土地制度安排與半城鎮(zhèn)化問題研究：分野、論爭及引申

朱要龍

摘要 以城市融入為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化學(xué)術(shù)主張，不斷成為國家制度建設(shè)的重要內(nèi)容。然而伴隨城市戶籍改革的持續(xù)深化與相關(guān)障礙的逐步掃清，“半城鎮(zhèn)化”問題依然沒有得到實(shí)質(zhì)性解決。因此，重新審視半城鎮(zhèn)化問題的發(fā)生機(jī)制，是一個(gè)值得關(guān)切的議題。中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展存在兩個(gè)典型事實(shí)：城市建設(shè)的規(guī)模偏向、農(nóng)村人口的永久性遷移與制度性遷移分化，均明確指向現(xiàn)行的土地制度安排?；谖墨I(xiàn)研究，本文凝練概括了兩大經(jīng)驗(yàn)假說：農(nóng)村地權(quán)退出與土地財(cái)政沖動(dòng)，并力圖統(tǒng)一于一個(gè)土地制度的分析框架內(nèi)，以尋求半城鎮(zhèn)化的發(fā)生機(jī)制?，F(xiàn)行土地制度以城市征用地制度為地方政府的土地財(cái)政行為提供制度庇護(hù)，同時(shí)，以村集體所有權(quán)配置土地權(quán)利，無法為農(nóng)村人口的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)提供制度通道。當(dāng)前，關(guān)于土地制度與半城鎮(zhèn)化關(guān)系及改革方向，出現(xiàn)了三類分歧：土地制度優(yōu)勢(shì)論認(rèn)為半城鎮(zhèn)化是制度運(yùn)行的理想結(jié)果，土地制度扭曲論認(rèn)為要重構(gòu)土地私權(quán)；穩(wěn)健的改革論認(rèn)為關(guān)鍵是提防城鎮(zhèn)化中的土地私有化陷阱與重構(gòu)利益分配機(jī)制。本文分析認(rèn)為，在現(xiàn)行土地制度框架內(nèi)，“半城鎮(zhèn)化”問題是農(nóng)村人口微觀行動(dòng)策略與地方政府宏觀政策選擇共同的合意均衡。半城鎮(zhèn)化向徹底城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型建設(shè)，不能以互相割裂的改革方案替代。土地制度改革的核心議題是農(nóng)地制度改革，國家關(guān)于農(nóng)地制度改革的基本取向是，公權(quán)之上重塑私權(quán)，即堅(jiān)持土地集體所有制的基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖，并逐漸向追求效率的經(jīng)濟(jì)功能與賦予權(quán)利的保護(hù)功能讓渡，將人地依附關(guān)系轉(zhuǎn)向人地保障關(guān)系。制度建設(shè)要允許偏遠(yuǎn)農(nóng)村人口將退地后新增的建設(shè)用地指標(biāo)作為流動(dòng)資產(chǎn)，可以有償進(jìn)行轉(zhuǎn)讓；要探索帶“地標(biāo)”城鎮(zhèn)化方案，以構(gòu)建建設(shè)用地指標(biāo)物權(quán)化機(jī)制。一則糾正地方政府的土地財(cái)政沖動(dòng)與錯(cuò)配支持，二則賦予進(jìn)城農(nóng)民的土地退出權(quán)或市場化收益權(quán)。改革理想狀態(tài)是，地方政府與非屬地進(jìn)城農(nóng)民建立起激勵(lì)相容機(jī)制，以走出地方政府增長選擇與農(nóng)民損失厭惡的博弈困局，實(shí)現(xiàn)半城鎮(zhèn)化到完全城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞 土地制度安排；半城鎮(zhèn)化；兩大假說；分歧與進(jìn)展；評(píng)述與思考

中圖分類號(hào) F291.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2018）11-0029-08 DOI：1012062/cpre20180705

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的現(xiàn)實(shí)語境下，中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，無論是在學(xué)術(shù)呼吁還是政策設(shè)計(jì)上，均被寄予了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型增長的厚望。然而，中國的城鎮(zhèn)化道路卻遭遇了“半城鎮(zhèn)化”困局，一個(gè)既不能完全從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)中“非農(nóng)化”退出，也不能完全“市民化”融入的“城鄉(xiāng)兩棲式”人口遷移模式[1]。它通常用常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之差測度[2]，其經(jīng)濟(jì)學(xué)的蘊(yùn)意是，農(nóng)村戶籍半城鎮(zhèn)化人口的相對(duì)規(guī)模比值[3]。由于城市內(nèi)部按戶籍界定屬地化權(quán)利與配置社會(huì)福利，戶籍的本源屬性從統(tǒng)計(jì)意義異化為身份權(quán)。因此，取消“中國特色”戶籍制度成為解決“半城鎮(zhèn)化”問題的關(guān)鍵[4]，并成為行政共識(shí)與國家制度建設(shè)的重要內(nèi)容。伴隨城市戶籍改革的持續(xù)深化與相關(guān)障礙的逐步掃清，甚至在相關(guān)學(xué)者看來，“真正是制度限制而讓農(nóng)民無法進(jìn)城的因素已是少之又少了”[5]，但是半城鎮(zhèn)化問題依然沒有得到徹底解決。截止2017年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率高達(dá)58.52%，而戶籍城鎮(zhèn)化率僅為42.35%，半城鎮(zhèn)化率為16.17%，粗略估算有2.2億農(nóng)村人口未能獲得城鎮(zhèn)戶籍。在常住人口城鎮(zhèn)化率快速增長的情境下，戶籍城鎮(zhèn)化率卻增速緩慢，乃至于不斷加劇了“半城鎮(zhèn)化”態(tài)勢(shì)。戶籍功能異化所引致的上層建制改革，以城市融入為主導(dǎo)思路，但是沒有實(shí)質(zhì)性解決半城鎮(zhèn)化問題。因此，重新審視半城鎮(zhèn)化問題的發(fā)生機(jī)制，是一個(gè)值得關(guān)切的議題。

