部分國家水資源所有權(quán)制度及啟示

趙曉宇，陳麗萍，陳 靜

（自然資源部信息中心，北京100812）

水資源是重要的自然資源，除具有稀缺性等自然資源一般屬性外，還具有諸多其他特性：一是流動性，無論蘊(yùn)藏于地下還是地表，水都是一種流動的資源；二是周期性和分布不均一性，水資源量隨著空間和時間（季節(jié)和年份）的變化而變化；三是公共性，水是一種公共資源，不能像土地、礦產(chǎn)資源一樣當(dāng)作不動產(chǎn)來支配；四是互通性，水是系統(tǒng)、相連的統(tǒng)一體；五是必要性，是維系人類和一切生物生存所必須的物質(zhì)；六是依附性，水不能單獨(dú)存在，任何水體都要依附于地表或地下空間；七是利害雙重性。正是因為上述特性，世界各國普遍將水資源所有權(quán)規(guī)定為全民所有，而私人所有的水資源通常依附土地。

由于各國自然地理條件、資源稟賦不同，分析不同結(jié)構(gòu)形式國家的水資源所有權(quán)法律規(guī)定，特別是水資源管理經(jīng)驗豐富的國家經(jīng)驗，可挖掘水資源所有權(quán)豐富的內(nèi)涵和外延，對我國開展自然資源確權(quán)登記，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革具有借鑒意義。

1 部分國家水資源所有權(quán)制度概況

1.1 水權(quán)與地權(quán)關(guān)系及演變

水資源所有權(quán)的發(fā)展經(jīng)歷了從依附土地所有權(quán)，到獨(dú)立于地權(quán)并作為一項單獨(dú)權(quán)利被保護(hù)的過程[1]。傳統(tǒng)上，一些國家將水資源所有權(quán)附屬于地權(quán)。水資源對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日益重要性，使人們逐漸認(rèn)識到水資源的獨(dú)特價值。若將水資源作為土地的組成部分，其配置及開發(fā)利用不合理，不僅會危害包含水資源的土地所有權(quán)人的利益，還會引發(fā)洪澇災(zāi)害等。

為避免上述問題，各國以立法形式將水資源所有權(quán)與土地所有權(quán)相分離。比如法國《民法典（1804）》依據(jù)土地權(quán)屬將水資源所有權(quán)分為國家所有和私人所有兩類。《法國水法（1992）》將私人所有水資源調(diào)整為國家所有,第1條規(guī)定水資源是國家資產(chǎn)。又如，早期的英國普通法規(guī)定，土地所有權(quán)人的權(quán)利“上至天空，下達(dá)地心”，土地所有權(quán)人對其所擁有土地上的水資源具有絕對的所有權(quán)[1]。但《英國1989年水法》打破了此項規(guī)定，確立了水資源與土地權(quán)屬分離的原則，其第7條第1款規(guī)定王室有使用和控制水道、地下水并保持水流暢通的權(quán)利。世界各國普遍都有水資源所有權(quán)的法律規(guī)定，通過憲法、民法或水法來明確水資源所有權(quán)（表1）。

表1 世界主要國家/地區(qū)水資源所有權(quán)的法律規(guī)定

續(xù)表

1.2 水資源所有權(quán)歸屬

1.2.1 水資源歸國家或全民所有，由國家或政府統(tǒng)一代表行使所有權(quán)

絕大多數(shù)國家通過立法確立水資源公有制度，將水資源歸國家/全民所有（如中國、以色列、法國、德國等）[2-3]或州所有（如美國路易斯安那州、蒙大拿州、愛達(dá)荷州等）。美國對水資源所有權(quán)的法律規(guī)定以州法規(guī)為主，各州在水法或在州憲法或州民法典中有所規(guī)定。關(guān)于水資源所有權(quán)的規(guī)定各州亦不相同。有些州將水資源規(guī)定為州所有，比如路易斯安那州、佐治亞州、蒙大拿州、愛達(dá)荷州、猶他州；有些州規(guī)定水資源屬于州全體人民所有，比如華盛頓州、俄勒岡州、科羅拉多州、馬薩諸塞州、加利福尼亞州[4-5]。

1.2.2 水資源公共所有權(quán)與私人所有權(quán)并存

代表國家主要有俄羅斯、日本、西班牙?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》第9條規(guī)定土地和其他自然資源可以是私人所有制、國家所有制、地方所有制或其他形式所有制?！抖砹_斯聯(lián)邦水法典》詳盡描述了聯(lián)邦所有、私人所有各類水體形式。屬聯(lián)邦所有的水資源是更具有貫通性、流動性、面積較大，影響國防、國家安全、電力及運(yùn)輸?shù)确矫娴闹匾w；屬私人所有的水體可以是面積小的封閉水體、與地表水沒有水力聯(lián)系且靜止的人工水體。

日本針對河川、地下水不同的水資源類型定義了不同的所有權(quán)類型?！逗哟ǚā芬?guī)定河川水資源屬于全體人民的公共財產(chǎn)?！度毡久穹ǖ洹芬?guī)定土地所有權(quán)涵蓋土地上下，地下水資源依附于土地，屬于私人所有。

