(diào)整。

項(xiàng)目的重要決策如果事后被證明存在明顯的不科學(xué)、不合理之處，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整，強(qiáng)行推進(jìn)只會(huì)激化社會(huì)矛盾。同時(shí)，決策特別是重大決策的調(diào)整須謹(jǐn)慎行事，要按照比做出原決策時(shí)更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的程序做出調(diào)整決策，否則會(huì)凸顯決策的隨意性而增加社會(huì)抵制的可能。

項(xiàng)目決策實(shí)施過程中也要及時(shí)調(diào)整實(shí)施策略、方案甚至執(zhí)行人員，以適應(yīng)情況的變化，維持公眾的信息。技術(shù)方案、補(bǔ)償方案以至具體的監(jiān)管部門人員都屬于可以調(diào)整的范圍，當(dāng)然調(diào)整要有利于恢復(fù)、維持或者加強(qiáng)公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的接受度。

三是監(jiān)督機(jī)制。關(guān)于鄰避項(xiàng)目的信息是否準(zhǔn)確、政府承諾是否得到履行需要驗(yàn)證程序，公眾的監(jiān)督是驗(yàn)證的直接手段，適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制特別是居民的直接監(jiān)督機(jī)制有助于保證信息的可靠、承諾的履行。

信息公開是監(jiān)督的條件之一，項(xiàng)目相關(guān)的政府信息和運(yùn)營(yíng)方掌握的信息都應(yīng)當(dāng)依法公開，以便于居民參與項(xiàng)目的決策程序和監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施。當(dāng)然依法公開不是全部公開，因此居民通過代表獲得比普通公眾更全面的關(guān)于鄰避項(xiàng)目的信息十分必要，特別是在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，居民方應(yīng)當(dāng)有權(quán)監(jiān)督主要的運(yùn)行和污染排放指標(biāo)，這不僅可以在客觀上促進(jìn)項(xiàng)目的安全運(yùn)行，更是維護(hù)居民對(duì)項(xiàng)目信心的有力措施。

四是責(zé)任機(jī)制。鄰避項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)控制、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)冗_(dá)不到居民預(yù)期是社會(huì)矛盾的重要原因，這些問題有些是不可避免的，例如法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的限制、居民期望過高等，但也有一些是工作失誤甚至違法操作引起的。對(duì)于后者，由工作主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任是恢復(fù)居民對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的信心之關(guān)鍵，這需要相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。

鄰避項(xiàng)目從立項(xiàng)、選址、建設(shè)到運(yùn)行涉及一系列法律問題，須嚴(yán)格依照法律推進(jìn)項(xiàng)目，如果存在違法情形，違法人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。例如，在環(huán)評(píng)中數(shù)據(jù)造假是嚴(yán)重的違法，不予追究將嚴(yán)重?fù)p害居民對(duì)項(xiàng)目的信心。

鄰避項(xiàng)目的選址等重大決策須依法進(jìn)行，但在本質(zhì)是一項(xiàng)裁量性決策，在合法限度內(nèi)還存在是否合理的問題。而合理性本身是難以衡量的，特別是健康風(fēng)險(xiǎn)等具有很大的不確定性，這為逃避責(zé)任提供了可能。但合理性本身具有一些可以把握的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，特別是經(jīng)過一定時(shí)間補(bǔ)充數(shù)據(jù)等信息后，評(píng)價(jià)決策的合理性將相對(duì)容易。做出不合理決策者要承擔(dān)例如辭職等政治責(zé)任，這是對(duì)裁量性決策的約束機(jī)制，也是恢復(fù)居民對(duì)政府信心的重要手段。

三、利益保障：鄰避矛盾化解的現(xiàn)實(shí)途徑

鄰避沖突的核心問題是利益沖突，涉及具體利益訴求的鄰避沖突是當(dāng)代中國(guó)城市中的常態(tài)。1因此，化解鄰避矛盾最終還要回歸到相關(guān)主體之間的利益平衡，具體包括安置補(bǔ)償、健康保障和福利安排等方面。