1 表征與事實(shí)：半城鎮(zhèn)化問題研究無法回避土地制度安排

在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程中，兩個(gè)重要現(xiàn)象尤為值得關(guān)注。第一，城市發(fā)展存在規(guī)模偏向，在短期內(nèi)難以糾正。中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，并被綁架于“經(jīng)濟(jì)增長”的邏輯中，突出表現(xiàn)為：1994年分稅制改革以來，在官員晉升錦標(biāo)賽機(jī)制與國家GDP主義地誘導(dǎo)下，城鎮(zhèn)化的發(fā)展背離了“人本主義”的發(fā)展路徑。地方政府出于自身政治利益考慮，通過征地制度安排壟斷土地供給市場，以最大化攫取土地收益為目標(biāo)，以彰示政治績效而獲得政治晉升機(jī)會(huì)，由此不斷推動(dòng)行政主導(dǎo)式的城鎮(zhèn)化。這一城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，嚴(yán)重扭曲了“土地城鎮(zhèn)化”與“人口城鎮(zhèn)化”的正確價(jià)值立場，過度追求城鎮(zhèn)擴(kuò)張中所釋放的“土地紅利”（土地財(cái)政），只強(qiáng)調(diào)城市的“向外擴(kuò)張”，而不注重“向上發(fā)展”，即城鎮(zhèn)化發(fā)展存在規(guī)模偏向。一個(gè)有力的證據(jù)就是，城市人口增長越快的城市，新建樓房的總樓層數(shù)就會(huì)越少，建筑容積率就越低，即越傾向于向城市外圍擴(kuò)張規(guī)模[6]。第二，農(nóng)村人口的永久性遷移與制度性遷移出現(xiàn)嚴(yán)重分化，其中，永久性遷移是指農(nóng)民工行為性的愿意長期留居城市，制度性遷移則是指農(nóng)民做出戶籍遷移決策[7]。根據(jù)2017年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)城農(nóng)村人口在留居城市和落戶城市兩個(gè)維度的選擇上，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的分化態(tài)勢(shì)。超六成流動(dòng)人口（60.89%）愿意留居城市，僅有9.62%的人口明確表明不選擇長期留居城市；而一旦以落戶為預(yù)設(shè)前提，僅有37.67%的選擇落戶城市，不愿意落戶率高達(dá)31.55%。兩者形成的鮮明對(duì)比與強(qiáng)烈反差，凸顯了農(nóng)民的地權(quán)邏輯，這主要表現(xiàn)在進(jìn)城農(nóng)民對(duì)政府政策的期望選擇上，第一為“穩(wěn)定的城鎮(zhèn)工作”（33.33%），第二為“保留農(nóng)地承包權(quán)”（28.09%），第三為“保留農(nóng)村宅基地”（16.48%）[8]。在宏觀農(nóng)村土地?cái)?shù)據(jù)層面表現(xiàn)為農(nóng)村常住人口每年以1.6%的速度減少，但宅基地卻以1%的速度增長[9]。此外，我們需要注意的是，伴隨城鄉(xiāng)利益格局重塑，依附于農(nóng)村戶籍的土地紅利日益顯現(xiàn)[10]。由于農(nóng)村戶口與農(nóng)村土地關(guān)系被捆綁在一起，顯然，農(nóng)民進(jìn)城的一個(gè)理性算計(jì)結(jié)果就是以農(nóng)民身份留居城市。這一現(xiàn)象折射出農(nóng)民群體共同的價(jià)值判斷與行動(dòng)取向。

