法國工業(yè)事故應急救援

文/吳少杰

法國工業(yè)事故應急救援

文/吳少杰

2016年9月4日至24日，國家安全監(jiān)管總局組織24人培訓團，赴法國就應急管理工作進行培訓學習。經(jīng)過學習，了解到法國工業(yè)企業(yè)應急管理的特點及對我國安全生產(chǎn)應急管理工作的啟示。

培訓團成員在法國合影留念

2016年9月4—24日，國家安全監(jiān)管總局組織24人培訓團赴法國，就應急管理工作進行培訓學習。通過對法國應急體系、法律法規(guī)、救援力量、技術(shù)裝備和監(jiān)管執(zhí)法等情況的學習，了解法國工業(yè)企業(yè)應急管理現(xiàn)狀及特點。

法國應急管理工作基本情況

法國負責工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)安全的部門主要有工業(yè)和環(huán)境部、勞動部、內(nèi)政部。工業(yè)和環(huán)境部負責企業(yè)安全環(huán)境保障條件監(jiān)督監(jiān)察工作。勞動部負責企業(yè)勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察，并負責組織企業(yè)傷亡事故調(diào)查。內(nèi)政部負責應急管理和救援工作，由該部下轄的民事安全與危機管理總局具體承擔，主要職責是制定、頒布和修訂應急管理與救援領域的法律、法規(guī)和標準。一般情況下，應急救援工作由省長指揮；當危機超出一省或多省時依次由防務區(qū)、國家層面協(xié)調(diào)。

法國工業(yè)企業(yè)事故發(fā)生概率較低，年均死亡人數(shù)維持在10～20人之間。2014-2015年度，法國全國發(fā)生有記錄的工業(yè)企業(yè)事故約1 340起，死亡15人，工傷事故導致部分或永久喪失工作能力人數(shù)為1 038人、停工人數(shù)為2萬4 504人。2015年，全國應急救援力量共出動445萬次，其中341萬次為救人，占比為76.6%；針對工業(yè)企業(yè)的救援起數(shù)為5.3萬起，約占1.2%。

法國應急管理主要做法經(jīng)驗

應急救援體系覆蓋全國

法國應急救援組織體系與政府層級相對應，全國布局，垂直管理。國家層面，總統(tǒng)或總理是中央政府應急救援最高負責人，內(nèi)政部承擔管理職能，負責中央與地方應急設施建設和應急資源協(xié)調(diào)工作。內(nèi)政部所屬民事安全與危機管理總局負責自然災害、公共事件、工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)安全等應急管理，設有全國應急指揮中心(COGIC)，對全國重大突發(fā)事件及危機處置實施決策指揮。防務區(qū)層面，區(qū)長是應急救援最高負責人，設有應急救援處置中心（COZ），作為防務區(qū)應急救援管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。省級層面，省長是應急救援的最高負責人，設省級應急救援處置中心（CODIS），在應急救援工作上對內(nèi)政部長負責。省長可以協(xié)調(diào)省內(nèi)消防與警察等公共應急資源和私人資源，必要時請求防務區(qū)給予支援。遇突發(fā)事件時，省長通過省級應急救援處置中心召集有關部門和私人代表開會。市級層面，市長制定并組織實施《市（鎮(zhèn)）公民保護計劃》，負責指揮處置簡單事故。

法律法規(guī)和標準體系簡便易行

法國涉及應急管理與救援的法律法規(guī)主要包括《勞動法》《工業(yè)環(huán)境法》，1976年頒布的《關于劃分影響環(huán)境與保護的設施》，2004年8月頒布的《民事安全現(xiàn)代化法》，2013年頒布的《關于重大事故向民眾進行警告》等，以及部長令、省長令和規(guī)章標準。

獲得有關部門的“風險管理計劃”（PPRT）是企業(yè)開礦設廠至關重要的環(huán)節(jié)，該計劃必須得到省政府行政許可，屬于地方規(guī)章。在企業(yè)提出建廠前，省政府根據(jù)企業(yè)規(guī)模及危害不同，用3個月至2年不等時間，組織有關協(xié)會、專家和駐地居民代表參與制定PPRT，提出該企業(yè)面臨的風險及應對措施，并向周邊民眾公示，最后由省長簽署并成為法令。PPRT是政府根據(jù)各項法律法規(guī)的原則要求對企業(yè)提出的具體應急管理方案，具有強制約束力，其實質(zhì)是“一企一案”。企業(yè)在PPRT框架下制定內(nèi)部應急預案并組織實施。

