政府法律顧問制度運(yùn)行機(jī)制研究

戚映菲

摘要：本文首次針對我國推進(jìn)政府法律顧問制度的實(shí)踐情況進(jìn)行全面的調(diào)研和評估，并在此基礎(chǔ)上，試圖發(fā)現(xiàn)各地在政府法律顧問制度（包括選聘的工作機(jī)構(gòu)、聘用方式和程序，考核和獎懲機(jī)制，職能范圍和職能履行等三方面）運(yùn)行中普遍存在的問題，提出完善該制度的相關(guān)建議和措施。

關(guān)鍵詞：地方法治政府；政府法律顧問；法律顧問運(yùn)行

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2018.10.044

中圖分類號：D926 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671—1580（2018）10—0170—03

一、緒論

政府法律顧問制度是我國依法治國、依法行政過程中不可缺少的部分。2014年中共十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出，“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。”但由于我國政府法律顧問制度剛剛起步，在實(shí)踐中存在一些不完善的情況：部分政府對聘用法律顧問的方式、程序沒有明確的規(guī)定，對法律顧問人員的組成也沒有統(tǒng)一的規(guī)范，政府法律顧問職能設(shè)置不合理、職責(zé)模糊等。這些問題，都將在下文給出具體的完善建議。

二、政府法律顧問制度的地方實(shí)踐

（一）地方政府法律顧問選聘的工作機(jī)構(gòu)、聘用方式和程序

1.負(fù)責(zé)遴選的工作機(jī)構(gòu)

負(fù)責(zé)選拔法律顧問的機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中大致有三種類型：政府法制辦公室（政府法制機(jī)構(gòu)）、法律顧問室、政府委托其他部門推薦人選。

（1）政府法制辦公室（法制機(jī)構(gòu)）。到目前為止，在統(tǒng)計(jì)的26個省、直轄市和自治區(qū)政府法律顧問相關(guān)規(guī)定中，有19個地區(qū)規(guī)定由政府法制機(jī)構(gòu)作為政府法律顧問的牽頭部門，負(fù)責(zé)遴選，賦予了政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府法律顧問制度的日常聯(lián)絡(luò)和組織協(xié)調(diào)的權(quán)力。

（2）法律顧問室。部分地區(qū)政府法律顧問室負(fù)責(zé)法律顧問的聯(lián)絡(luò)、組織和協(xié)調(diào)等具體工作，并對人民政府工作部門的政府法律顧問工作進(jìn)行指導(dǎo)。

（3）受政府委托的其他部門。個別政府委托省司法廳推薦具有較高政治素質(zhì)、豐富執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的高級律師和在學(xué)術(shù)上造詣較深的法學(xué)專家，作為首席政府法律顧問。如，1999年吉林省人民政府《法律顧問團(tuán)工作規(guī)則（試行）》第20條：首席法律顧問由省司法廳推薦，省政府批準(zhǔn)。

2.聘用方式和程序

由人民政府決定聘用政府法律顧問的名單并頒發(fā)聘書是各地普遍的做法，這種制度安排確保了法律顧問的權(quán)利和義務(wù)，也有利于政府對顧問的管理。然而，確定法律顧問人選的過程中，各地政府有不一樣的要求，甚至在一些地方政府沒有規(guī)定如何遴選法律顧問。筆者檢索到的有限的制度規(guī)定中，總結(jié)出現(xiàn)行聘用方式和程序有四種，分別是：

（1）按照一定原則，在符合條件的人員中選聘政府法律顧問，即給出選聘人才的原則，具體操作由負(fù)責(zé)部門自行安排；

（2）由相關(guān)部門推薦政府法律顧問人選，這些相關(guān)部門包括高等院校、科研機(jī)構(gòu)、司法局等，或者是直接由政府法制辦公室推薦至同級人民政府；

（3）建立法律專家?guī)?，從中遴選政府法律顧問；

（4）采用單位推薦、個人申報(bào)、定向邀請、公開選聘等多種方式，面向全社會招聘法律顧問。

（二）地方政府法律顧問的考核和獎懲機(jī)制

1.考核機(jī)制

考核是對政府法律顧問日常工作情況客觀、全面的評估，可以激勵政府法律顧問的工作熱情，促使政府法律顧問提高業(yè)務(wù)水平。考核結(jié)果也是政府法律顧問是否續(xù)聘的依據(jù)。為了更好地檢驗(yàn)督促政府法律顧問的工作成果，設(shè)置完備的考核機(jī)制非常必要。

