支持礦產(chǎn)資源合理利用財(cái)稅政策研究

李媛媛 張燕

[摘 要] 礦產(chǎn)資源是自然資源的重要組成部分，加之其本身又具有不可重復(fù)利用的特性，因此，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源合理利用對于我國節(jié)約自然資源、提高資源綜合利用效率具有十分重要的意義。結(jié)合支持礦產(chǎn)資源合理利用財(cái)稅政策現(xiàn)狀，分析其存在稅收制度不完善、收費(fèi)項(xiàng)目不規(guī)范、財(cái)政資金投入嚴(yán)重不足、財(cái)政補(bǔ)貼覆蓋面較窄、政府綠色采購規(guī)模小的問題。并建議建立調(diào)整礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的長效機(jī)制、加大政府預(yù)算投資力度、拓寬財(cái)政補(bǔ)貼覆蓋范圍、增強(qiáng)政府綠色采購支持功能，以切實(shí)提高礦產(chǎn)資源利用效率。

[關(guān)鍵詞] 礦產(chǎn)資源；財(cái)稅政策；現(xiàn)狀；研究

[中圖分類號(hào)] F270 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2018）11-0125-03

Abstract： Mineral resources are an important part of natural resources and have non-reusable characteristics. For China， the rational use of mineral resources is of great significance for saving natural resources and improving the efficiency of comprehensive utilization of resources. Combining with the status quo of fiscal and taxation policies supporting the rational utilization of mineral resources， this paper analyzes the problems of imperfect taxation system， non-standard charging items， serious shortage of financial investment， narrow financial subsidy coverage and small scale of government green procurement. It is suggested to establish a long-term mechanism for adjusting tax and fee for mineral resources， increase government budget investment， widen the coverage of financial subsidies， and strengthen the support function of government green procurement so as to effectively improve the utilization efficiency of mineral resources.

Key words： mineral resource， taxatiom policy， situation， study

當(dāng)前，我國將節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境作為基本國策，提出要像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度?，F(xiàn)行國家大力提倡的清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、廢物回收、資源綜合利用等措施，其實(shí)質(zhì)都是節(jié)約、高效利用資源的方式。礦產(chǎn)資源是自然資源的重要組成部分，加之其本身又具有不可重復(fù)利用的特性，因此，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資產(chǎn)合理利用對于我國節(jié)約自然資源、提高資源綜合利用效率具有十分重要的意義。

礦產(chǎn)資源的合理利用是礦產(chǎn)資源的節(jié)約、集約和循環(huán)利用。具體來說：一是礦產(chǎn)資源的全面節(jié)約，堅(jiān)持以最少的礦產(chǎn)資源消耗支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的原則。二是礦產(chǎn)資源利用方式的轉(zhuǎn)變，切實(shí)降低單位產(chǎn)出的能源消耗，更加注重產(chǎn)出效益、集約效益。三是礦產(chǎn)資源的循環(huán)利用，減少生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)礦產(chǎn)資源消耗量和廢棄物產(chǎn)生，推動(dòng)資源再生利用產(chǎn)業(yè)化。

礦產(chǎn)資源具有競爭性但非排他的屬性，屬于準(zhǔn)公共物品的范疇，單純依靠市場機(jī)制本身，必然面臨“公地的悲劇”，因此，政府有必要運(yùn)用財(cái)稅政策對礦產(chǎn)利用行為進(jìn)行干預(yù)，避免資源利用領(lǐng)域的負(fù)外部性和市場失靈，切實(shí)提高礦產(chǎn)資源利用效率。

一、支持礦產(chǎn)資源合理利用財(cái)稅政策現(xiàn)狀

促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理利用的財(cái)稅政策包括稅費(fèi)政策和財(cái)政支出政策兩大類。

（一）稅費(fèi)政策

1.稅收政策。目前，涉及礦產(chǎn)資源的稅收政策較多，包括資源稅、消費(fèi)稅、增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、關(guān)稅、車輛購置稅和車船稅等。其中資源稅、消費(fèi)稅是專門調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源合理利用的稅種，增值稅、企業(yè)所得稅等其他稅種屬于一般稅種。專門稅種和一般稅種相互配合，對于促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理利用發(fā)揮著非常重要作用。