基于上述兩個(gè)重要事實(shí)，無論是地方政府基于政治績效所推動(dòng)的土地城鎮(zhèn)化（規(guī)模偏向）沖動(dòng)與目標(biāo)激勵(lì)，還是進(jìn)城農(nóng)民基于理性算計(jì)，企劃以“城市-鄉(xiāng)村”之間的“流而不退”來主張農(nóng)地權(quán)利；諸此種種均指向現(xiàn)行的土地制度安排與半城鎮(zhèn)化問題。一方面，關(guān)于“半城鎮(zhèn)化”問題的研究，主流學(xué)術(shù)呼聲集中發(fā)力于“城市戶籍制度改革”，乃至于影響了政策設(shè)計(jì)，并成為國家制度建設(shè)的重要內(nèi)容，政府提出了推動(dòng)1億農(nóng)民進(jìn)城落戶的政策目標(biāo)。然而，針對(duì)這一制度建設(shè)目標(biāo)，如果我們不能通過改革城市土地使用制度，徹底重塑“土地財(cái)政”與官員晉升的行政邏輯，將地方政府從土地城鎮(zhèn)化的路徑依賴中剝離出來，地方政府是否有足夠的意愿或激勵(lì)來推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城，仍是一個(gè)大大的問號(hào)。于地方政府而言，現(xiàn)階段人口城鎮(zhèn)化的預(yù)期成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收益，勢(shì)必會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長，損害晉升利益。另一方面，鄉(xiāng)城人口轉(zhuǎn)移的“兩階段三環(huán)節(jié)”理論[11-12]認(rèn)為，中國的城鎮(zhèn)化被制度阻隔為農(nóng)村退出、城市進(jìn)入、城市融合三個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)這一理論，我們?cè)僦匦聦徱曋袊陌氤擎?zhèn)化問題，不難發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)術(shù)研究忽視了一個(gè)重要環(huán)節(jié)，即農(nóng)村退出的徹底性。隨著中國戶籍制度改革的持續(xù)深化，農(nóng)村人口進(jìn)入城市環(huán)節(jié)獲取相關(guān)基本權(quán)利的障礙將逐步掃清，農(nóng)村退出環(huán)節(jié)在遷移決策中的重要性將會(huì)日益凸顯，而恰恰是現(xiàn)行土地制度并沒有賦予農(nóng)民農(nóng)村退出權(quán)[13]。是以，關(guān)于半城鎮(zhèn)化問題的探討，無法回避土地制度安排。許成鋼在《談“中國模式”》一書中直言：“當(dāng)前所有最重要的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題和社會(huì)穩(wěn)定問題都產(chǎn)生于同一個(gè)體制問題——分權(quán)式威權(quán)制和土地國有制的結(jié)合。回避基本體制問題，以行政方式大力推動(dòng)城鎮(zhèn)化，不僅無助于解決經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展問題，反而有可能加劇社會(huì)穩(wěn)定問題和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題，激化社會(huì)矛盾，最終有可能成為政策陷阱”[14]。因此，城鎮(zhèn)化正確路徑的選擇不應(yīng)該回避“基本體制”，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是土地制度。這一觀點(diǎn)在周其仁那里我們也得到了印證，他認(rèn)為“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度是中國城市化面臨的重大選擇”[15]。

2 因果推定：基于農(nóng)村地權(quán)退出與土地財(cái)政沖動(dòng)假說

關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)生機(jī)制的論題，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的研究著述頗豐，核心內(nèi)容是用傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和現(xiàn)代工業(yè)部門之間的收入差距來解釋勞動(dòng)力的城鄉(xiāng)流動(dòng)[16]。但是經(jīng)典理論遭遇了中國實(shí)踐挑戰(zhàn)?；谶M(jìn)城農(nóng)村人口“留而不退”與城市建設(shè)規(guī)模偏向兩類現(xiàn)象，關(guān)于中國半城鎮(zhèn)化問題的發(fā)生機(jī)制與因果推定，開始轉(zhuǎn)向現(xiàn)行土地制度。