2.獎懲機(jī)制

在23個省、直轄市、自治區(qū)的文件中，其中有8個地區(qū)對獎懲機(jī)制未作任何規(guī)定，如安徽、河北、湖北、山東、浙江等地區(qū)；有14個地區(qū)僅對解聘情形作了規(guī)定，如廣東、廣西、貴州、黑龍江、遼寧等地區(qū)，并且規(guī)定的解聘情形不一。

筆者也對21個省會及重要城市的規(guī)定進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)僅有11個地區(qū)的文件規(guī)定了解聘情形。其中西安市出臺的《聘任市政府法律顧問暫行辦法》提到了獎勵機(jī)制：“政府法律顧問工作應(yīng)當(dāng)每年進(jìn)行工作小結(jié)，聘任期滿應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面工作總結(jié)。對成績突出的，予以表彰獎勵。”這是檢索中發(fā)現(xiàn)的唯一一個提到了獎勵機(jī)制的文件。

綜上，政府法律顧問制度的實(shí)踐中獎懲機(jī)制是一塊很大的漏洞。獎懲機(jī)制是激勵法律顧問工作積極性和限制工作隨意性的重要機(jī)制，如果缺失了，可能對法律顧問的工作效率產(chǎn)生負(fù)面影響。

（三）地方政府法律顧問的職能范圍和職能履行

1.職能范圍

在具體分析過34個省市及自治區(qū)的政府法律顧問職能履行范圍后，可以得出結(jié)論：政府法律顧問的職能在大體上都是為政府提供一些法律咨詢服務(wù)，協(xié)助起草一些法律文件或法律意見書，參與一些重大措施的合法性審查等，但是具體職能隨著各地政府的需要而不同。所以各地的政府法律顧問職能范圍是不統(tǒng)一的。

2.職能履行

法律條例中給政府法律顧問規(guī)定了比較詳細(xì)的職能，有些外圍的工作，也有一些比較深入政府核心的工作。但是在現(xiàn)實(shí)中，一直以來，政府法律顧問的實(shí)際工作范圍都比較狹窄，一般只在政府工作的外圍進(jìn)行工作，如陪同領(lǐng)導(dǎo)接見訪客、參與化解一些信訪糾紛、參與一些突發(fā)事件的處理，很少能接觸到一些比較中心的工作。法律顧問平常幾乎成為一個“擺設(shè)”，只有當(dāng)政府發(fā)生重大法律事件時才會想到去求助法律顧問。這導(dǎo)致政府法律顧問在履行職能的時候就比較單一，只在一些固定的事情上履行作為法律顧問的職能。同時各地也存在著職能不明確的問題，在實(shí)踐中，許多政府法律顧問不是顧而不問、疏于履職，就是越俎代庖。

三、政府法律顧問制度的構(gòu)想

（一）選聘制度

政府法律顧問在選聘中應(yīng)當(dāng)盡可能挑選出思想政治素質(zhì)硬、業(yè)務(wù)工作能力強(qiáng)、職業(yè)道德水準(zhǔn)高的人才，所以在建立選聘制度中，應(yīng)當(dāng)做好以下幾個方面的工作：

1.設(shè)立多方牽頭機(jī)構(gòu)?？梢栽诿恳患壵⒎深檰柺?，把它作為一個獨(dú)立的部門，它有權(quán)組織、管理本級人民政府法律顧問工作，負(fù)責(zé)處理本級人民政府法律事務(wù)，下設(shè)政府法律顧問團(tuán)，必要時與法制機(jī)構(gòu)合署辦公。各地有多元的牽頭部門后，各地區(qū)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)可以分享工作經(jīng)驗(yàn)，避免不必要的重復(fù)挫折和失敗，便于采取更高效的選聘模式。也可以參考其他地區(qū)，設(shè)立法律顧問室或者委托的其他部門（如司法行政機(jī)關(guān)）等共同遴選政府法律顧問。