資源稅是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源合理利用的主體稅種。十八大以來，資源稅改革的進(jìn)程不斷加快，特別是2016年7月資源稅改革全面推進(jìn)之后，礦產(chǎn)資源全部實(shí)現(xiàn)從價(jià)計(jì)征改革，清理涉及礦產(chǎn)資源的不合理收費(fèi)和基金，加強(qiáng)對其稅收優(yōu)惠政策的管理，礦產(chǎn)資源資源稅改革基本完成。我國的資源稅收入一直處于增長趨勢，尤其是新一輪資源稅改革啟動(dòng)以后資源稅收入大幅增長，從2010年的417.57億元上升到2016年919.40億元。雖然在此期間資源稅稅額也有增減變動(dòng)，但總體已突破900億元大關(guān)。隨著我國資源稅改革的不斷深入，資源豐富省區(qū)的資源稅收入必將呈現(xiàn)穩(wěn)定增長趨勢，資源稅對促進(jìn)資源合理利用的宏觀調(diào)控能力日趨增強(qiáng)。

消費(fèi)稅是對我國境內(nèi)生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口應(yīng)稅消費(fèi)品的單位和個(gè)人征收的一種稅。征收消費(fèi)稅體現(xiàn)了政府貫徹消費(fèi)政策、引導(dǎo)社會(huì)消費(fèi)傾向，最終調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的政策目的。涉及礦產(chǎn)資源的消費(fèi)稅稅目主要包括成品油稅目和小汽車、摩托車稅目。2009年燃油稅改革之后，成品油的消費(fèi)稅不斷提高，我國消費(fèi)稅稅額增長較快，從2008年的2568.27億元上升為2016年的10217.23億元，9年之間消費(fèi)稅額增長了3倍。由此可見，消費(fèi)稅對于調(diào)整消費(fèi)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約利用方面的作用還是十分明顯的。

增值稅作為我國第一大流轉(zhuǎn)稅稅種，其對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響不言而喻?，F(xiàn)有增值稅政策對資源性產(chǎn)品給予政策傾斜，鼓勵(lì)資源的綜合利用，對于符合政策條件的共伴生礦產(chǎn)資源類產(chǎn)品實(shí)行即征即退政策，有助于促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理利用。企業(yè)所得稅也是影響資源性企業(yè)稅負(fù)的主要稅種，現(xiàn)有企業(yè)所得稅政策對符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的綜合利用資源產(chǎn)品所取得的收入給予優(yōu)惠政策，即在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)，這部分收入減按90%計(jì)入收入總額，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行節(jié)約資源產(chǎn)品的生產(chǎn)。城市維護(hù)建設(shè)稅是以增值稅稅額為計(jì)稅依據(jù)進(jìn)行征收的，間接具有促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理利用的作用。出口退稅政主要是取消“兩高一資”產(chǎn)品的出口退稅，已達(dá)到節(jié)約資源的目的。車輛購置稅和車船稅雖然表面上與合理利用礦產(chǎn)資源關(guān)系不大，但因車船行駛需要汽油、柴油等燃料，其政策的制定也會(huì)對礦產(chǎn)資源的利用產(chǎn)生影響。

2.收費(fèi)政策。涉及礦產(chǎn)資源收費(fèi)項(xiàng)目種類多，有一些地方性收費(fèi)如山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金等已經(jīng)取消，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降低為零，目前仍在征收的有礦區(qū)使用費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款以及石油特別收益金等項(xiàng)目。

礦區(qū)使用費(fèi)是針對石油和天然氣兩類資源征收的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收，并以實(shí)物進(jìn)行繳納?，F(xiàn)行礦區(qū)使用費(fèi)按照每個(gè)油、氣田日歷年度原油或者天然氣總產(chǎn)量分別計(jì)征，青、藏、新三省區(qū)及淺海地區(qū)礦區(qū)使用費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)明顯低于其他地區(qū)。隨著我國礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，過低的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制的缺失，導(dǎo)致其調(diào)節(jié)地勘投資的功能未能充分發(fā)揮，仍然存在“跑馬圈地”、“圍而不深”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響礦產(chǎn)資源勘察秩序。

