土地發(fā)展權(quán)的歸屬及其設(shè)立

鮮金秀

摘要：目前我國土地發(fā)展權(quán)尤其是農(nóng)地發(fā)展權(quán)在法律上是缺失的，而實際上土地發(fā)展權(quán)是歸國家所有，這嚴重侵害了農(nóng)民權(quán)益，導致了許多矛盾，尤其是在征地問題中。本文基于保護農(nóng)民利益的視角，探討了土地發(fā)展權(quán)的歸屬以及設(shè)立土地發(fā)展權(quán)的幾點措施。

關(guān)鍵詞：土地發(fā)展權(quán)；歸屬；設(shè)立

1.土地發(fā)展權(quán)的概述

土地發(fā)展權(quán)是對土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利，可分成兩個層次：一個為發(fā)展農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，另一個為開發(fā)城市土地的市地發(fā)展權(quán)。農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)主要包括將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地以及改變已有建設(shè)用地從而增強土地利用強度。盡管我國土地法律制度中并沒有明確設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，但在現(xiàn)實中土地發(fā)展權(quán)是客觀存在的。

從我國實際情況來看，我國目前的土地發(fā)展權(quán)屬于國家所有。一方面，法律規(guī)定農(nóng)村土地的所有者為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，另一方面，國家嚴格限制農(nóng)村土地用途的轉(zhuǎn)變。我國《土地管理法》第四條規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度”，“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?！钡谒氖臈l規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。此外，國家還限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定：“農(nóng)地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的唯一途徑只能是征地，任何人不得擅自改變土地用途，這就使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的所有權(quán)受到限制，剝奪了其土地發(fā)展權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。”第四十三規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！钡诙l規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或征用并給予補償。”①《土地管理法》的這些規(guī)定都表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)是受限的所有權(quán)，是缺失土地發(fā)展權(quán)的所有權(quán)。

2.土地發(fā)展權(quán)的歸屬探討

關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的歸屬問題，相關(guān)學者進行了激烈的討論，總的來說，主要有三種觀點。大多數(shù)學者認為土地發(fā)展權(quán)應該歸國家所有；一部分學者認為土地發(fā)展權(quán)應該歸土地所有者所有，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應該屬于農(nóng)村集體所有，國家可向農(nóng)村集體購買土地發(fā)展權(quán)或者允許農(nóng)地發(fā)展權(quán)在市場上交易與流轉(zhuǎn)；還有一些學者認為土地發(fā)展權(quán)應該由國家和農(nóng)村集體共同分享，即改變土地使用性質(zhì)之權(quán)的土地發(fā)展權(quán)歸國有，包括農(nóng)用地變更為建設(shè)用地之權(quán)和未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地之權(quán)，土地使用性質(zhì)不變但對原土地增加投入而形成的發(fā)展權(quán)歸土地使用權(quán)人所有，包括農(nóng)用地使用權(quán)性質(zhì)不變，土地承包人增加對農(nóng)用地的投入而形成的發(fā)展權(quán)和在建設(shè)用地上進行建設(shè)而形成的發(fā)展權(quán)。②對于以上三種觀點，我贊成土地發(fā)展權(quán)屬于土地所有者，農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)應該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而非國家所有，理由有以下幾點：

第一，農(nóng)村土地和城市土地應該享有平等的權(quán)利，從而維護社會穩(wěn)定。目前我國農(nóng)村土地最大的問題就是產(chǎn)權(quán)的不完整，我國采取城市土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)村土地和城市土地所有者理應享有平等的權(quán)利及地位，然而農(nóng)村土地所有權(quán)是受限的所有權(quán)，土地發(fā)展權(quán)是缺失的，農(nóng)民沒有發(fā)展土地的權(quán)利，這對于農(nóng)村和農(nóng)民來說是不公平的。

