農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與征地補(bǔ)償制度關(guān)聯(lián)互動改革

劉 靈 輝

(電子科技大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，成都 611731)

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與征地補(bǔ)償制度關(guān)聯(lián)互動改革

劉 靈 輝

(電子科技大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，成都 611731)

清晰界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系構(gòu)成以及單項(xiàng)權(quán)利的主體歸屬，科學(xué)測算單項(xiàng)權(quán)利的功能價(jià)值，剝離單項(xiàng)權(quán)利之間的價(jià)值交叉，據(jù)此確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與收益分配，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與征地補(bǔ)償制度關(guān)聯(lián)互動改革，具有理論與現(xiàn)實(shí)的合理性。同時，農(nóng)民行使不同類型的土地處分權(quán)會誘發(fā)農(nóng)地權(quán)利的差異化變動，造成農(nóng)地權(quán)利在多個利益主體之間產(chǎn)生事實(shí)上的分割共享或者權(quán)利歸屬主體發(fā)生徹底轉(zhuǎn)移。另外，農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，是一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，理應(yīng)作為遺產(chǎn)被繼承。土地承包經(jīng)營權(quán)繼承亦會導(dǎo)致農(nóng)地權(quán)利主體歸屬的轉(zhuǎn)移。因此，在土地征收時，其他單位、個人通過市場交易或者繼承獲得的農(nóng)地權(quán)利會隨之喪失，他們應(yīng)享有征地補(bǔ)償收益分配請求權(quán)。故而，充分考慮土地處分、土地繼承對征地補(bǔ)償收益分配格局的影響，亦是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與征地補(bǔ)償制度關(guān)聯(lián)互動改革不容忽視的問題。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；收益分配格局；土地處分權(quán)；土地繼承

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與收益分配格局的科學(xué)合理確定是征地補(bǔ)償制度改革的核心問題,而完整清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是構(gòu)建有效率征地補(bǔ)償制度的基礎(chǔ),現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度弊病的要害正是其基本架構(gòu)是建立在模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之上,即缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和客觀的產(chǎn)權(quán)價(jià)值依據(jù),這直接導(dǎo)致征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的非完全性與土地增值收益在不同主體間(各級政府、項(xiàng)目法人、集體經(jīng)濟(jì)組織、失地農(nóng)民)分配格局的扭曲,致使處于弱勢地位農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到有效的保障。征地困局的最本質(zhì)、最核心的問題是土地產(chǎn)權(quán)問題[1],故而,改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度,對宏觀土地法律政策進(jìn)行微觀設(shè)計(jì),清晰界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系以及各單項(xiàng)權(quán)利歸屬,科學(xué)測算各單項(xiàng)權(quán)利的價(jià)值,剝離不同單項(xiàng)權(quán)利之間的價(jià)值交叉,依此對征地補(bǔ)償制度進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn),實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與征地補(bǔ)償制度關(guān)聯(lián)互動改革,這不僅有利于突破征地補(bǔ)償制度改革中的路徑依賴,而且有利于農(nóng)民在農(nóng)地非農(nóng)化過程中更多地分享土地增值收益,逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。同時,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與征地補(bǔ)償制度關(guān)聯(lián)互動改革還有利于化解征地過程中的社會沖突和利益矛盾,助推和諧社會建設(shè)。

一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與征地補(bǔ)償制度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

(一)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的初始界定影響征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與收益分配