2.發(fā)揮人才儲備效應(yīng)。在建立符合一定條件的人才儲備庫的基礎(chǔ)上，政府可以挑選擅長不同部門法的人才，組成系統(tǒng)的政府法律顧問團(tuán)隊(duì)，確保在遇到緊急或者棘手的問題時，有專業(yè)人士協(xié)商、解決疑問。通過對人才庫的管理，相關(guān)部門可以對入庫人員的人數(shù)、教育背景、本職工作等方面設(shè)定要求，然后根據(jù)人員專業(yè)領(lǐng)域和政府需求，再細(xì)分法律顧問服務(wù)的具體方向，為政府法律顧問提供充足的人才保障。

3.拓寬遴選渠道。只依賴法制機(jī)構(gòu)推薦政府法律顧問人選的招聘方式范圍太狹窄，并且這種遴選方式無法提供平等的政府法律顧問資格競爭的模式，使得一些青年律師想報(bào)效祖國和政府卻得不到機(jī)會。政府可以向社會公開招聘政府法律顧問，組織符合一定條件的人員統(tǒng)一考試，在考試中根據(jù)政府法律顧問的工作內(nèi)容設(shè)計(jì)不同的試題，通過綜合測評擇優(yōu)決定任用名單；同時出臺相應(yīng)的政策，完善政府法律顧問制度的保障體系，調(diào)動律師和法學(xué)專家的積極性，吸引更多優(yōu)秀法律工作者投身于政府法治建設(shè)，同時能幫助政府督促、監(jiān)督法律顧問，以免其損害政府的合法權(quán)益。也可以參考其他地區(qū)采用政府法制機(jī)構(gòu)推薦、建立專家?guī)臁挝煌扑]、個人申報(bào)、定向邀請、公開選聘等多種方式結(jié)合選取政府法律顧問，建立公開、公平、公正的統(tǒng)一競選標(biāo)準(zhǔn)。

（二）人才管理

1.完善考核制度。綜合借鑒各地的成果對其進(jìn)行完善，我們認(rèn)為考核的標(biāo)準(zhǔn)可以擴(kuò)大到工作態(tài)度、工作能力、工作業(yè)績、專業(yè)水準(zhǔn)、職業(yè)道德五個方面，并且在考評時可以結(jié)合政府法律顧問所參與的法律服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評估。并且應(yīng)當(dāng)將考核分為兩部分，一部分為自評，即政府法律顧問綜合其工作情況向行政機(jī)構(gòu)作工作報(bào)告；另一部分則為內(nèi)部評價，由政府法律顧問所服務(wù)的行政機(jī)構(gòu)作出。

2.完善獎懲機(jī)制?？梢栽O(shè)立體系化的考核制度，給予工作認(rèn)真負(fù)責(zé)、表現(xiàn)突出的政府法律顧問榮譽(yù)或物質(zhì)獎勵，對于失職的法律顧問予以嚴(yán)懲（比如扣減獎金）。對于責(zé)任承擔(dān)方面，應(yīng)規(guī)定解聘情節(jié)，并設(shè)定保密規(guī)則與責(zé)任追究制度。總結(jié)借鑒各地實(shí)踐中的解聘條件，解聘情形應(yīng)包含瀆職、無故不履行職責(zé)、被追究刑事責(zé)任、被取消執(zhí)業(yè)資格等情形。

（三）職能履行

1.明確法律顧問的職能。政府需要做到：明確區(qū)分出政府法制辦公室與政府法律顧問的工作，保證兩者都有明確的工作，杜絕出現(xiàn)一方負(fù)擔(dān)過重，另一方無所事事或不作為，或者兩方對于政府發(fā)生的一些重大法律事件互相推諉而無人解決的情況。明確劃分法律顧問的職能有助于有效發(fā)揮政府法律顧問在政府法治建設(shè)中的應(yīng)有功能，使法律顧問做事有明確的依據(jù)，避免出現(xiàn)政府法律顧問在工作中出現(xiàn)空談的狀況。

2.提高政府法律顧問的積極性。在實(shí)踐中，政府法律顧問“無償”或者低價提供服務(wù)的情況十分普遍，這種不等價的方式可能會促使律師、法學(xué)專家把更多的精力放在有償?shù)姆煞?wù)上，對政府法律顧問的工作缺少積極性和主動性。因此，政府應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的政策，設(shè)立政府法律顧問專項(xiàng)資金，其經(jīng)費(fèi)列入每年地方財(cái)政預(yù)算，以此讓政府法律顧問對自己的獨(dú)立職能有清晰的了解，成為“法律的守護(hù)者”。