培訓團成員培訓現(xiàn)場

救援力量實行軍事化管理

法國應急救援主要由消防隊完成。法國消防隊由職業(yè)消防人員和軍隊消防人員組成，其中職業(yè)消防隊員4.02萬名，部署在各省，由省長指揮；現(xiàn)役消防隊員1.24萬名，部署在巴黎和馬賽，政令上聽從軍隊和警察總署的雙重指揮，并接受民事安全與危機管理總局法令。總體上看，法國消防隊結(jié)構(gòu)相對簡單，實行軍隊體制編制和管理，政令暢通，任務清晰，保證在應急狀態(tài)下快速出動、戰(zhàn)術(shù)規(guī)范，取得最大救援效果。此外，法國高危企業(yè)一般設置企業(yè)消防救援隊伍，建立了統(tǒng)一的消防平臺，共同應對事故災難。法國志愿消防員19.23萬人，處理一般或緊急事故，事發(fā)時聽從召喚，就近使用。

技術(shù)裝備先進實用

法國消防隊分為化學分隊（RCH）、防輻射分隊（CMIR）、水上救援分隊（SAL）、營救和清掃分隊（S.D）、防爆分隊（CYNO）、火災分隊（GRIMP）等6個分隊，根據(jù)各自任務不同配備相應裝備。法國專門設立3個應急物資庫，當救援需要時亦可直接從公司租賃特種大型裝備，租賃費用由企業(yè)支付。為實現(xiàn)快速救援，法國還專門配備了援救直升機和飛機，由民事安全與危機管理總局負責，在全國建立了23個直升機基地，35架直升機；3個水上飛機基地，23架飛機。

應急預案銜接緊密

法國根據(jù)《關于劃分影響環(huán)境與保護的設施》，按照企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動對人員、環(huán)境的危險程度，由低到高劃分為D、E、A、As4個等級， D級和E級需要采取防范和應急措施，A級和As級必須制定內(nèi)部應急預案（POI），建立應急救援隊伍，并根據(jù)企業(yè)與政府消防局的距離遠近，達到不低于3 h的先期處置能力。POI3年修訂一次。政府部門根據(jù)企業(yè)報備的POI，制定相應的外部應急預案（PPI）。每個企業(yè)POI對應一個政府PPI，保證了政府與企業(yè)應急預案的無縫銜接。

應急演練實戰(zhàn)性強

法國的應急演練主要在政府層面、專業(yè)層面和企業(yè)層面舉行，通過演練熟悉程序、提高能力。政府演練重在熟悉程序，有時也有模擬現(xiàn)場跟進。專業(yè)層面，消防隊主要根據(jù)PPI對企業(yè)開展有針對性的訓練和演練，至少每3年和企業(yè)聯(lián)合演練1次。企業(yè)層面，法律規(guī)定每年至少舉行一次演練，重點企業(yè)每年多次舉行。

應急響應層級清晰

法國政府危機處理大致可分為四級。第一級是企業(yè)級搶險。事故影響僅限于廠區(qū)內(nèi)，現(xiàn)場指揮為企業(yè)負責人，企業(yè)啟動應急救援預案（POI），消防隊可以派聯(lián)絡員到現(xiàn)場觀察情況，看處置過程是否合理，或是否需要外部支援。第二級省級救援。事故超出企業(yè)可控范圍，對周邊社區(qū)、居民或環(huán)境造成嚴重影響，要報告省、市政府。省長根據(jù)情況啟動政府應急預案（PPI），召開省級各相關部門負責人參加的省級應急救援處置中心（CODIS）會議，省長是應急救援總指揮，市長著重做好事故救援配合工作。第三級是防務區(qū)級救援。當事故影響超出本省范圍時，啟動包含幾個省在內(nèi)的防務區(qū)救援工作，防務區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)應急資源。第四級是國家級救援。通常由內(nèi)政部長指揮，必要時總統(tǒng)或總理召集各相關部門負責人在全國應急指揮中心(COGIC)開會，動用國家應急資源。

應急宣傳扎實有效

法國政府十分重視增強公眾的安全意識和自救互救能力，樹立應急人人有責的理念，將應急知識宣傳普及要求納入《民事安全現(xiàn)代化法》中，從法律層面給予了保證。一是政府有關部門編制應急知識宣傳資料，免費向民眾發(fā)放，利用廣播、電視和手機APP等多種載體，普及事故預警、事故查詢、逃生避險等知識，提高民眾應急技能。二是將應急知識和逃生避險技能培訓納入國民教育體系，在小學課程中設置了應急管理教育內(nèi)容。三是企業(yè)向周邊民眾發(fā)布有關風險和事故避險措施，每年組織兩次周邊民眾疏散演練，有的企業(yè)還邀請民眾參與企業(yè)內(nèi)部組織的事故應急演練。通過這些措施，大力提升社會民眾的應急意識和技能，使其能夠從容應對事故災難。