按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論,產(chǎn)權(quán)是對個人財(cái)產(chǎn)行為權(quán)利的界定,以解決人們在交易中如何受益、受損情況及如何補(bǔ)償?shù)膯栴}。雖然土地征收是一種政府強(qiáng)制性行為,但是本質(zhì)上仍屬于一種商品交換關(guān)系。同時,征地項(xiàng)目應(yīng)以公共利益為目的,一般具有非盈利性的特征。對非盈利性用地,應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地產(chǎn)權(quán)損失確定補(bǔ)償額[2]。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是以所有權(quán)為核心所派生出的一組“權(quán)利束”,其內(nèi)部單項(xiàng)權(quán)利的多寡及其各單項(xiàng)權(quán)利歸屬界定,直接影響著國家是為獲取何種權(quán)利而支付征地補(bǔ)償以及農(nóng)地權(quán)利實(shí)際控制者的征地補(bǔ)償收益分配預(yù)期。如果農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系內(nèi)部構(gòu)成不清晰,國家基于發(fā)展戰(zhàn)略的制度故意模糊農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系中的某一單項(xiàng)權(quán)利,會造成直接忽略該項(xiàng)農(nóng)地權(quán)利的價(jià)值,導(dǎo)致征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被低估。如果農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的歸屬界定不清晰,會使得某項(xiàng)有價(jià)值的產(chǎn)權(quán)不可避免地淪入巴澤爾所謂的“公共領(lǐng)域”之中[3],導(dǎo)致征地補(bǔ)償收益分配過程中不同權(quán)利主體之間憑借權(quán)力、資本實(shí)力競相爭奪、無序拼搶以實(shí)現(xiàn)自身收益最大化成為一種常態(tài),致使本該歸屬于弱勢群體農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)租金變?yōu)樾姓?quán)力租金或者政府為招商引資而對企業(yè)法人的“優(yōu)惠”“讓利”。

(二)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價(jià)值

Alchian指出,“所有定價(jià)問題都是產(chǎn)權(quán)問題”[4],土地征收造成集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)向國家不可逆性轉(zhuǎn)移,農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)因土地征收變?yōu)閲??？梢哉f,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是國家為集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)利用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)而支付的對價(jià)。周其仁指出,“放棄一項(xiàng)權(quán)利,要有代價(jià)”,當(dāng)然該“代價(jià)”應(yīng)充分體現(xiàn)所放棄權(quán)利對權(quán)利人的全部價(jià)值[5]。雖然征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并非市場定價(jià)而是一種政府壟斷性定價(jià),但是也應(yīng)該是被征土地所包含各項(xiàng)農(nóng)地權(quán)利價(jià)值在經(jīng)濟(jì)上的綜合體現(xiàn)。因此,是否根據(jù)不同權(quán)利主體失去的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價(jià)值對其進(jìn)行充分而又完全的補(bǔ)償,理應(yīng)作為判斷征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。

(三)土地處分權(quán)的行使?fàn)縿又鞯匮a(bǔ)償收益分配格局的變化

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的制度背景下,除集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)受法律禁止流轉(zhuǎn)交易外,農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)可以通過出租、入股、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式在不同主體之間進(jìn)行再配置,不同土地處分方式所產(chǎn)生的法律后果是具有顯著差異性的,導(dǎo)致相應(yīng)的農(nóng)地權(quán)利在多個利益主體之間產(chǎn)生事實(shí)上的分割共享或者權(quán)利主體歸屬發(fā)生徹底轉(zhuǎn)移。產(chǎn)權(quán)的歸屬決定誰是經(jīng)濟(jì)活動的主角和社會財(cái)富的分配。因此,與農(nóng)地權(quán)利的初始權(quán)利主體(集體和農(nóng)民)一樣,通過市場交易獲得相應(yīng)類型農(nóng)地權(quán)利的單位、個人同樣享有征地補(bǔ)償收益分配請求權(quán),故而,土地處分權(quán)的行使會通過影響農(nóng)地權(quán)利的再配置進(jìn)而牽動征地補(bǔ)償收益分配格局的調(diào)整與變動,使得征地補(bǔ)償收益分配呈現(xiàn)出多元主體共同參與的復(fù)雜局面。

二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與征地補(bǔ)償制度銜接問題

(一)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系不對應(yīng)