（一）合理的征地安置補(bǔ)償

一是充分的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)補(bǔ)償安置。鄰避項(xiàng)目占用土地需要依法核定征地補(bǔ)償金額或者予以拆遷安置，這與其他類型項(xiàng)目的征地補(bǔ)償和拆遷安置基本相同，而且需要考慮不同項(xiàng)目之間的公平性，應(yīng)當(dāng)按照法定標(biāo)準(zhǔn)充分補(bǔ)償，但不能給予超標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，由于污染等其他原因需要補(bǔ)償?shù)膽?yīng)當(dāng)另行計(jì)算。特殊之處在于按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不宜居住范圍內(nèi)，雖無(wú)土地征用也需要予以拆遷安置。這種情況下因土地不必征收，房產(chǎn)還可以用作非生產(chǎn)用途，其拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)區(qū)別于普通標(biāo)準(zhǔn)，因此容易產(chǎn)生爭(zhēng)議，實(shí)踐中可采用直接征地的方式簡(jiǎn)化拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)問題帶來的爭(zhēng)議。

二是合理的比較利益安排。鄰避項(xiàng)目的污染問題使周邊較大區(qū)域居民的利益都受到影響，受影響程度遞減但邊界不明，這與一般土地征收的邊界明確、利益關(guān)系人確定的情況有著本質(zhì)區(qū)別，必須考慮不同群體之間的比較利益問題。征地補(bǔ)償分配是影響征地補(bǔ)償滿意度的重要因素，2如果不能根據(jù)情況差別公平對(duì)待各類居民群體，將可能使社會(huì)矛盾復(fù)雜化而難以解決。首先是征地要相對(duì)平均。因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償在全部補(bǔ)償中的比重較大，如果同樣受污染影響的居民因被征土地多少不同而獲得的征地補(bǔ)償差異過大，則會(huì)導(dǎo)致居民不滿。其次是拆遷安置范圍要有靈活性。鄰避項(xiàng)目周邊不宜居住的范圍是一刀切的規(guī)定，因此會(huì)出現(xiàn)一個(gè)村子一半須拆遷安置另一半無(wú)須拆遷安置的情形，但實(shí)際上受污染影響的程度沒有本質(zhì)區(qū)別，這會(huì)讓居民覺得不公。實(shí)際操作中應(yīng)當(dāng)靈活掌握拆遷安置的范圍，避免情況差異不大但處理結(jié)果迥異導(dǎo)致的沖突。

三是適度的房產(chǎn)減值補(bǔ)償。鄰避項(xiàng)目的污染會(huì)在一定程度上破壞周邊的居住環(huán)境，距離稍遠(yuǎn)時(shí)雖不須拆遷但會(huì)使房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值減少，并且其價(jià)值減損程度是可以量化的。3因此在受鄰避項(xiàng)目污染影響的一定范圍內(nèi)，給予房產(chǎn)特別是住宅的權(quán)利人以合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是必要的。實(shí)踐中主要考慮征地補(bǔ)償問題而忽視房產(chǎn)減值補(bǔ)償是部分矛盾的起因。房產(chǎn)減值補(bǔ)償操作的一個(gè)難題是沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，因此需要中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)介入，綜合考慮相關(guān)因素確定補(bǔ)償金額。政府可以在經(jīng)驗(yàn)資料基礎(chǔ)上制定相關(guān)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，房產(chǎn)減值補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)與其受污染影響程度相當(dāng)。

征地補(bǔ)償、拆遷安置和房產(chǎn)減值補(bǔ)償原則上屬于一次性補(bǔ)償，引起的社會(huì)矛盾通常是暫時(shí)性的。但如果處理不當(dāng)，可能跟健康風(fēng)險(xiǎn)的爭(zhēng)議結(jié)合起來長(zhǎng)期困擾項(xiàng)目的推進(jìn);同時(shí)由于涉及的金額巨大，居民有更大的動(dòng)力將征地安置矛盾發(fā)展成群體性事件。