在我國，礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸國家所有。國家通過設(shè)置礦業(yè)權(quán)的形式，將礦產(chǎn)資源的使用權(quán)出讓給礦山企業(yè)，允許其進(jìn)行探礦和采礦，并向其收取探（采）礦權(quán)使用費(fèi)和探（采）礦權(quán)價(jià)款。我國礦業(yè)權(quán)費(fèi)制度自確定以來，從是否有償使用、征收標(biāo)準(zhǔn)確定、中央與地方政府收入分成比例以及探礦權(quán)采礦權(quán)獲取方式等方面不斷進(jìn)行改革，現(xiàn)有制度日益完善，對促進(jìn)礦產(chǎn)資源的節(jié)約利用發(fā)揮著重要作用。但現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)價(jià)款與“招拍掛”制度相結(jié)合，在具體政策制定和執(zhí)行過程中，其內(nèi)涵和外延都被人為擴(kuò)大，助長了礦產(chǎn)資源收益分配不公的行為。

由于國際市場原油價(jià)格的持續(xù)增長，國內(nèi)原油開采企業(yè)利潤大幅上升。為調(diào)節(jié)行業(yè)間利潤分配不平衡的問題，2006年3月，財(cái)政部發(fā)布《石油特別收益金征收管理辦法》，對石油開采企業(yè)因油價(jià)上升而獲得的超額銷售收入進(jìn)行調(diào)節(jié)。受國際原油價(jià)格及人民幣升值影響，2011年11月1日起，將石油特別收益金的起征點(diǎn)提高到55美元。石油特別收益金收入歸屬于中央財(cái)政非稅收入，納入中央預(yù)算進(jìn)行管理。石油特別收益金自征收以來，對于調(diào)節(jié)石油企業(yè)因油價(jià)上升而獲得的超額利潤發(fā)揮了重要作用。

此外，還有一些與促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理利用相關(guān)的收費(fèi)，這些收費(fèi)雖然征收數(shù)額小，但對資源型地區(qū)礦山環(huán)境的治理和恢復(fù)起到了一定的作用。如礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金、地質(zhì)塌陷補(bǔ)償費(fèi)、環(huán)境治理補(bǔ)償費(fèi)、環(huán)境檢測費(fèi)、污染物排放費(fèi)、煤炭檢測費(fèi)等。

（二）財(cái)政支出政策

1.政府投資。近來年，我國政府逐步加大在節(jié)能、減排、可再生能源領(lǐng)域的資金投入力度，旨在促進(jìn)資源的合理利用。從2007年開始，我國財(cái)政收支科目進(jìn)行了重大改革，將“環(huán)境保護(hù)支出”正式納入國家財(cái)政預(yù)算，并下設(shè)能源節(jié)約利用、可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、能源管理事務(wù)、自然生態(tài)保護(hù)及污染治理等14款內(nèi)容。2012年以來，中央安排預(yù)算內(nèi)投資48.96億元和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金26.1億元支持重點(diǎn)節(jié)能改造、高效節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化示范、節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)、建筑節(jié)能、綠色照明等重點(diǎn)工程項(xiàng)目。政府在環(huán)保領(lǐng)域的投資不斷加大，必然對促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理利用產(chǎn)生重要影響。

2.財(cái)政補(bǔ)貼。涉及礦產(chǎn)資源的財(cái)政補(bǔ)貼主要針對煤層氣、頁巖氣等礦產(chǎn)資源的綜合利用以及節(jié)能補(bǔ)貼。為了加快煤層氣、頁巖氣的開發(fā)利用，我國陸續(xù)對從事煤層氣（含瓦斯）和頁巖氣開采的企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼。2013年又出臺(tái)文件提高煤層氣財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化中央資金引導(dǎo)扶持及建設(shè)投資支持，并對煤層氣的開發(fā)利用管理以及科技創(chuàng)新提出具體建議。節(jié)能補(bǔ)貼主要包括節(jié)能惠民工程中的節(jié)能產(chǎn)品的推廣應(yīng)用、節(jié)能技術(shù)改造獎(jiǎng)勵(lì)和淘汰落后產(chǎn)能獎(jiǎng)勵(lì)及合同能源項(xiàng)目管理等。