現(xiàn)行征地補(bǔ)償費(fèi)用的內(nèi)部構(gòu)成包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”,然而,這僅僅是征地補(bǔ)償收益的歸屬與分配問題,并沒有明確指出土地補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償對象就是集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)。同時,現(xiàn)行征地制度沒有單獨(dú)規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償這一項(xiàng),而是利用安置補(bǔ)助費(fèi)給予替代。安置補(bǔ)助費(fèi)本質(zhì)上是用于安置被征地單位因征地造成的多余勞動力的補(bǔ)助費(fèi)用,其補(bǔ)償對象是“人”而非“權(quán)利”。安置補(bǔ)助費(fèi)的分配以承擔(dān)安置任務(wù)為原則,即“誰負(fù)責(zé)安置失地農(nóng)民,誰就有權(quán)拿安置補(bǔ)助費(fèi)”。在承包經(jīng)營權(quán)細(xì)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)后,“承包權(quán)補(bǔ)償無依據(jù)”問題進(jìn)一步凸顯,尤其是土地征收沒有妥善考慮土地發(fā)包后集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)新增人口的承包權(quán)補(bǔ)償問題,可能造成這部分農(nóng)民既沒有分得承包地、亦無權(quán)參與征地補(bǔ)償收益分配,直接淪為失地農(nóng)民。同時,土地征收的最終目的是獲得對土地完整意義上的支配控制權(quán),使集體土地轉(zhuǎn)為國有土地而成為建設(shè)用地[6],農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用無疑將涉及農(nóng)地發(fā)展權(quán)問題,然而,現(xiàn)行法律法規(guī)根本沒有提及農(nóng)地發(fā)展權(quán)這一項(xiàng)補(bǔ)償內(nèi)容。

(二)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能充分彌補(bǔ)被征農(nóng)地的權(quán)利價(jià)值

現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法是年產(chǎn)值倍數(shù)法,關(guān)鍵指標(biāo)有兩個:年產(chǎn)值和補(bǔ)償倍數(shù)。首先,年產(chǎn)值并非是地租,亦非是純收益,它是以被征土地的過去收益而非未來收益為基礎(chǔ),這種計(jì)算方式雖然違背土地估價(jià)理論中收益還原法的本質(zhì),但卻隱含著對農(nóng)民的“讓利”目的。因?yàn)槟戤a(chǎn)值的測算考慮了土地種植糧食的平均產(chǎn)量、平均價(jià)格以及土地附加收益(其他種植、養(yǎng)殖等多種經(jīng)營),卻沒有剔除農(nóng)民為獲得年產(chǎn)值收益的成本投入(種子、化肥、農(nóng)藥、機(jī)械、人力等)。其次,現(xiàn)行征地補(bǔ)償倍數(shù)采用的是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和不超過年產(chǎn)值的30倍,恰好農(nóng)民的法定土地承包期也為30年,足見征地補(bǔ)償倍數(shù)這一關(guān)鍵指標(biāo)的確定與農(nóng)民享有的土地承包期限密切相關(guān)。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》的規(guī)定,法定土地承包期屆滿,農(nóng)民“仍可按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”,因此,農(nóng)民對土地的承包是連續(xù)的、不間斷的,可謂一種永續(xù)承包,同時,土地是農(nóng)民及其子孫后代安身立命的基礎(chǔ),具有永久性收益的特性,那么,30倍年產(chǎn)值的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)用以彌補(bǔ)農(nóng)民的經(jīng)營權(quán)損失尚存在不充分的嫌疑,對集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的補(bǔ)償以及農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償更無從談起。故而,年產(chǎn)值的微薄“讓利”抵消不了補(bǔ)償倍數(shù)的縮水以及農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用帶來增值收益分配被忽視所造成的損失。