（二）充分的健康保障

一是健康風(fēng)險(xiǎn)控制。健康權(quán)益作為人身權(quán)益需要絕對(duì)性的保護(hù)，即原則上不應(yīng)以補(bǔ)償為條件放縱損害，這一點(diǎn)與財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)存在本質(zhì)區(qū)別，因此對(duì)鄰避項(xiàng)目所導(dǎo)致健康風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防性控制尤為重要，也是保障居民健康權(quán)益的根本手段，補(bǔ)償?shù)却胧┰瓌t上是風(fēng)險(xiǎn)控制失敗的補(bǔ)救措施，只應(yīng)居于從屬性地位。風(fēng)險(xiǎn)溝通不完善是鄰避沖突的重要成因，1健康風(fēng)險(xiǎn)控制在項(xiàng)目實(shí)施中應(yīng)當(dāng)居于核心位置，優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)效益的考量。健康風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)當(dāng)貫穿于項(xiàng)目全程，從選址、技術(shù)方案選擇、垃圾分揀到運(yùn)行中的技術(shù)指標(biāo)控制、污染物排放監(jiān)控等，都應(yīng)當(dāng)以減少污染排放為目標(biāo)降低可能造成的健康風(fēng)險(xiǎn)，包括但不限于選址于擴(kuò)散條件好、人口少的位置，還包括選擇最安全的技術(shù)方案，實(shí)行最嚴(yán)格的運(yùn)行管理制度，以及實(shí)時(shí)的最終排放監(jiān)控。

二是健康風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。鄰避項(xiàng)目導(dǎo)致的健康風(fēng)險(xiǎn)是不能完全避免的，在嚴(yán)格控制的基礎(chǔ)上需要給無(wú)法排除的健康風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)矯正正義。健康風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償只能限于符合標(biāo)準(zhǔn)之下的污染帶來的風(fēng)險(xiǎn)，不能以補(bǔ)償為條件允許超標(biāo)排污或者居住在禁止居住范圍內(nèi)。健康風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償目前也面臨標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)不足的難題，這只能通過在實(shí)踐中逐步健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制、2完善經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來解決，不能以標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)不足否定健康風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)谋匾?，那樣只?huì)使社會(huì)矛盾的解決更加困難。同時(shí)，健康風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)與征地補(bǔ)償、房產(chǎn)減值補(bǔ)償相互獨(dú)立，主要與實(shí)際居住在風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的居民直接相關(guān)，補(bǔ)償對(duì)象的合理限定是實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償?shù)牧硪粋€(gè)條件。

三是健康跟蹤監(jiān)測(cè)。健康風(fēng)險(xiǎn)的特征在于不確定性，實(shí)際發(fā)生健康損害的情況可能與預(yù)測(cè)不同，實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)變化也可能改變對(duì)健康風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估結(jié)論。因此，鄰避項(xiàng)目投產(chǎn)后對(duì)周邊居民的跟蹤式健康監(jiān)測(cè)是必要的，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)健康損害、健康風(fēng)險(xiǎn)的變化，并為今后更準(zhǔn)確的健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估積累原始數(shù)據(jù)。對(duì)居民的健康監(jiān)測(cè)同時(shí)也是為居民提供體檢福利，實(shí)施中要保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的客觀性、相關(guān)性，不得隱瞞或者遺漏重要的健康指標(biāo)。健康監(jiān)測(cè)的范圍要根據(jù)健康風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估結(jié)論合理確定，監(jiān)測(cè)時(shí)間要貫穿于鄰避項(xiàng)目運(yùn)行的全程以及項(xiàng)目停止后的一定期間，為作為對(duì)比還可以提前至項(xiàng)目建設(shè)之前一定時(shí)期。

四是健康損害補(bǔ)償。無(wú)論多低的健康風(fēng)險(xiǎn)都可能轉(zhuǎn)化成實(shí)際的健康損害，在居民實(shí)際發(fā)生健康損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)為居民提供醫(yī)療服務(wù)和特別的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不能以支付了健康風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償為理由否定特別補(bǔ)償?shù)暮侠硇?。污染侵?quán)的因果關(guān)系確實(shí)難以確定，3健康損害補(bǔ)償?shù)碾y題也在于確定損害結(jié)果與鄰避項(xiàng)目污染排放之間的因果關(guān)系。環(huán)境侵權(quán)責(zé)任法律制度已經(jīng)認(rèn)可疫病學(xué)或者蓋然性的因果關(guān)系學(xué)說，而且在舉證責(zé)任上做了有利于受害人的調(diào)整。政府和運(yùn)營(yíng)方在健康損害補(bǔ)償上要積極承擔(dān)依照侵權(quán)責(zé)任法確定的義務(wù)，可以聘請(qǐng)居民認(rèn)可的鑒定機(jī)構(gòu)確認(rèn)因果關(guān)系、評(píng)估損害結(jié)果。