2.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與退出權(quán)假說

Dixon[17]基于遷移生存以及土地是生存重要支持的假定，推定認(rèn)為土地是人口遷移的函數(shù)。土地對(duì)于農(nóng)村居民的真切意義，既承擔(dān)了家庭財(cái)產(chǎn)期望，亦扮演了重要的就業(yè)功能[18]。因此，農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)的完備性，將對(duì)其轉(zhuǎn)移成本及方式產(chǎn)生重要影響[19]。Haberfeld[20]以印度不完全的土地產(chǎn)權(quán)為視角，分析發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)使農(nóng)民流向城市存在季節(jié)性偏向。顯然，中國農(nóng)地制度安排遭遇了同樣困境。現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)特征為村社地權(quán)[21]，它將地權(quán)與村社地緣身份關(guān)系捆綁在一起。按照康芒斯的理解，制度就是“集體行動(dòng)控制個(gè)人行為”[22]。村社地權(quán)正是集體意志的制度結(jié)構(gòu)，因?yàn)槿魏未迳绯蓡T遷居城市的行動(dòng)決策，都必須以“放棄村集體權(quán)利”為置換條件。盡管這一制度結(jié)構(gòu)正逐漸松動(dòng)，國務(wù)院于2014年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，其中尤為強(qiáng)調(diào)：“完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，……，現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”，但是多年以來的村社地權(quán)安排，驅(qū)動(dòng)農(nóng)民樹立了根深蒂固的成員權(quán)觀念。加之，地方政府在政策實(shí)施過程中，藉以落戶城市侵害農(nóng)民地權(quán)的行為時(shí)有發(fā)生。上述客觀事實(shí)導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)于退出集體，落戶城市，仍存在失去土地風(fēng)險(xiǎn)之憂慮?？梢?，中國農(nóng)村地權(quán)的不確定性將會(huì)顯著降低鄉(xiāng)城人口的遷居與落戶意愿[23-24]。來自微觀調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證考察，亦佐證了上述結(jié)論。黃忠華等[25]分析發(fā)現(xiàn)擁有土地稟賦越高的農(nóng)民，越不傾向于市民化。一個(gè)主流的解釋機(jī)制是，當(dāng)面對(duì)“城市歧視”“制度性障礙”與不公正待遇及絕對(duì)剝奪等諸多現(xiàn)實(shí)困境時(shí)，進(jìn)城農(nóng)民難以有效獲取融入城市的資本，此時(shí)，土地承載了農(nóng)民的就業(yè)支持、社會(huì)保障功能與財(cái)產(chǎn)權(quán)期望。土地依附的社會(huì)功能日趨強(qiáng)化，導(dǎo)致農(nóng)民“離農(nóng)”卻不“離地”。更為重要的是，土地于農(nóng)民而言，并不是一個(gè)簡單的福利保障功能及其替代問題，而是表達(dá)了農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的訴求[26]。恰恰是現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的村社地權(quán)特性，存在平均主義傾向，導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺與不穩(wěn)定，致使農(nóng)民不具備土地市場化退出的自由選擇權(quán)[27]。囿于現(xiàn)行農(nóng)地制度無法為土地提供市場交易通道，進(jìn)而引發(fā)的后果是，農(nóng)地難以轉(zhuǎn)換成農(nóng)民市民化的資本；加之，于多數(shù)人而言，任何試圖通過進(jìn)城打工收益以融入城市的努力都是徒勞的。是以，土地不再是簡單的生產(chǎn)資料，而是被賦予了財(cái)產(chǎn)權(quán)、保障權(quán)功能，是進(jìn)城農(nóng)民抵御城市非正規(guī)就業(yè)所面臨的“失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)”以及高昂城市融入成本的最后“儲(chǔ)蓄屏障”。出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與自我保護(hù)的考慮，進(jìn)城農(nóng)村人口構(gòu)建了“進(jìn)入城市能打工，退守農(nóng)村能種田”的自我防護(hù)機(jī)制[28]。在當(dāng)代中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村土地制度存在強(qiáng)粘性效應(yīng)，將農(nóng)村人口吸附于土地之上，在事實(shí)上維持了農(nóng)本社會(huì)的人口分布[29]。一方面，地權(quán)期待邏輯下的財(cái)產(chǎn)權(quán)訴求與福利功能，引致農(nóng)村人口與土地的依附關(guān)系難以割斷，農(nóng)村人口在脫離農(nóng)業(yè)與農(nóng)村時(shí)遭遇了退出困局；另一方面，現(xiàn)行農(nóng)地制度阻滯了農(nóng)村土地市場化交易機(jī)制的發(fā)育，引致農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺失，增加了農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)，增加了其落戶城市的機(jī)會(huì)成本；在諾斯、科斯新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架內(nèi)，產(chǎn)權(quán)的顯著特性就是排他性，它可以降低交易成本，有效保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)，最大化地追求經(jīng)濟(jì)收益，而這恰恰是中國農(nóng)村土地交易所面臨的困難。無論是黨的十八大所倡導(dǎo)的“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制”“探索增加農(nóng)民增收渠道”，還是十九大提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，在“農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入中最主要的來源是土地財(cái)產(chǎn)性收入”[30]的現(xiàn)實(shí)語境中，均明確指向深化農(nóng)村土地制度改革的關(guān)切要義。囿于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的歷史沿革與現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)缺陷，農(nóng)民并沒有被賦予農(nóng)村退出的自由權(quán)。由于個(gè)體力量微弱，加之土地失去明晰產(chǎn)權(quán)保護(hù)，進(jìn)城農(nóng)民對(duì)于土地退出沒有議價(jià)權(quán)，其土地增值空間十分有限，進(jìn)而，希冀通過用土地?fù)Q取城市融入資本的愿望與前景變得渺茫。同時(shí)，進(jìn)城農(nóng)村人口出于自我保護(hù)機(jī)能，存在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁傾向，將城市進(jìn)入的制度風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)地之上，形成了對(duì)土地的強(qiáng)依附效應(yīng)。