3.政府采購。促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理利用的政府采購政策工具運(yùn)用不多，主要是節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的綠色采購。從2006年11月起，我國正式對外公布“節(jié)能清單”，截止到2016年12月，環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單已經(jīng)下發(fā)到19期。“十一五”時(shí)期，全國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品政府采購金額達(dá)2726億元，約占同類所有產(chǎn)品政府采購金額的65%左右。2015年全國優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模達(dá)到1360億元，占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的81.5%。隨著我國政府采購制度的不斷完善，這一政策有力推動(dòng)了我國礦產(chǎn)資源的節(jié)約利用。

二、支持礦產(chǎn)資源合理利用財(cái)稅政策存在的問題

（一）礦產(chǎn)資源稅收制度不完善

資源稅是調(diào)控礦產(chǎn)資源合理利用的主要稅種，但因其存在設(shè)立的理論依據(jù)模糊、征收標(biāo)準(zhǔn)低等問題，資源稅調(diào)控礦產(chǎn)資源合理利用的作用發(fā)揮不理想。由于消費(fèi)稅本身稅制設(shè)計(jì)的不足，即便對高能耗、高污染產(chǎn)品征收較高的消費(fèi)稅，其對消費(fèi)者需求的導(dǎo)向作用也會(huì)被削弱。增值稅和企業(yè)所得稅在企業(yè)生產(chǎn)成本中占有很大的比重，由于現(xiàn)行政策制定時(shí)對資源性產(chǎn)品考慮不夠，資源型企業(yè)的稅負(fù)仍然很高。城建稅、出口退稅等一些小稅種對合理利用礦產(chǎn)資源的作用更顯不足。

（二）礦產(chǎn)資源收費(fèi)項(xiàng)目不規(guī)范

目前，過多的礦產(chǎn)資源收費(fèi)無形之中加重了礦產(chǎn)開采企業(yè)的負(fù)擔(dān)。與稅收的固定性不同，政府收費(fèi)的設(shè)立具有一定的隨意性和主觀性。有些收費(fèi)是合理且必須的，如礦產(chǎn)資源勘查登記費(fèi)等。還有些收費(fèi)是重復(fù)性收費(fèi)，要進(jìn)行調(diào)整，如礦區(qū)使用費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。而有些收費(fèi)則是地方政府為了增加財(cái)政收入而設(shè)置的不合理收費(fèi)，這部分收費(fèi)必須予以清理。這些不合理收費(fèi)不僅會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，還會(huì)造成資源開采企業(yè)之間的不公平競爭，甚至可能引發(fā)尋租行為，為政府官員腐敗行為提供滋生的土壤。

（三）財(cái)政資金投入嚴(yán)重不足

現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)財(cái)政資金的整體投入嚴(yán)重不足，尚未達(dá)到控制環(huán)境污染趨勢的目標(biāo)，改善環(huán)境更是任重而道遠(yuǎn)。從環(huán)境保護(hù)資金的構(gòu)成來看，一是環(huán)保財(cái)政支出下設(shè)14款內(nèi)容，單獨(dú)分散到每個(gè)具體項(xiàng)目的資金就更少了，財(cái)政投資力度明顯不足；二是財(cái)政資金構(gòu)成不合理，在環(huán)保領(lǐng)域，地方政府承擔(dān)90%以上的環(huán)保責(zé)任，這必然給財(cái)力薄弱地區(qū)帶來沉重的負(fù)擔(dān)。

（四）財(cái)政補(bǔ)貼覆蓋面較窄

就礦產(chǎn)資源財(cái)政補(bǔ)貼政策而言，2013年出臺(tái)文件安排專項(xiàng)資金用于油氣及共伴生資源綜合利用、煤炭及共伴生資源綜合利用、鈾礦及共伴生資源綜合利用、黑色金屬綜合利用、有色金屬綜合利用、稀有、稀土及貴金屬綜合利用、化工及非金屬綜合利用等七個(gè)領(lǐng)域。但在政策實(shí)際執(zhí)行過程中，國家專項(xiàng)資金主要集中在煤層氣、頁巖氣等非常規(guī)油氣資源上，并出臺(tái)專門的文件對這部分資金的使用進(jìn)行管理。而對于黑色金屬綜合利用、有色金屬綜合利用等其他領(lǐng)域，財(cái)政補(bǔ)貼的力度明顯不足。此外，我國非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)開發(fā)起步較晚，正處于開發(fā)成本高、效率低的初級階段，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。財(cái)政支出政策覆蓋范圍窄，必然引起非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不平衡。