第二，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的缺失產(chǎn)生了許多社會矛盾和問題。由于發(fā)展權(quán)的缺失，農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地只能通過政府征地，由于改變土地利用性質(zhì)產(chǎn)生了巨大的增值收益，而農(nóng)民分享到的卻極少，上訪事件不斷增加，給社會帶來了不穩(wěn)定因素。此外，權(quán)能缺失導致農(nóng)村集體和農(nóng)民的利益受損，城鄉(xiāng)貧富差距巨大，農(nóng)村勞動力不斷向城市轉(zhuǎn)移，空心村層出不窮，農(nóng)地利用效率反而降低，由于受到利益驅(qū)使，小產(chǎn)權(quán)房也悄然出現(xiàn)。

第三，土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有者有利于提高土地資源的利用效率，保護耕地，避免土地的過度開發(fā)。將土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有者，土地所有者會從長遠發(fā)展的角度考慮，使土地資源得到最優(yōu)最佳的利用從而使自己獲得最大收益。目前，我國進行的征地，大部分都超出了公共利益的范疇，政府為了更多的土地財政，受到利益誘導，大量進行征地，使我國耕地不斷減少。

3.設(shè)立土地發(fā)展權(quán)的措施

3.1完善相關(guān)法律法規(guī)，給予有力的法律保障

為了順利設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，成功進行土地發(fā)展權(quán)的制度設(shè)計，首先必須在《憲法》、《土地管理法》及其他相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定土地發(fā)展權(quán)屬于土地所有者所有，以此提供明確的法律支撐。土地發(fā)展權(quán)的設(shè)立是一項系統(tǒng)的工作，土地發(fā)展權(quán)尤其是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓、定價、實施等問題都需要在法律中得到體現(xiàn)才能保護產(chǎn)權(quán)所有者的合法權(quán)益。

3.2實行規(guī)劃先行，保護土地資源有計劃的合理利用

在土地利用與發(fā)展的現(xiàn)實中，一個地區(qū)的規(guī)劃是非常重要的，它決定了一定時期內(nèi)該地區(qū)的土地利用情況和總的發(fā)展方向。因此，規(guī)劃必須作為大的前提，發(fā)揮指導作用，它是土地發(fā)展權(quán)設(shè)立、配置、轉(zhuǎn)讓等的技術(shù)支撐。無論是在轉(zhuǎn)變土地用途過程中還是加強土地利用強度過程中都必須嚴格監(jiān)管和控制，使其符合規(guī)劃。當然，國家按照土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃等，需要嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的，可以向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織購買土地發(fā)展權(quán)，從而保護耕地。

3.3設(shè)計合理的稅收體系，調(diào)節(jié)增值收益分配

土地用途轉(zhuǎn)變，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等必然會產(chǎn)生土地增值收益，將農(nóng)地發(fā)展權(quán)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織后，國家征收農(nóng)村集體土地的時候，增值收益就由所有者獲得。但是，土地價值增值與國家政策以及投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等密切相關(guān)，國家可以建立合理的稅收體系，將土地增值稅按照一定比例在國家和地方政府中進行分配，通過稅收的方式將一部分增值收益收歸國家和政府，從而更加有效的管理土地市場，刺激地方政府更好的管理土地，避免大量征收土地及目前出現(xiàn)的矛盾。

3.4建立完善科學的城鄉(xiāng)土地信息管理系統(tǒng)和監(jiān)測系統(tǒng)

建立一個完善的土地信息系統(tǒng)有利于實時高效利用土地以及嚴格監(jiān)控土地的合法利用。將城鄉(xiāng)土地信息連接起來，根據(jù)土地利用規(guī)劃以及土地利用變動信息，有秩序的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，使我國土地制度更加科學合理。

4.小結(jié)

土地發(fā)展權(quán)尤其是農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的建立是我國土地制度改革的核心；是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的必由之路；是促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，保護農(nóng)民利益，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的需要。將農(nóng)地發(fā)展權(quán)賦予農(nóng)民是公平合理的，避免了許多不必要的矛盾，并通過產(chǎn)權(quán)的方式用經(jīng)濟手段有效地保護了農(nóng)地。（作者單位：四川大學）

注解：

①陳柏峰.土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景[J].法學研究，2012（4）：100.

②林曉雪，吳金輝，臧俊梅，等.我國土地發(fā)展權(quán)研究綜述[J].廣東土地科學，2012，4（2）：11—16.

參考文獻：

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