2.2 地方競爭與土地財(cái)政沖動(dòng)假說

中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶有強(qiáng)烈行政色彩，“‘政府推動(dòng)因素遠(yuǎn)大于市場力量”[31]。其中，地方政府被視為“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要責(zé)任主體”[32]，甚至被冠之為“市長城鎮(zhèn)化”[33]。在分權(quán)式威權(quán)體制下，地方官員的考核績效指標(biāo)（KPI）主要是經(jīng)濟(jì)增長（GDP主義）與財(cái)政收入。因此，地方政府官員基于政治晉升收益的考慮，為使其處于“有利可圖”地位，便會(huì)十分關(guān)注經(jīng)濟(jì)業(yè)績，陷入唯GDP論。1994年分稅制改革以后，各級(jí)政府間產(chǎn)生了財(cái)政層層傳遞效應(yīng)[34]，引致地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等，財(cái)政資金缺口巨大，促使地方政府亟待尋求財(cái)政收入的新出路。一場始于1998年的城市房地產(chǎn)改革開啟了“土地資本化”的潘多拉魔盒，并開創(chuàng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段[34]。這一階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的典型特征是，由工業(yè)城鎮(zhèn)化讓渡到土地城鎮(zhèn)化[35]。地方政府利用現(xiàn)行土地制度（主要是城市用地制度）的缺陷，壟斷了城市土地市場供給，并取得了巨大的土地財(cái)政績效。在此目標(biāo)激勵(lì)與沖動(dòng)下，為覬覦土地一勞永逸之利益，地方政府在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中存在強(qiáng)烈的規(guī)模偏向，突出表現(xiàn)為熱衷于以土地為中心進(jìn)行城市擴(kuò)張[36]，“盲目增加城市數(shù)量、擴(kuò)大城市面積，以行政擴(kuò)張型虛假城鎮(zhèn)化攫取土地高額收益”[37]。伴隨這一過程，城鎮(zhèn)化的系列問題漸次顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)為城市建成區(qū)面積擴(kuò)張速度要遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，即土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化[38]，或表達(dá)為“化地不化人”的城鎮(zhèn)化。至此，地方政府的唯GDP主義被納入分析視野，以尋求“半城鎮(zhèn)化”問題產(chǎn)生的理論機(jī)制與破解之道。汪立鑫等[39]認(rèn)為外來人口增加了城市競爭性公共資源的擁擠成本，且伴隨城市人口的增長而邊際遞增。如果地方政府追求城市戶籍居民的人均公共福利改善，那么勢(shì)必會(huì)增加地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生擠占效應(yīng)，最終會(huì)妨害其政治晉升。顯然，地方政府更偏向于推進(jìn)土地城鎮(zhèn)化，而對(duì)推進(jìn)人口城市化缺乏動(dòng)力[40]。綜上，地方競爭與土地財(cái)政沖動(dòng)假說，對(duì)半城鎮(zhèn)化問題的作用機(jī)制可以歸結(jié)為：在現(xiàn)行土地制度安排下，地方政府可以通過壟斷土地市場供給達(dá)成政治收益目標(biāo)，而缺乏足夠的激勵(lì)解決人口城鎮(zhèn)化問題，將城鎮(zhèn)化發(fā)展帶向了一個(gè)偏誤：半城鎮(zhèn)化困境。這一發(fā)展偏向最終導(dǎo)致地方財(cái)政資源錯(cuò)配，在支出結(jié)構(gòu)上重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)[41]?；诖耍T多學(xué)者試圖通過相關(guān)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)以驗(yàn)證假說。曾冰[33]基于地級(jí)市市長數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，地方官員升遷變動(dòng)與城鎮(zhèn)化發(fā)展存在正向關(guān)系，并且地方官員偏好于推動(dòng)土地城鎮(zhèn)化，而對(duì)促進(jìn)農(nóng)民工市民化并不積極。杜書云等[42]基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)了土地財(cái)政對(duì)半城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的影響機(jī)制，分析認(rèn)為土地城鎮(zhèn)化所引致的半城鎮(zhèn)化問題，最終是人地要素失調(diào)的結(jié)果。岳樹民等[43]借鑒Hansen、Prescott的馬爾薩斯增長模型過渡到索洛增長模型的分析機(jī)制，并引入土地財(cái)政要素，分析發(fā)現(xiàn)土地財(cái)政減少了馬爾薩斯部門的土地使用面積，并促使勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至索洛部門。周敏[44]基于GDP錦標(biāo)賽的地方競爭假說，分析發(fā)現(xiàn)地方政府經(jīng)營土地城鎮(zhèn)化的沖動(dòng)主要是覬覦土地財(cái)政的增長與晉升利益?？偨Y(jié)來看，現(xiàn)行土地制度為地方政府尋求土地財(cái)政提供了法理支持與便利條件，引致地方政府走向了一個(gè)偏誤。地方政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，存在強(qiáng)烈的規(guī)模偏好，而不注重人口城鎮(zhèn)化的建設(shè)，導(dǎo)致制度性排斥農(nóng)村人口[29]。

3 分歧與進(jìn)展：關(guān)于土地制度與半城鎮(zhèn)化關(guān)系及改革方向的論爭

關(guān)于土地制度與半城鎮(zhèn)化關(guān)系及改革方向，出現(xiàn)了巨大分歧。其中，賀雪峰的“第三類城鎮(zhèn)化的道路主張”、文貫中“吾民無地的私有產(chǎn)權(quán)之路”之吶喊、華生的“提防城鎮(zhèn)化中的土地私有化陷阱與利益機(jī)制重構(gòu)”是為典型代表，本部分將對(duì)這三類觀點(diǎn)進(jìn)行簡要報(bào)告與評(píng)述。