培訓制度比較規(guī)范

法國民事安全與危機管理總局指導全國開展應急培訓。國家設有消防培訓機構(gòu)，如消防學院、消防培訓中心等。法國消防職業(yè)的教育培訓分3個層次：延續(xù)教育、學歷教育、上崗教育。延續(xù)教育是大學畢業(yè)生進消防隊之前必須完成的專業(yè)教育，由法國高等消防學院承擔；學歷教育則分布在巴黎、里昂等城市的5所消防學校承擔，主要培養(yǎng)沒有學歷的部隊消防和職業(yè)消防人員；上崗教育由各省消防部門來完成。所有消防隊員都必須經(jīng)過培訓取得資質(zhì)后才能上崗，而且每年都要經(jīng)過一段時間的復訓。通過教育和培訓，著重提出隊員的方案制定能力、指揮調(diào)度能力、實際操作能力、協(xié)調(diào)配合能力及適應救援程序轉(zhuǎn)換等能力。

監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范嚴格

法國監(jiān)管執(zhí)法人員屬于政府公務員，需要考試上崗、持證檢查、標準作業(yè)。主要檢查企業(yè)存在的危險隱患與級別、應急預案是否達標等，并提出防范措施。目前，法國登記注冊的檢查人員有1 569名。2015年完成了2萬多個檢查任務，檢查企業(yè)5萬多家。通過檢查，發(fā)布整改指令4 000多個，其中1 800多個屬于強制執(zhí)行指令、750個處罰單。在政府嚴格監(jiān)管下，企業(yè)越來越注重自身安全文化建設，強化過程安全，培育員工自主安全意識。

借鑒意義

法國應急管理工作在歐洲國家獨具特點，安全生產(chǎn)事故死亡率低，成效顯著。我們應借鑒其做法和經(jīng)驗，提高我國安全生產(chǎn)應急管理能力。

提高應急管理法規(guī)的可操作性

PPRT作為省長令，將各種法律法則的原則性與企業(yè)的具體情況相結(jié)合，使得法國法律法規(guī)在企業(yè)執(zhí)行變得簡單易行。這是法國最具特色的做法，對我國有借鑒意義：一是以《生產(chǎn)安全事故應急條例》出臺實施為契機，推動省級制定操作性強的實施辦法，使應急隊伍建設、資金投入、預案管理、演習演練、物資征用、救援隊員優(yōu)撫、救援總結(jié)評估等落到實處，細化實化。二是可參照法國做法，出臺企業(yè)分類管理辦法，根據(jù)風險大小采取相應措施，對安全風險大的企業(yè)應以地方政府法令形式，強制提出應急救援工作要求。三是及時總結(jié)事故應急救援管理工作經(jīng)驗教訓，修訂完善法規(guī)標準，以適應經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要。

加強安全生產(chǎn)應急管理機構(gòu)建設

建立和完善應急管理機構(gòu)處于統(tǒng)領地位，事關應急工作成敗。我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，安全生產(chǎn)形勢總體嚴峻。我國致力于應急管理機構(gòu)建設，取得扎實成效，但一些地方仍然存在重預防、輕應急的傾向，有些省應急機構(gòu)不務應急，更多的市、縣級政府未建立應急機構(gòu)。必須從經(jīng)濟發(fā)展和戰(zhàn)略全局的高度看待應急管理工作，盡快落實編制和人員，使應急管理機構(gòu)真正成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各有關部門應急力量的神經(jīng)中樞。

培訓團成員參觀現(xiàn)場

推動我國應急救援力量整合

法國救援消防隊實行軍事化管理，高度集中統(tǒng)一，足以快速應對各類突發(fā)事件。我國國情不同，不可能照搬法國的做法，但其一些經(jīng)驗值得借監(jiān)。一是在組織體系上，盡快落實《安全生產(chǎn)法》提出的建立全國救援信息共享平臺，密切國家安全生產(chǎn)應急救援指揮中心與各部門救援力量的關系，從信息融合逐步向力量融合、配合過渡。二是在力量配置上，統(tǒng)籌規(guī)劃各類國家級專業(yè)救援基地和隊伍建設，加強部門間橫向交流，避免重復建設和資源浪費，相互配合，共享成果。三是在救援實施上，鑒于我國地域廣闊，參考法國的做法，規(guī)劃和建立我國的空中救援力量，同時完善與軍方合作，密切軍地協(xié)調(diào)，以更加簡捷的程序和方式利用軍隊空中力量，快速調(diào)運專業(yè)救援隊伍和特種救援裝備，提高針對重特大事故的救援時效。