(三)征地補(bǔ)償收益分配未能妥善與農(nóng)地權(quán)利實(shí)際歸屬相匹配

根據(jù)“卡爾多-?？怂埂鄙鐣＠倪M(jìn)標(biāo)準(zhǔn),要實(shí)現(xiàn)土地征收過程中的社會福利改進(jìn),就要根據(jù)不同主體農(nóng)地權(quán)利的受損類型和受損程度給予相應(yīng)的補(bǔ)償以彌補(bǔ)其福利損失,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償對不同主體受損農(nóng)地權(quán)利客觀價(jià)值的完全替代。然而,現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度雖然尤為關(guān)注集體經(jīng)濟(jì)組織和失地農(nóng)民兩大群體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題,但卻忽視了“弱化集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán),強(qiáng)化農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)”的發(fā)展趨勢,集體經(jīng)濟(jì)組織不僅對征地補(bǔ)償收益享有較大支配權(quán),而且提留的征地補(bǔ)償收益比例由于缺乏法律政策限制而比較隨意。陳瑩等對武漢市村級和農(nóng)戶的調(diào)查發(fā)現(xiàn),集體經(jīng)濟(jì)組織留用了征地補(bǔ)償款的20%～50%,京珠高速集體留用比例高達(dá)77%[7]。同時,征地補(bǔ)償收益分配忽視了日益活躍的農(nóng)地權(quán)利市場化交易對中國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”多層次產(chǎn)權(quán)格局帶來的復(fù)雜影響,致使通過土地流轉(zhuǎn)等方式從集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民處獲得相應(yīng)類型農(nóng)地權(quán)利的單位、個人之征地補(bǔ)償問題尚未在法律政策層面予以體現(xiàn),導(dǎo)致征地補(bǔ)償收益分配的參與主體與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際持有主體可能存在不對稱。

三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與征地補(bǔ)償制度關(guān)聯(lián)互動改革的思路

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與征地補(bǔ)償制度關(guān)聯(lián)互動改革的具體思路大體分六步(見圖1)：(1)明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系由哪些單項(xiàng)權(quán)利所構(gòu)成,清晰界定每個單項(xiàng)權(quán)利的主體歸屬;(2)科學(xué)測算每個單項(xiàng)權(quán)利的價(jià)值,剝離單項(xiàng)權(quán)利之間的價(jià)值交叉,進(jìn)而計(jì)算出農(nóng)地權(quán)利總價(jià)值;(3)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)農(nóng)地權(quán)利總價(jià)值而確定,充分反映農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價(jià)值;(4)單項(xiàng)權(quán)利價(jià)值的測算與單項(xiàng)權(quán)利主體歸屬的清晰界定相結(jié)合,決定了單項(xiàng)權(quán)利產(chǎn)生收益的主體歸屬以及擁有單項(xiàng)權(quán)利的主體參與征地補(bǔ)償收益分配的額度;(5)所有單項(xiàng)權(quán)利主體參與征地補(bǔ)償收益的分配額度之和應(yīng)與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相等;(6)農(nóng)地權(quán)利處分、土地繼承直接影響單項(xiàng)權(quán)利的主體歸屬以及單項(xiàng)權(quán)利的收益歸屬,并牽動不同權(quán)利主體間征地補(bǔ)償分配格局的變化。

圖1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與征地補(bǔ)償制度關(guān)聯(lián)互動改革示意圖

(一)明確農(nóng)地權(quán)利體系構(gòu)成及單項(xiàng)權(quán)利主體歸屬,科學(xué)測算單項(xiàng)權(quán)利價(jià)值

中國農(nóng)村土地集體所有制既不是一種共有的、合作的私人產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國家所有權(quán)，它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排[8],當(dāng)下持續(xù)推進(jìn)中的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革,正是在模糊農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的治理結(jié)構(gòu)層次上,將曾被政府剝奪走的控制權(quán)以多種形式重建于農(nóng)村社會的制度變遷過程[9]。