3.1 土地制度優(yōu)勢(shì)論與半城鎮(zhèn)化的中國式路徑

土地制度優(yōu)勢(shì)論認(rèn)為，中國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持現(xiàn)行土地制度，當(dāng)前的半城鎮(zhèn)化是一個(gè)制度的理想狀態(tài)。他將中國的城鎮(zhèn)化（半城鎮(zhèn)化）稱之為是有別于歐洲、亞非拉的第三種類型，因?yàn)槲覀兊某鞘薪ㄔO(shè)得像“歐洲”，但是卻沒出現(xiàn)亞非拉國家式“觸目驚心的貧民窟”[5]。顯然，這得益于新中國獨(dú)有的兩大“歷史制度遺產(chǎn)”：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地制度。“這兩個(gè)特殊制度安排使進(jìn)城農(nóng)民可以保留返回家鄉(xiāng)的權(quán)利，當(dāng)進(jìn)城農(nóng)民無法在城市體面安居時(shí)，他們可以選擇返回農(nóng)村家鄉(xiāng)?！币?yàn)椤胺祷丶亦l(xiāng)可以生活得體面而舒服，至少要好于城市貧民窟漂泊無根的生活。進(jìn)城農(nóng)民在進(jìn)城若干年后發(fā)生分化，少數(shù)運(yùn)氣好收入高的農(nóng)民在城市中安居下來，……，運(yùn)氣不好收入不高的農(nóng)民則退回村莊過收入不奢華卻很穩(wěn)定的生活”[5]。遵照此邏輯，土地制度優(yōu)勢(shì)論認(rèn)為征地制度下的土地財(cái)政是一種合理存在，“中國有960萬km2的國土，與屈指可數(shù)的4.6萬km2的建成區(qū)面積相比，土地財(cái)政還有更大的發(fā)展空間”[5]。同時(shí)，正是得益于土地財(cái)政的巨大收入績效，中國的城市化才得以完成資本積累，把城市建設(shè)得像歐洲。因此，現(xiàn)行土地制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持，如若一味追求清除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、消滅小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、改革征地制度，以此推進(jìn)城鎮(zhèn)化的道路，無疑是“激進(jìn)型的城鎮(zhèn)化”策略[5]，勢(shì)必會(huì)使中國陷入“城市二元”的“拉美宿命”。事實(shí)上，“現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與土地制度安排有效地消解了城市二元結(jié)構(gòu)”[5]，同時(shí)，“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕結(jié)構(gòu)”[5]建構(gòu)起了“進(jìn)城農(nóng)民工與農(nóng)村家鄉(xiāng)的密切聯(lián)系”[5]，使“農(nóng)村成為了中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池”[5]。但是，秉承制度優(yōu)勢(shì)論的理論邏輯，我們無法面對(duì)和回答兩大現(xiàn)實(shí)難題。第一，如果中國堅(jiān)持現(xiàn)有土地制度，當(dāng)如何應(yīng)對(duì)農(nóng)村宅基地冗余、土地資源浪費(fèi)的問題？當(dāng)前，半城鎮(zhèn)化問題所導(dǎo)致的矛盾日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為：伴隨城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地所依附的人口不僅沒有減少，反而不斷增加，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)問題嚴(yán)重。例如：盡管中國農(nóng)村常住人口每年以1.6%的速度減少，但農(nóng)村宅基地卻以每年1%的速度增加[9]。據(jù)測算，中國農(nóng)村宅基地具有非常大的整理空間，到2020年大致為0.3億畝土地[45]。第二，盡管土地財(cái)政實(shí)現(xiàn)了“漲價(jià)歸公”，但是未能實(shí)現(xiàn)“地利共享”。制度優(yōu)勢(shì)論認(rèn)為：“中國有960萬km2的國土，與屈指可數(shù)的4.6萬km2的建成區(qū)面積相比，土地財(cái)政還有更大的發(fā)展空間”[5]。我們姑且不論土地財(cái)政下的“黑箱財(cái)政”與“尋租行為”，僅從“地利共享”制度構(gòu)想來看，“土地”價(jià)值具有強(qiáng)外部性，其對(duì)“城市化的意義不在于肥沃程度，而在于位置”，“農(nóng)地之主對(duì)‘位置生產(chǎn)力顯然沒有多大貢獻(xiàn)”[15]。因此，非近郊進(jìn)城農(nóng)民無法通過土地城鎮(zhèn)化以分享發(fā)展紅利。更為重要的是，土地財(cái)政下的農(nóng)民土地“高額收益”與“補(bǔ)賞”（相較于農(nóng)地生產(chǎn)性收益而言），被狹隘于“少數(shù)人”，限定于屬地化的城市戶籍人口。即使城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)大一倍至10萬多平方公里，也僅占國土面積的1%多一點(diǎn)，涉及被征地的農(nóng)村人口也僅為少數(shù)，并不是驅(qū)動(dòng)半城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的建設(shè)主體。此外，城鎮(zhèn)化過程中的巨額征地費(fèi)用，將進(jìn)一步加劇城市近郊社區(qū)與非近郊社區(qū)的財(cái)富差距。任何一條城鎮(zhèn)化的道路表明，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)勢(shì)必會(huì)減少貧富差距，例如：日本、韓國等城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%左右以后，基尼系數(shù)基本維持在3左右[46]。反觀中國，城鄉(xiāng)收入差距盡管有所收斂，但如果加入“城市財(cái)產(chǎn)性收益”，差距是否收斂仍有待商榷。

