我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)耕地“非糧化”的比較分析

苗 潔

一、引 言

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展以及種糧比較收益下降、工商資本下鄉(xiāng)、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大等多重因素的疊加，近年我國(guó)部分地區(qū)耕地“非糧化”傾向明顯，如果任其發(fā)展，將影響國(guó)家糧食安全。尤其是2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)，加上極端氣候?yàn)?zāi)害頻發(fā)，我國(guó)糧食安全形勢(shì)的不確定性和復(fù)雜性進(jìn)一步加劇，自2020年11月開(kāi)始，從中央到地方都先后對(duì)防止耕地“非糧化”提出了明確要求和實(shí)施意見(jiàn)。

河南、黑龍江、山東、江蘇、安徽等13省份作為全國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)，大約貢獻(xiàn)了全國(guó)農(nóng)作物播種面積的70%、糧食播種面積的75%和糧食總產(chǎn)量的80%，擔(dān)負(fù)著保障國(guó)家糧食安全的重任，其“非糧化”狀況更應(yīng)引起重視。目前學(xué)術(shù)界關(guān)于“非糧化”的研究多是針對(duì)某個(gè)省、市或者縣的“非糧化”趨勢(shì)展開(kāi)，對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū)的研究也主要以某個(gè)省或者市為例進(jìn)行分析，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)各省份“非糧化”情況的比較研究不多。我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)耕地“非糧化”的現(xiàn)狀和趨勢(shì)以及耕地流轉(zhuǎn)過(guò)程中各省份“非糧化”的情況都是迫切需要關(guān)注的問(wèn)題。

二、糧食主產(chǎn)區(qū)耕地“非糧化”的比較分析

由于數(shù)據(jù)可得性的限制，本文主要使用“非糧食播種面積占農(nóng)作物播種面積的比例”來(lái)反映“非糧化”水平。

（一）糧食主產(chǎn)區(qū)耕地“非糧化”現(xiàn)狀的比較分析

2019年，我國(guó)耕地非糧作物種植面積為49867千公頃，占農(nóng)作物播種面積的比重為30.1%。其中，13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)非糧作物播種面積為28055.8千公頃，占全國(guó)非糧作物種植面積的56.3%，占主產(chǎn)區(qū)農(nóng)作物播種面積的23.9%，“非糧化”率比全國(guó)低6.2個(gè)百分點(diǎn)。從圖1可以看出，四川、江西、湖南、湖北4省“非糧化”程度高于全國(guó)平均水平，尤其“兩湖”地區(qū)非糧種植面積占比超過(guò)40%；僅剩的5個(gè)糧食調(diào)出省份河南、黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、安徽，耕地“非糧化”程度均低于全國(guó)平均水平，其中河南和黑龍江兩省對(duì)全國(guó)糧食產(chǎn)量的貢獻(xiàn)率差不多，分別為10%和11%，但二者的非糧占比差異較大，河南是5省中最高的，為27%，黑龍江最低，僅為2.9%。從非糧作物面積占全國(guó)的比重來(lái)看，也是河南省最高，為8%，黑龍江和吉林最低，均為0.9%。

圖1 2019年全國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)耕地“非糧化”程度比較

（二）糧食主產(chǎn)區(qū)耕地“非糧化”趨勢(shì)的比較分析

從全國(guó)及河南、安徽等部分糧食主產(chǎn)區(qū)2000~2019年耕地“非糧化”變化情況看，受農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，大部分地區(qū)“非糧化”具有明顯的階段化特征。2000~2003年的“非糧化”程度均呈上升趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)作物的種植更占優(yōu)勢(shì)；2004~2015年，我國(guó)進(jìn)入糧食持續(xù)豐收的長(zhǎng)周期。其中，江蘇與全國(guó)總體的“非糧化”趨勢(shì)較為同步，都比較平穩(wěn)，沒(méi)有太明顯的變化，河南和山東耕地非糧作物種植面積呈逐步下降趨勢(shì)，尤其是河南非糧占比由35%降為23%，糧食種植對(duì)農(nóng)民的吸引力不斷增強(qiáng)；2016年以來(lái)，山東和安徽耕地“非糧化”水平大幅下降后基本保持平穩(wěn)，河南非糧作物種植面積占比明顯提升。值得注意的是，在幾大糧食主產(chǎn)區(qū)中，2007年以來(lái)，只有四川非糧作物種植面積總體呈逐年擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。