現(xiàn)階段,政府應(yīng)該徹底歸還由其實(shí)際控制或立法限制但本應(yīng)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)利,明確界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系包括農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用狀態(tài)下的發(fā)展權(quán)。其中,土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有,承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民所有,農(nóng)地發(fā)展權(quán)源于農(nóng)地所有權(quán),鑒于中國農(nóng)村土地實(shí)質(zhì)上是由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民共享產(chǎn)權(quán),因此,農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民共享。承包權(quán)是在集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包土地時農(nóng)民依法享有承包土地的資格,可謂一種期待權(quán),然而,在承包權(quán)由期待權(quán)轉(zhuǎn)化為既得權(quán)之前,農(nóng)民對集體經(jīng)濟(jì)組織的土地并沒有任何可支配的權(quán)利,并無經(jīng)濟(jì)價(jià)值可言。經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民對承包地的實(shí)際占有控制并獲得未來經(jīng)營收益的權(quán)利,且該潛在經(jīng)營收益具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)。因此,經(jīng)營權(quán)價(jià)值(M1)可以采用收益還原法進(jìn)行測算。設(shè)每畝農(nóng)地在農(nóng)民自主經(jīng)營情況下未來可以獲得的正常年純收益為a1,土地還原利率(r)采取安全利率(一年定期存款年利率)加風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整值法來確定,土地經(jīng)營年限(n1)這一關(guān)鍵指標(biāo)的確定應(yīng)該與土地承包關(guān)系“長久不變”政策相銜接，突破法定土地承包期30年的限制，采用無限年進(jìn)行測算，即M1=a1/r。發(fā)展權(quán)價(jià)值(M2)即每畝農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的未來年期純收益的資本化,具體測算可以用每畝被征農(nóng)地的招拍掛出讓價(jià)格扣除農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價(jià)值和農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的各項(xiàng)成本之后的余額,其中,農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的各項(xiàng)成本包括土地開發(fā)費(fèi)、相關(guān)稅費(fèi)等。

筆者認(rèn)為,農(nóng)地權(quán)利的總價(jià)值由農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下經(jīng)營權(quán)價(jià)值(M1)和農(nóng)地轉(zhuǎn)用狀態(tài)下的發(fā)展權(quán)價(jià)值(M2)兩部分組成。土地承包經(jīng)營權(quán)是從土地所有權(quán)上分離出來的一項(xiàng)重要權(quán)能,兩項(xiàng)權(quán)利存在著天然的價(jià)值交叉問題?？紤]到集體經(jīng)濟(jì)組織對已發(fā)包出的土地不享有經(jīng)營權(quán)、對農(nóng)民經(jīng)營土地的收益沒有“提留權(quán)”以及農(nóng)民對土地的經(jīng)營期限“長久不變”，因此，農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的經(jīng)營權(quán)價(jià)值(M1)應(yīng)盡歸農(nóng)民所有，集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)與農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值交叉主要體現(xiàn)在農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)帶來的增值收益分享上。

(二)拓展農(nóng)地處分權(quán)能,允許農(nóng)地經(jīng)營權(quán)繼承,并明確其法律后果

按照現(xiàn)有法律規(guī)定,農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)雖有占有、使用、收益等權(quán)能,但是土地經(jīng)營權(quán)的處分頗受限制,農(nóng)民實(shí)際獲得的只不過是一種“半截子土地產(chǎn)權(quán)”[10]。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”,2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱《三權(quán)分置意見》)中指出“要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能”。因此,根據(jù)中央政策文件精神,重點(diǎn)是賦予集體土地完整而充分的處分權(quán)[11],未來農(nóng)地處分權(quán)應(yīng)至少逐步拓展到流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押和擔(dān)保權(quán)、退出權(quán)。農(nóng)地處分權(quán)的行使本質(zhì)上是農(nóng)民讓渡部分或者全部農(nóng)地權(quán)利以賺取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益,其直接法律后果會引起相應(yīng)農(nóng)地權(quán)利的主體歸屬發(fā)生改變(見表1)。