3.2 土地制度引致城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)性扭曲，于農(nóng)無益

土地制度扭曲論認(rèn)為，現(xiàn)行土地制度扭曲了城鄉(xiāng)土地要素市場，導(dǎo)致城市自我現(xiàn)代化，于農(nóng)無益，因此，要以私有化思路改革現(xiàn)行土地制度。在中國現(xiàn)行的土地憲法產(chǎn)權(quán)秩序體系內(nèi)，盡管糾正了“人民公社”生產(chǎn)的負(fù)外部性與非激勵(lì)問題，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余所有權(quán)賦權(quán)于民，但是“土地交易市場被政府雙重壟斷”[29]。在中國只有兩種土地，政府手里的國有土地，農(nóng)民手里的集體土地[47]。農(nóng)民手中的集體土地完全被狹隘化于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地與宅基地，無法通過市場化途徑以分享城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利，因?yàn)槿魏纹髨D通過市場交易實(shí)現(xiàn)農(nóng)地價(jià)值轉(zhuǎn)換的努力，都必須予以國有化為前提，這即為城市用地、征地制度的缺陷。同時(shí)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不確定性恰好為地方政府的土地財(cái)政行為，提供了巨大便利空間與制度土壤。在官員晉升激勵(lì)與國家GDP主義導(dǎo)向中，行政主導(dǎo)的土地供給制度以“近乎壓榨式的強(qiáng)取豪奪”為基本特征，通過“低價(jià)征地、高價(jià)出讓”手段，最大化地攫取土地價(jià)值。以“土地財(cái)政-城市擴(kuò)張”為特點(diǎn)的外生型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，“無論是以效率，還是以社會(huì)公正衡量，其低劣和不得人心，是大家有目共睹的”[29]。它嚴(yán)重扭曲了“人”的城鎮(zhèn)化的基本價(jià)值立場，損害了社會(huì)公平與正義。土地財(cái)政調(diào)節(jié)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)財(cái)富再分配的功能，被弱化于經(jīng)濟(jì)增長的粗暴邏輯中。土地因“位置”的級(jí)差收入通過“低價(jià)征地、高價(jià)出讓”的形式被最大化攫取，以用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即賀雪峰教授眼中的第三類城市化，因?yàn)槲ㄓ腥绱耍恋刎?cái)政的經(jīng)濟(jì)效力及其關(guān)聯(lián)的政治晉升才能夠最大化實(shí)現(xiàn)，并且不必承擔(dān)“為進(jìn)城農(nóng)民福利供給”所帶來的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。基于此，土地制度扭曲論認(rèn)為，政府主導(dǎo)的城市自我現(xiàn)代化必導(dǎo)致制度性地排斥農(nóng)村人口，于農(nóng)無益[29]。受“壟斷土地供給”所帶來的高額收益驅(qū)動(dòng)，地方政府建構(gòu)起了按城市戶籍配置社會(huì)權(quán)利的運(yùn)行規(guī)則。由此，制度性排斥進(jìn)城農(nóng)民逐漸內(nèi)生為地方政府的自覺行動(dòng)與價(jià)值主張，導(dǎo)致中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展是化地不化人，致使大量人口被黏附于農(nóng)村土地之上?；诖艘暯莵砜?，文貫中教授“吾民無地”的呼吁似乎直指“半城鎮(zhèn)化”問題的癥結(jié)所在，據(jù)此，所倡導(dǎo)的“農(nóng)地私有化”主張是有效的改革方案。但是針對(duì)此觀點(diǎn)，本文仍存疑慮。土地私有化制度所標(biāo)榜的平等權(quán)利，“充其量也就是局限于社區(qū)之內(nèi)的，非常狹隘的公平，并且固化了社區(qū)之間的巨大不平等”[46]。一個(gè)重要的事實(shí)是，因?yàn)榻忌鐓^(qū)集體總能夠在城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張中獲取巨量土地增值，而改善社區(qū)內(nèi)部福利。因此，若主張土地私有化，實(shí)為近郊農(nóng)民聲張財(cái)產(chǎn)權(quán)。這一論斷可以從國土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中得到有力證實(shí)，1996—2010年，全國建設(shè)用地增加了7 410萬畝，造成3 000多萬農(nóng)民失去土地[48]，如果排除工礦、國家重點(diǎn)工程占地所導(dǎo)致的失地農(nóng)民，大致僅剩2 000萬人，占約9億農(nóng)民的3%左右[46]，即僅有3%的農(nóng)村人口可以從城鎮(zhèn)化地?cái)U(kuò)張中獲取土地增值財(cái)富。無疑，“農(nóng)地私有化使得農(nóng)民有權(quán)分享土地升值而帶來的巨額財(cái)富”[46]的制度構(gòu)想，無論在表面上顯得如何公允，實(shí)際上只是在為大約3%的被動(dòng)城市化的城郊農(nóng)民說話，卻抹殺了97%的自主城市化主體的土地增值訴求[46]。

3.3 提防土地私有化陷阱與重構(gòu)土地利益分配機(jī)制

土地制度優(yōu)勢(shì)論，堅(jiān)持既有的城鎮(zhèn)化道路，顯然無助于半城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，無法讓農(nóng)村人口分享土地增值紅利；土地制度扭曲論，主張土地私有化改革，但是會(huì)陷入社區(qū)不平等陷阱。華生教授[46]秉持穩(wěn)健的改革理念，中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展要提防土地私有化陷阱，關(guān)鍵是重構(gòu)土地利益分配機(jī)制，核心是讓人的城鎮(zhèn)化與土地的城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn)。研究中國城鎮(zhèn)化，必須以農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)地為邏輯起點(diǎn)[46]。中國在農(nóng)本社會(huì)向城市現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)軌的過程中，出現(xiàn)了農(nóng)田流轉(zhuǎn)、農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)地轉(zhuǎn)用三個(gè)問題[46]。這三個(gè)問題交織于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，構(gòu)成了理解半城鎮(zhèn)化問題的核心與實(shí)質(zhì)——土地權(quán)利的再分配[46]。其中，土地權(quán)利的再分配涉及的重要議題是土地財(cái)政與農(nóng)村土地集體制度安排。一方面，土地財(cái)政的真正問題是“它的支出完全忽略了農(nóng)民工等移居者這個(gè)城市化主體的需要”[46]；另一方面，農(nóng)地集體制度存廢之爭“與其說是土地所有權(quán)的形式，不如說是土地開發(fā)權(quán)的歸屬與分配問題”[46]，“中國億萬農(nóng)民工及其留守家屬子女之所以落入今天這樣無助弱勢(shì)的地位，也正是工業(yè)化城市化過程中土地開發(fā)權(quán)不公正分配的直接結(jié)果”[46]。上述土地權(quán)利的錯(cuò)配與扭曲，遲滯了農(nóng)民城鎮(zhèn)化進(jìn)程，導(dǎo)致了當(dāng)代中國的半城鎮(zhèn)化困局。目前，無論是土地財(cái)政的收益，還是城鎮(zhèn)化所帶來的土地增值財(cái)富，都是逆向配置的，這兩個(gè)方面的收益主要被配置于少量近郊或城市屬地人口，而巨量的遠(yuǎn)郊農(nóng)民或非屬地農(nóng)民（作為城鎮(zhèn)化的主體）未能享有[46]。是以，主張私有化的發(fā)展道路必將陷入土地陷阱而抹殺了城市化構(gòu)成主體的利益訴求。因此，與其過多地爭辯所有權(quán)形式，倒不如“調(diào)整既得利益結(jié)構(gòu)，將土地增值收益回歸到城市化主體”[46]，關(guān)鍵路徑是“改變體制換糧斷奶，將地方政府撥出賣地財(cái)政陷阱”[46]，同時(shí)，要賦予公民自由遷徙權(quán)，在堅(jiān)持社會(huì)公平公正的原則基礎(chǔ)上重塑城鄉(xiāng)居民平等地?fù)碛小⑻幹猛恋丶捌涓街锏呢?cái)產(chǎn)權(quán)利[46]，理順農(nóng)田流轉(zhuǎn)、農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)地轉(zhuǎn)用三大問題，以城鎮(zhèn)化引領(lǐng)與推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，協(xié)同推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化與土地的城鎮(zhèn)化。