改進政府和企業(yè)應急預案管理模式

法國制定的政府應急預案（PPI）和企業(yè)應急預案（POI）屬規(guī)定動作、強制執(zhí)行，且相互對應、無縫銜接，這是法國應急管理與救援工作的一大特色。對此建議：一是改進我國生產(chǎn)安全事故應急預案管理模式，實行區(qū)別化管理，對于存在重大危險的企業(yè)，企業(yè)制定應急預案，政府嚴格審查、行政認可。二是地方各級政府針對轄區(qū)內(nèi)的重點企業(yè)，按照“一企一案”方式制定有針對性的應急預案，真正實現(xiàn)政府、企業(yè)應急預案無縫銜接，避免“一案管一片”情況。三是政府和企業(yè)要組織專門的救援力量，針對企業(yè)特點開展經(jīng)常性演訓。

強化企業(yè)應急管理主體責任落實

我國應采取三項措施推動企業(yè)主體責任落實：一是提高違法成本?！栋踩a(chǎn)法》處罰標準明顯提高，但對違反應急管理與救援的處罰條款不多，不足以震懾，應在《生產(chǎn)安全事故應急條例》中從法律法規(guī)、金融稅收、誠信等方面予以規(guī)定，大幅提高違法成本。二是完善應急準備。企業(yè)應配足配齊應急救援物資，并使之處于良好狀態(tài)，定期與周圍居民舉行疏散演練。三是開展“貼近式”宣傳。企業(yè)應與民眾建立良性互動關系，運用多種宣傳手段和方式，包括各種標識、路牌、廣告以及入戶宣傳等，告示周圍居民和過路行人，注意風險及其防范。

健全事故應急救援現(xiàn)場指揮機制

法國現(xiàn)場救援指揮機制相對清晰，消防人員到現(xiàn)場后擔任現(xiàn)場指揮，統(tǒng)一組織指揮救援，其他領導在外圍協(xié)調(diào)資源為主，保證了現(xiàn)場指揮有序。結(jié)合我國實際，建議應加快制定出臺《生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場處置程序》，核心內(nèi)容是事故總指揮由相對應的政府首長擔任，主要職責是協(xié)調(diào)和調(diào)動各部門資源，不參與救援的具體指揮；現(xiàn)場指揮應交由具備專業(yè)技術(shù)知識和實踐經(jīng)驗的應急救援隊指揮員，負責具體救援方案的制定和實施，相關專家給予技術(shù)支持。這樣既可充分調(diào)動應急資源，又能發(fā)揮救援隊的專業(yè)作用，實施快速有效救援。

完善應急救援評估機制

法國無論事故大小都要組織總結(jié)評估，按照完整的評估體系和評估辦法，深入查找事故原因和救援存在的問題，屬于法律法規(guī)有漏洞的，及時修訂完善；屬于違反法律法規(guī)的，追究相關人員法律責任。參考法國做法，建議我國：一是對《生產(chǎn)安全事故應急處置評估暫行辦法》進行修訂，提高權(quán)威性，對評估指標、評估方法、評估結(jié)果、應用等作出詳細規(guī)定，切實提高評估工作的可操作性。二是建立評估效果跟蹤督辦機制，督促相關部門根據(jù)評估結(jié)果做好法律法規(guī)、政策制度的修訂和監(jiān)督執(zhí)行，監(jiān)督企業(yè)整改落實到位。

發(fā)揮宣傳、志愿者隊伍和保險的作用

在宣傳方面，繼續(xù)開展應急救援法律法規(guī)和應急常識的普及，編寫各類應急常識，通過學校教育、政府官網(wǎng)、公益廣告、廣播電臺等方式進行傳播，提升社會公眾逃生避險能力。在志愿者隊伍方面，我國社會力量參與的積極性很高，應積極引導，統(tǒng)一規(guī)劃，開展培訓，從法規(guī)政策上明確志愿者救援隊參與機制和補償優(yōu)撫等待遇，發(fā)揮其貼近基層、反應迅速、先期處置快的特點，彌補國家救援力量的不足。在保險方面，要借鑒法國先進經(jīng)驗，積極協(xié)調(diào)保險行業(yè)開發(fā)包含應急救援管理在內(nèi)的安全生產(chǎn)險，發(fā)揮保險機構(gòu)的監(jiān)督作用，與政府部門一起形成監(jiān)管合力，推動應急救援管理法規(guī)標準制度的落實。

（本文作者系國家安全生產(chǎn)應急救援指揮中心協(xié)調(diào)部副主任吳少杰）

?美國消防協(xié)會將推出新的火災風險評估方法?