（三）妥當(dāng)?shù)母＠才?/h4>

一是納入社會(huì)保障體系。土地具有重要的生活保障功能，在土地大部分甚至全部被征收的情形下，為居民提供養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障是解除其后顧之憂的合理安排，可以穩(wěn)定居民生活、減少社會(huì)矛盾。4鄰避項(xiàng)目也涉及土地征收，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地征收情況，充分利用社會(huì)保險(xiǎn)制度，通過擴(kuò)大覆蓋面、補(bǔ)交保險(xiǎn)費(fèi)或者購(gòu)買補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)等方式為居民提供比較充分的養(yǎng)老待遇，奠定社區(qū)長(zhǎng)期穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

同時(shí)由于鄰避項(xiàng)目多與居民健康密切相關(guān)，在基本醫(yī)療保障之外，可以通過購(gòu)買健康保險(xiǎn)等方式保障居民的醫(yī)療服務(wù)，后者可以與健康損害的補(bǔ)償統(tǒng)籌考慮。

二是優(yōu)先安排就業(yè)機(jī)會(huì)。結(jié)合鄰避項(xiàng)目的運(yùn)行為居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)不僅可以為被征地居民提供穩(wěn)定的生活來源，還可以建立居民與鄰避項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方之間的穩(wěn)定關(guān)系，有助于社會(huì)矛盾的解決。鄰避項(xiàng)目運(yùn)行中的監(jiān)督性崗位原則上提供給居民代表，這也是強(qiáng)化居民與運(yùn)營(yíng)方之間信任關(guān)系的一個(gè)途徑;技術(shù)要求較低的輔助性崗位也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先聘用附近居民，作為對(duì)居民失去土地的另一種補(bǔ)償，并建立項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)企業(yè)與社區(qū)的共存關(guān)系。

鄰避項(xiàng)目為居民提供的工作機(jī)會(huì)要注重公平性，機(jī)會(huì)不公可能成為社會(huì)矛盾的爆發(fā)點(diǎn)。這可以根據(jù)征地情況、距離遠(yuǎn)近、崗位要求等綜合考慮，必要時(shí)采用居民推舉或者抽簽等隨機(jī)性方式，目標(biāo)是使就業(yè)機(jī)會(huì)作為解決矛盾的手段而不是引起矛盾的原因。

三是提供社區(qū)共享資源。結(jié)合鄰避項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行為周邊居民建設(shè)道路、提供電力、修建公園等可以增強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)企業(yè)與社區(qū)的聯(lián)系，在非嚴(yán)格意義上可以算作對(duì)居民承擔(dān)健康風(fēng)險(xiǎn)的某種補(bǔ)償，有助于雙方之間建立依賴關(guān)系和避免矛盾沖突。經(jīng)驗(yàn)表明，綜合性的社區(qū)資源提供和共享方案可以有效減少鄰避項(xiàng)目引發(fā)的社會(huì)矛盾。

四、結(jié)語(yǔ)：基于信任的利益平衡

協(xié)商民主的模式和方法是治理鄰避沖突基本框架，1信任和利益是鄰避沖突化解中的兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，在一定程度上項(xiàng)目獨(dú)立但更多時(shí)候相互影響：互信關(guān)系會(huì)使利益訴求更客觀、更合理因此更容易滿足，反過來也會(huì)促進(jìn)互信關(guān)系;而相互的不信任將使利益訴求顯得更隨意、缺乏合理性而難以滿足，這反過來會(huì)進(jìn)一步破壞信任關(guān)系。

鄰避沖突的化解需要建立信任和利益兩個(gè)要素之間的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)基于信任的利益平衡。實(shí)踐中，針對(duì)特定的鄰避沖突，要設(shè)定合理的政策目標(biāo)，然后堅(jiān)持維護(hù)政策底線，積極采取預(yù)防措施，對(duì)矛盾進(jìn)行分解處理、實(shí)施感化策略、合理安排處理程序、實(shí)現(xiàn)有效補(bǔ)償是最終成功的關(guān)鍵。

[責(zé)任編輯 李宏弢]