表1 土地處分與土地繼承的法律后果

在土地流轉(zhuǎn)的情況下,農(nóng)民只是將合同約定期限內(nèi)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給其他單位、個人,農(nóng)地發(fā)展權(quán)并不發(fā)生轉(zhuǎn)移。土地退出與土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的權(quán)利轉(zhuǎn)移結(jié)果存在著本質(zhì)的區(qū)別,土地退出屬于農(nóng)地權(quán)利的一次性完全讓渡,土地承接方一次性支付給農(nóng)民較大數(shù)額的退地補(bǔ)償收益,同時擁有退地農(nóng)民原承包地的一切權(quán)利,包括農(nóng)地發(fā)展權(quán),相當(dāng)于承包經(jīng)營權(quán)的一次性“買賣”[12]。依據(jù)大陸法系國家“債權(quán)不得單獨(dú)抵押只能質(zhì)押”[13]的原則,在農(nóng)民將土地抵押給金融機(jī)構(gòu)融資時,抵押出的應(yīng)該是物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)地權(quán)利,在農(nóng)民逾期無法償還債務(wù)而導(dǎo)致抵押物以折價(jià)或者拍賣、變賣等方式變現(xiàn)時,農(nóng)民亦將完全喪失農(nóng)地經(jīng)營權(quán)以及農(nóng)地發(fā)展權(quán)。同時,《三權(quán)分置意見》規(guī)定“農(nóng)村集體土地由作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包,不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn),集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”,因此,在農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地、有償退出土地以及抵押土地給金融機(jī)構(gòu)且貸款逾期導(dǎo)致抵押物變現(xiàn)的情形下,農(nóng)民的承包權(quán)均不喪失。

農(nóng)村新增人口獲得承包地的主要途徑是通過分配集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留機(jī)動地、土地開發(fā)整理的新增耕地、部分集體成員自愿交回的承包地,在上述途徑行不通時,土地繼承儼然成為無地農(nóng)民憑借承包權(quán)獲得承包地的現(xiàn)實(shí)途徑。土地繼承不僅是對“增人不增地,減人不減地”，土地承包關(guān)系“長久不變”等政策的積極回應(yīng),而且也是土地承包經(jīng)營權(quán)期限長久化的必然要求[14]。目前,農(nóng)業(yè)部已在全國10個縣市區(qū)開展了土地經(jīng)營權(quán)繼承試點(diǎn),未來土地經(jīng)營權(quán)繼承會在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上逐步在全國放開。在原承包方(被繼承人)自然死亡或者宣告死亡時,其對農(nóng)地享有的一切權(quán)利轉(zhuǎn)移歸繼承人所有,包括的經(jīng)營權(quán)、發(fā)展權(quán),但是承包權(quán)是一種身份權(quán),是不能繼承的。被繼承人的集體成員權(quán)因死亡而喪失,承包權(quán)作為集體成員權(quán)的重要體現(xiàn)也一并歸于消滅。

(三)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分反映農(nóng)地權(quán)利總價(jià)值

不同主體征地補(bǔ)償收益分配額度與單項(xiàng)權(quán)利歸屬以及單項(xiàng)權(quán)利價(jià)值相銜接,同時,明確土地處分和土地繼承對征地補(bǔ)償收益分配的影響。