（三）糧食主產(chǎn)區(qū)流轉(zhuǎn)耕地“非糧化”的比較分析

數(shù)據(jù)顯示，2018年全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)面積為5.4億畝，流轉(zhuǎn)土地非糧作物種植面積約2.5億畝，占流轉(zhuǎn)總面積的46%。其中，13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)總面積超過(guò)4億畝，占全國(guó)的75%，流轉(zhuǎn)土地中用于種植非糧作物的面積約為1.5億畝，占流轉(zhuǎn)總面積的38%，比全國(guó)平均水平低8個(gè)百分點(diǎn)。從各省情況看（圖3），流轉(zhuǎn)耕地“非糧化”率比較高的有山東、江蘇、江西、湖南和四川5省，均在50%以上。尤其是四川流轉(zhuǎn)農(nóng)地中非糧作物種植面積達(dá)68.9%，高于主產(chǎn)區(qū)平均水平近30個(gè)百分點(diǎn)，高于全國(guó)平均水平近14個(gè)百分點(diǎn)；其他省份流轉(zhuǎn)農(nóng)地非糧作物種植占比均明顯低于全國(guó)平均水平，其中黑龍江耕地流轉(zhuǎn)面積在糧食主產(chǎn)區(qū)中最大，占全國(guó)的12%，但是非糧占比僅為11.5%，表明其耕地流轉(zhuǎn)后用于糧食作物種植的積極性和比例很高。

三、結(jié)論及建議

總的來(lái)看，我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)無(wú)論是耕地非糧作物種植面積占比還是流轉(zhuǎn)耕地非糧作物種植面積占比，均明顯低于全國(guó)平均水平，也就是說(shuō)非主產(chǎn)區(qū)耕地“非糧化”率肯定顯著高于全國(guó)平均水平。因此糧食主產(chǎn)區(qū)整體“非糧化”狀況要好于非主產(chǎn)區(qū)，能夠保證大部分耕地用于糧食種植。但是，從13省份耕地“非糧化”橫向和縱向比較看，分化較為嚴(yán)重。整體來(lái)講，中部糧食主產(chǎn)區(qū)耕地“非糧化”程度偏高，東北地區(qū)耕地“非糧化”則處于較低水平，如湖南“非糧化”率幾乎是黑龍江的15倍。與耕地總體“非糧化”狀況相比，糧食主產(chǎn)區(qū)流轉(zhuǎn)耕地的“非糧化”傾向更為顯著。尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭較好的地區(qū)，如山東、江蘇、四川等省份，收入和人口的增加與農(nóng)地需求之間的矛盾更為嚴(yán)重，流轉(zhuǎn)費(fèi)用高、種糧成本大而收益低導(dǎo)致流轉(zhuǎn)后的耕地種植糧食作物的意愿和比例不高。值得注意的是，東北地區(qū)雖然糧食種植的整體比例很高，但除黑龍江以外的省份流轉(zhuǎn)耕地的“非糧化”現(xiàn)象也較為明顯，需要加以重視。從5個(gè)糧食調(diào)出省份看，第二產(chǎn)糧大省河南的非糧作物種植總面積、非糧占比和流轉(zhuǎn)耕地非糧作物種植面積占比都是最大的，在“非糧化”水平相對(duì)較高的情況下能夠連年實(shí)現(xiàn)穩(wěn)糧增產(chǎn)，彰顯了其糧食生產(chǎn)這張王牌的優(yōu)勢(shì)，也說(shuō)明未來(lái)保糧穩(wěn)糧壓力較大。

造成和影響糧食主產(chǎn)區(qū)耕地“非糧化”的因素比較復(fù)雜，既有農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)戶(hù)種植行為決策方面的原因，也有種糧成本收益差異和政府制度安排層面的原因。耕地“非糧化”涉及面廣，關(guān)系到國(guó)家糧食安全保障問(wèn)題，關(guān)系到農(nóng)民群眾的增收問(wèn)題，也關(guān)系到農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和規(guī)?；l(fā)展問(wèn)題。既要對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)總體“非糧化”程度較高、“非糧化”呈逐年上升趨勢(shì)及流轉(zhuǎn)耕地“非糧化”傾向明顯的省份，引起高度關(guān)注和重視，又不可操之過(guò)急、“一刀切”，而應(yīng)循序漸進(jìn)，分階段、有重點(diǎn)地加以解決，算好糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)賬和安全賬。必須認(rèn)識(shí)到，在市場(chǎng)導(dǎo)向下，糧食主產(chǎn)區(qū)耕地“非糧化”有其合理成分，當(dāng)前我國(guó)居民的膳食結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的變化，對(duì)糧食的需求比例降低，更加注重飲食的多樣化，因此，要樹(shù)立大糧食觀(guān)，防止耕地“非糧化”應(yīng)該是嚴(yán)禁“非農(nóng)化”、防止“非食物化”?，F(xiàn)階段主要是遏制增量，防止耕地過(guò)度“非糧化”，然后依據(jù)“非糧化”程度和可逆性，穩(wěn)妥處理存量問(wèn)題。長(zhǎng)期來(lái)看，由于糧食生產(chǎn)具有公共特性，單靠行政和法律手段很難遏制“非糧化”，核心還是要解決種糧經(jīng)濟(jì)效益過(guò)低的問(wèn)題。除了加強(qiáng)政策補(bǔ)貼和扶持，如何通過(guò)完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系和農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化分工，提升規(guī)?；N植水平和糧食經(jīng)營(yíng)績(jī)效，從而將農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和流轉(zhuǎn)耕地過(guò)程中的“非糧化”變?yōu)椤摆吋Z化”，值得進(jìn)一步深入思考和研究。