（五）政府綠色采購規(guī)模小

盡管我國的政府采購制度不斷完善，但政府綠色采購的整體規(guī)模仍然偏小。一是納入環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單的節(jié)能產(chǎn)品不多，仍然是高能耗產(chǎn)品占較大比重，合同能源管理等節(jié)能服務(wù)的采購更少；二是受政府采購資金數(shù)額和價(jià)格等的限制，我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品政府采購的比重相對較小，不同地區(qū)和部門之間的差異比較明顯，政府綠色采購對促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理利用的作用十分有限。

三、支持礦產(chǎn)資源合理利用財(cái)稅政策建議

（一）建立調(diào)整礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的長效機(jī)制

礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革不可能一蹴而就，必須采用“漸進(jìn)式”改革思路。一方面，加快礦產(chǎn)資源相關(guān)稅收的改革步伐，針對資源稟賦的不同，制定不同的資源稅征收比率，充分發(fā)揮資源稅、消費(fèi)稅等專門稅種對礦產(chǎn)資源合理利用的主體作用。同時(shí)加大增值稅、企業(yè)所得稅等一般稅種對礦產(chǎn)資源綜合利用的支持力度，更好地引導(dǎo)企業(yè)和消費(fèi)者節(jié)約資源的行為。另一方面，對現(xiàn)有礦產(chǎn)資源收費(fèi)項(xiàng)目分流歸位，科學(xué)界定資源收費(fèi)范圍。對于重復(fù)征收比較嚴(yán)重的項(xiàng)目予以合并，對于符合稅收性質(zhì)的收費(fèi)項(xiàng)目盡快實(shí)行“費(fèi)改稅”，對于保留下來的項(xiàng)目合理界定其征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）加大政府預(yù)算投資力度

一是我國政府應(yīng)科學(xué)確定合理利用資源的財(cái)政投入與GDP之間恰當(dāng)?shù)谋壤P(guān)系，在“能源節(jié)約利用”、“可再生能源”和“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”等預(yù)算科目中予以體現(xiàn)。二是通過立法的形式規(guī)定促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理利用預(yù)算投入的額度和增長幅度，建立這一領(lǐng)域政府預(yù)算投入的長效增長機(jī)制。三是建立中央和地方政府共同投入的機(jī)制。此外，還應(yīng)加大對合理利用自然資源及環(huán)保投入資金的監(jiān)管力度，以保證國家促進(jìn)資源節(jié)約戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

（三）拓寬財(cái)政補(bǔ)貼覆蓋范圍

一是加大資源節(jié)約、集約、循環(huán)利用領(lǐng)域技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新的財(cái)政補(bǔ)貼力度；二是對合理利用資源產(chǎn)品的推廣和使用給予財(cái)政補(bǔ)貼；三是加大對節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度。此外，還要加強(qiáng)對財(cái)政補(bǔ)貼對象、財(cái)政補(bǔ)貼金額及財(cái)政補(bǔ)貼資金的管理，切實(shí)提高財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效率。

（四）增強(qiáng)政府綠色采購支持功能

具體來說：一是增加政府節(jié)能采購資金的規(guī)模，在保持各部門財(cái)政支出規(guī)模適度的前提下，提高政府綠色采購資金占財(cái)政支出總額的比重，為政府綠色采購提供充足的資金保障。二是繼續(xù)擴(kuò)大合理利用礦產(chǎn)資源產(chǎn)品采購的種類，將節(jié)約資源產(chǎn)品、集約資源產(chǎn)品和循環(huán)利用資源產(chǎn)品全部納入到政府綠色采購中，提高合理利用資源產(chǎn)品在政府采購產(chǎn)品中所占的比例。三是將更多的節(jié)能服務(wù)納入到政府綠色采購中來，并出臺(tái)專門的節(jié)能采購服務(wù)政策支持節(jié)能服務(wù)項(xiàng)目的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：趙磊]