《西班牙水法（1985）》分別規(guī)定了水資源國家所有和私人所有的情形。國家所有的水資源主要包括地表水和地下水，以及自然河流的河床、湖泊和池塘的基底、位于公共河道上的地表水庫庫盆；同時規(guī)定了流經(jīng)私人土地的河流屬于土地所有者所有。

1.3 水資源所有權(quán)客體

水以多種形態(tài)存在，并且能持續(xù)而迅速地由一種形態(tài)轉(zhuǎn)化為另一種形態(tài)。因此，水資源所有權(quán)客體復(fù)雜多樣。

1.3.1 水資源國家、全民或州所有的權(quán)屬客體主要有水流、水源、水體、水道、河川、洪水等

《俄羅斯聯(lián)邦水法典》規(guī)定屬聯(lián)邦所有自然狀態(tài)的水體，具有面積大、貫通性、流動性、與其他水體有水力聯(lián)系、事關(guān)國家安全的特點(diǎn)?！段靼嘌浪ā钒褍?nèi)陸水（地表水和地下水）、自然河流河床、湖泊和池塘基底、公共河道上的地表水庫的庫盆、地下含水層劃為國家所有。在日本，河川是水資源全民所有的客體，《日本河川法》規(guī)定河川屬于全體人民的公共財產(chǎn)。美國蒙大拿州將州范圍內(nèi)地表水、地下水、洪水以及氣態(tài)水劃為州所有。

1.3.2 流動水體不具有所有權(quán)權(quán)能

由于流動水體具有不可控性，處于不斷循環(huán)之中，難以界定其所有權(quán)歸屬?！兜聡?lián)邦河道法》規(guī)定流動的地表水體之水和地下水不具有所有權(quán)權(quán)能。

1.3.3 依附于私人土地的水資源所有權(quán)客體復(fù)雜多樣

《西班牙水法》中指出：①由于雨水沿河床向下流動，若該河流源頭所流經(jīng)的土地屬私人所有，則該河流屬私人所有；②位于私人土地內(nèi)的池塘屬于私人所有。日本對地下水資源所有權(quán)權(quán)屬規(guī)定，《日本民法典》規(guī)定地下水資源依附于私人土地，屬于私人所有。

2 部分國家水資源所有權(quán)制度特點(diǎn)分析

2.1 大多數(shù)國家立法將水資源歸國家/全民所有或州所有

水資源具有流動性，不能孤立存在，河流、湖泊、地下水等各類水體之間互通相連，水資源系統(tǒng)內(nèi)部緊密聯(lián)系，上下游水系、河流干支流在供水、排水等方面相互影響與制約，加之水資源是作為承載全民利益與公共福祉的公共物品。水資源系統(tǒng)性與整體性決定了大多數(shù)國家實行水資源公有制度[6]。

2.2 國家結(jié)構(gòu)形式影響水資源所有制類型

聯(lián)邦制國家的州成員單位一般擁有水資源的立法權(quán)和所有權(quán)，以美國、俄羅斯為例，其水資源所有權(quán)分為國家所有、地方（州）所有和私人所有三種形式。相比之下，單一制國家水資源所有權(quán)形式較為簡單，多數(shù)單一制國家通過憲法、水法等相關(guān)法律規(guī)定重要的水資源歸國家或全民所有，僅部分國家存在私人所有的水資源。

2.3 不同水資源類型，確定不同的所有權(quán)歸屬，對流動水體不界定所有權(quán)權(quán)能

日本水法體系分別對地下水資源、河川等地上水資源確定不同的所有權(quán)歸屬。俄羅斯、西班牙分別規(guī)定了屬國家所有、私人所有的水資源類型，通常依附于私人土地的水資源一般屬私人所有。德國立法充分考慮到了流動水體的不可控性，對流動水體不界定所有權(quán)權(quán)能。

3 經(jīng)驗借鑒

水資源作為國家戰(zhàn)略性資源之一，我國自然資源部“三定”方案中與水資源管理直接相關(guān)的內(nèi)容主要有：履行全民所有水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，開展水、濕地資源等專項調(diào)查監(jiān)測評價工作，水資源統(tǒng)一確權(quán)登記、權(quán)籍調(diào)查等，監(jiān)督管理地下水過量開采及引發(fā)的地面沉降等地質(zhì)問題。水資源所有權(quán)制度是夯實全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的基礎(chǔ)，水資源所有權(quán)客體的界定是研究與水資源相關(guān)法律問題的邏輯前提。

當(dāng)前中國水資源法律體系中水資源所有權(quán)客體的定義有些寬泛，水資源所有權(quán)客體類型偏少，缺乏細(xì)致分類，與俄羅斯、西班牙、德國等水資源管理經(jīng)驗豐富的國家存在差距，沒有區(qū)分不同層級政府代理行使水資源所有權(quán)的權(quán)利邊界。建議擴(kuò)充水資源所有權(quán)客體概念的外延，綜合水資源不同的賦存狀態(tài)以及對經(jīng)濟(jì)、國防的重要程度對水資源所有權(quán)客體進(jìn)行分類，分別明確國家所有、省級政府及相關(guān)部門代理行使所有權(quán)的水資源類型。這既是建立所有權(quán)資源清單與空間范圍的基礎(chǔ)與前提，也符合水資源所有權(quán)客體特定性原則。若水資源所有權(quán)客體界定不清，不僅不利于水資源合理高效配置，而且難以劃清權(quán)利邊界，易引發(fā)用水爭端。