近期，包括英國倫敦高層公寓樓“格蘭菲爾塔”火災在內(nèi)的全球多起高層建筑火災事故，為高層建筑火災防控敲響了警鐘。為解決該項難題，美國國家消防協(xié)會（NFPA）宣布啟動高層建筑火災風險評估方法研究項目，為政府等相關部門應對高層建筑火災事故提供對策措施。基于NFPA以往的經(jīng)驗和工作基礎，結(jié)合當下建筑新材料的使用，新的火災風險評估方法將著重考慮可燃的墻體保溫材料對引發(fā)火災的風險，通過整合識別重要影響因素的方法，來優(yōu)先考慮對其采取相應的預防控制措施。該項目將由NFPA的工程團隊組織開展，預計將在2017年年底前完成。（吳大明譯）

?IFA發(fā)布設備防護失效評估方法?

近期，德國保險協(xié)會下屬的職業(yè)安全健康研究院（IFA）發(fā)布了設備防護失效評估方法，該方法以EXCEL表格的形式，列出了設備可能出現(xiàn)的失效情況及狀態(tài)，通過評估得出設備防護失效的可能性，進而為提高防護設備可靠性和防范事故提供參考。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，涉及機械設備的職業(yè)安全健康事故中，超過1/4的事故是由于防護設備失效導致的，而通常情況下，人們對于防護設備的應用的理解是越多的防護設備越有助于提高機械設備的安全性，但這又同時增加了防護設備失效的概率，一旦防護設備失效，極易引發(fā)職業(yè)安全健康事故。（吳大明譯）

?芬蘭發(fā)布臨退休員工職業(yè)安全健康管理研究成果?

近期，芬蘭職業(yè)健康研究院（FIOH）的研究成果獲美國心理學協(xié)會（APA）頒發(fā)的“2017年最佳工作壓力與健康干預獎”，此獎項的設置是為了激勵科研機構(gòu)和團隊能夠?qū)ふ腋玫姆椒▉矸婪妒鹿?，提高職業(yè)安全健康水平。該研究報告題為“提升臨退休員工管理——老年員工管理隨機抽測實驗”，以17個企業(yè)和組織機構(gòu)的699名、平均年齡為58歲的老年員工為研究對象，通過課題研究組與每位研究對象人員進行最少16個小時的交流溝通，包括工作技能、工作能力和工作信心等方面內(nèi)容，改進企業(yè)對老年員工的管理現(xiàn)狀。調(diào)查顯示，芬蘭部分企業(yè)存在對老年員工年齡歧視的問題，特別是年輕主管不尊重老年員工的現(xiàn)象時有發(fā)生。本研究項目開展半年后，研究人員對研究對象作了回訪，發(fā)現(xiàn)年齡歧視問題得到了明顯的改善，臨退休的老年員工也能夠以更加充足的信心投入到工作中去。（吳大明譯）

?2017年上半年波蘭礦山安全生產(chǎn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)?

2017年上半年， 波蘭礦山發(fā)生各類生產(chǎn)安全事故863起，造成9人死亡，4人重傷。其中硬煤礦發(fā)生事故677起，死亡6人，重傷3人；銅礦發(fā)生事故137起，死亡1人，重傷1人。（吳大明譯）

?保加利亞鐵路管理局召開鐵路貨運列車安全會議?

2017年5月25日，保加利亞鐵路管理局（RAEA）組織召開了鐵路貨運列車安全運行研討會，鐵路基礎建設公司和運營公司的負責人代表參加了此次會議。會上，交通、信息技術(shù)和通信部副部長維里克在講話中指出，鐵路運輸安全是其部門工作的重中之重，應將安全放在所有工作中優(yōu)先處理的位置。同時，RAEA的負責人在會上介紹了今年以來RAEA鐵路監(jiān)察工作的進展，從開展全國范圍內(nèi)鐵路貨運列車的現(xiàn)場監(jiān)察情況、走訪鐵路運營公司、與列車司機走訪談話，對鐵路基礎設施等方面做了詳細的介紹，并表示下一步將會就監(jiān)察發(fā)現(xiàn)的問題，督促相關部門和企業(yè)加快整改，通過回頭看的方式檢查整改落實情況。（吳大明譯）

實習編輯 宋亞欣