1.根據(jù)農(nóng)地權(quán)利體系構(gòu)成、單項(xiàng)權(quán)利的主體歸屬以及單項(xiàng)權(quán)利的價(jià)值決定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及征地補(bǔ)償收益的初始分配格局。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分反映農(nóng)地權(quán)利的總價(jià)值,即農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的經(jīng)營權(quán)價(jià)值(M1)和農(nóng)地轉(zhuǎn)用狀態(tài)下的發(fā)展權(quán)價(jià)值(M2)兩部分,其中,農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的經(jīng)營權(quán)價(jià)值(M1)補(bǔ)償應(yīng)全部歸失地農(nóng)民所有,農(nóng)地轉(zhuǎn)用狀態(tài)下的發(fā)展權(quán)價(jià)值(M2)由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民共享并在兩者之間進(jìn)行合理分配。集體經(jīng)濟(jì)組織參與分配獲得的農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值是其土地所有者主體地位在經(jīng)濟(jì)上得以體現(xiàn)的方式,設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織分配獲得的農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值比例為δ1。黨的十八屆三中全會明確提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制”,因此,雖然農(nóng)地發(fā)展權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民共享,但是不應(yīng)忽視國家在土地增值收益分配中的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn),筆者認(rèn)為,國家可以通過稅收的方式參與到土地增值收益的分享,且國家征稅應(yīng)在集體經(jīng)濟(jì)組織分配土地增值收益之前,設(shè)國家的稅收額度為δ2,則失地農(nóng)民每畝農(nóng)地被征收可以分得的補(bǔ)償收益R1=M1+(1-δ1-δ2)×M2。

3.明確土地繼承對征地補(bǔ)償收益分配的影響。在土地征收啟動后,如若農(nóng)地承包方死亡的,原承包方(被繼承人)憑借農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)可以分得的征地補(bǔ)償收益應(yīng)作為遺產(chǎn)由繼承人繼承。由于中國農(nóng)村土地承包與經(jīng)營管理都是以農(nóng)戶為基本單位。因此,當(dāng)戶內(nèi)某一位擁有承包地的家庭成員死亡的,征地補(bǔ)償收益繼承僅在農(nóng)戶內(nèi)剩余成員之間進(jìn)行。如果戶內(nèi)最后一位成員死亡而“絕戶”的,按照法定繼承或者遺囑繼承來確定征地補(bǔ)償收益的繼承人與遺產(chǎn)份額劃分。

四、結(jié)論與討論

(一) 結(jié)論

1.界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系以及各單項(xiàng)權(quán)利的歸屬、準(zhǔn)確量算各單項(xiàng)權(quán)利的價(jià)值、剝離不同單項(xiàng)權(quán)利的價(jià)值交叉問題,是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)確定以及征地補(bǔ)償收益在不同權(quán)利主體間合理有序分配的前提條件。因此,完整清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是構(gòu)建有效率的征地補(bǔ)償制度的基礎(chǔ),征地補(bǔ)償制度改革與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革不能單一開展而應(yīng)關(guān)聯(lián)互動進(jìn)行。

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的經(jīng)營權(quán)價(jià)值和農(nóng)地轉(zhuǎn)用狀態(tài)下的發(fā)展權(quán)價(jià)值兩部分。農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的經(jīng)營權(quán)價(jià)值應(yīng)全部歸農(nóng)民所有,農(nóng)地轉(zhuǎn)用狀態(tài)下的發(fā)展權(quán)價(jià)值應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民共享。政府以稅收形式間接參與分享土地增值收益。

3.征地補(bǔ)償收益分配應(yīng)以權(quán)利歸屬和權(quán)利蘊(yùn)含價(jià)值損失的量化值為主要依據(jù)。土地處分的不同法律后果會對征地補(bǔ)償收益分配格局產(chǎn)生連帶的影響。同時,土地繼承也會引起農(nóng)地權(quán)利由被繼承人向繼承人徹底轉(zhuǎn)移,進(jìn)而誘發(fā)征地補(bǔ)償收益分配格局的變動。

(二)討論

1.承包權(quán)實(shí)際上是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)在土地承包上的一種具體化,涉及到如何科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份這一農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的基礎(chǔ)性問題,因此,深入研究集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)獲得與喪失的事由以及所有權(quán)、成員權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的四者之間的內(nèi)在關(guān)系,是弄清集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的核心與關(guān)鍵。

2.土地征收會造成集體土地所有權(quán)向國家的不可逆性轉(zhuǎn)移,那么,不同的征地面積以及征地后的多樣化安置方式是否會對失地農(nóng)民的成員權(quán)、承包權(quán)造成影響?成員權(quán)、承包權(quán)與征地補(bǔ)償收益分配請求權(quán)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)以及農(nóng)村新增人口(無地農(nóng)民)的承包權(quán)如何在征地補(bǔ)償收益分配中體現(xiàn),這些問題的深入研究事關(guān)征地補(bǔ)償收益分配的公平與正義。

3.農(nóng)村對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的有償退出、繼承、抵押、擔(dān)保等權(quán)能該如何界定、賦予,是目前中國農(nóng)村土地制度改革的主要難題。同時,農(nóng)地發(fā)展權(quán)為英美法系國家一項(xiàng)重要的地權(quán)概念,如何嫁接到我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系中,并真正厘清農(nóng)地發(fā)展權(quán)與“三權(quán)分置”下所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系,是值得深入研究與思考的問題。另外,如何借鑒發(fā)達(dá)國家的農(nóng)地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度(transfer of development right)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)征購(purchase of development of right),探索符合中國國情的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的模式,才能達(dá)到服務(wù)于“減少征地范圍,提高征地補(bǔ)償”“確保18億畝國家耕地紅線和糧食安全底線”的雙重目標(biāo)。

4.清晰界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與控制政府征地權(quán)是解決土地征收沖突的兩大關(guān)鍵。然而,徹底打破政府部門行政寡頭招拍掛壟斷賣地的體制,在合法合規(guī)的前提下,建立集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民直接向用地需求者供地的新機(jī)制,雖然有利于土地資源通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)優(yōu)化組合與高效配置,但是地方政府會喪失巨額的權(quán)力租金。因此,如何確定政府以土地增值收益為征稅對象的稅率以及集體經(jīng)濟(jì)組織憑借土地所有所有者地位參與土地增值收益分配的比例,建立起“兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制”,亟待學(xué)術(shù)界未來進(jìn)行深入的理論探索與實(shí)證研究。

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InteractiveReformBetweenLandPropertySystemandLandRequisitionCompensationSystem

LIU Linghui

(SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,UniversityofElectronicScienceandTechnologyofChina,Chengdu611731,China)

If we want to determine accurately compensation standards for acquisition of rural land and income distribution pattern,the following things need to be executed step by step：firstly,defining clearly rural land property rights system and subject of each individual right；secondly,measuring scientifically the value of each individual right；and finally,exfoliating value cross among different individual rights.It has theoretical and practical rationality to promote relevant interactive reform between rural land property system and land requisition compensation system.Different legal consequences will come into being when the farmers carry out different types of land disposal right,and there are two possible outcomes,one farmland right will be shared among a number of stakeholders,or one farmland right will be transferred to other rights subject.Because land contractual management right is one kind of important property rights to farmers,land contractual management right should be inherited as a legacy,however,the inheritance of land contractual management right equally results in the complete transfer of ownership of rural land rights.In the process of land requisition,rural land right,whether real rights or credit rights,obtained by other units or individuals through market transactions or inheritance will eliminate simultaneously,so they also have right of claim to participate in sharing income distribution.Taking full account of the impact of land disposal and land inheritance on the distribution pattern is also an important issue of relevant interactive reform between rural land property system and land requisition compensation system.

rural land property right system; land requisition compensation standard; income distribution pattern; right of land disposal; land inheritance right

董應(yīng)才)

F321.1

A

1009-9107(2018)01-0027-07

2017-03-16

10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.01.04

司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級科研項(xiàng)目(14SFB30029)；四川省軟科學(xué)資助項(xiàng)目(2017ZR0176)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目(ZYGX2014J108)

劉靈輝(1982- )，男，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)橥恋刂贫扰c政策、土地資源經(jīng)濟(jì)。