4 評(píng)述、思考及引申

土地制度對(duì)半城鎮(zhèn)化的生成機(jī)制來自于兩個(gè)方面：一是以村集體所有權(quán)配置土地權(quán)利，無法為農(nóng)村人口的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)提供制度通道；二是以城市征用地制度為地方政府的土地財(cái)政行為提供制度庇護(hù)。因此，如若不能全面理清其中的利害關(guān)系，而寄希望于通過任何單方面的努力便將半城鎮(zhèn)化問題解釋清楚，都可能將中國城鎮(zhèn)化的研究引向偏誤。關(guān)于土地制度對(duì)半城鎮(zhèn)化的因果推定與機(jī)制識(shí)別，主要是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與退出假說、地方競爭與土地財(cái)政沖動(dòng)假說，一個(gè)偏微觀分析，一個(gè)偏宏觀考察，并沒有建立起“微觀-宏觀”的互動(dòng)解釋機(jī)制。事實(shí)上，現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的“半城鎮(zhèn)化”問題，并不是任何一方力量的結(jié)果使然。地方政府在晉升激勵(lì)與GDP目標(biāo)導(dǎo)向下，自然強(qiáng)調(diào)城市利益，并內(nèi)生為自覺的行動(dòng)主張，以彰示政治績效，而忽視了人的城鎮(zhèn)化的統(tǒng)籌推進(jìn)，進(jìn)而不必支付高昂的市民化成本。農(nóng)村人口的流動(dòng)遷移仍是托達(dá)羅過程，只要索洛工業(yè)部門提供略高于生存水平的制度工資，馬爾薩斯（傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)）部門邊際產(chǎn)出為零的剩余勞動(dòng)力便會(huì)源源不斷地流向城市。20世紀(jì)80年代初，由于初始的制度條件（主要指家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制），賦予了農(nóng)民農(nóng)業(yè)退出的權(quán)利，大量農(nóng)村人口涌向城市，是為“民工潮”。此階段，盡管面對(duì)城市制度性排斥與福利歧視，但是于進(jìn)城農(nóng)民而言“不僅是可以被接受，而且是他們獲取非農(nóng)收入以改善其家庭在農(nóng)村生活水平和社會(huì)地位的重要手段”[49]，此時(shí)，他們只需要支付較低的農(nóng)業(yè)退出成本。當(dāng)進(jìn)入制度性遷居決策階段：農(nóng)村退出環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口需要承擔(dān)“失地”之后的社會(huì)保障成本與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的機(jī)會(huì)成本。相較于城鎮(zhèn)化的非農(nóng)收益，農(nóng)村人口的退出損失大于收益。受短視性損失厭惡驅(qū)動(dòng)，非制度性遷居城市將是農(nóng)民群體的理性算計(jì)。綜上，在現(xiàn)行土地制度框架內(nèi)，“半城鎮(zhèn)化”問題是農(nóng)村人口微觀行動(dòng)策略與地方政府宏觀政策選擇共同的合意均衡。緣于此，半城鎮(zhèn)化向徹底城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型建設(shè)，不能以互相割裂的改革方案替代。

世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一般經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化的真諦只有一條，就是吸納農(nóng)村人口進(jìn)城定居，并降低農(nóng)村人口在總?cè)丝谥械谋戎亍Ｊ且?，推?dòng)戶籍人口城鎮(zhèn)化率的行動(dòng)方案與制度建設(shè)目標(biāo)，在一定意義上，契合了“人”的城鎮(zhèn)化的價(jià)值主張。秉承土地制度優(yōu)勢(shì)論者，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)健的農(nóng)村人口退出策略，誠然看到了土地及制度設(shè)計(jì)所衍生的“穩(wěn)定功能”與“蓄水池效應(yīng)”，卻背離了城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般化規(guī)律。因?yàn)橥恋刂贫鹊拇迳绲貦?quán)性，導(dǎo)致農(nóng)村人口退出困難。關(guān)于土地私權(quán)的主張，本文依然深存疑慮，因?yàn)橥菩型恋厮接谢瘜?duì)半城鎮(zhèn)化問題的糾偏，可以預(yù)見，并不能產(chǎn)生多大效力。它只是在為極少數(shù)人的土地價(jià)值辯護(hù)與聲張權(quán)利。作為個(gè)人主義的忠誠衛(wèi)士哈耶克，在討論土地私人產(chǎn)權(quán)的時(shí)候，亦不得不保持謹(jǐn)慎態(tài)度，一旦“涉及到土地時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生一些更為棘手的問題，在這方面，承認(rèn)私人產(chǎn)權(quán)原則對(duì)我們幫助甚小，除非我們清楚知道所有權(quán)所包括的權(quán)力和義務(wù)的真切意義”[50]。盡管關(guān)于土地公有制與私有制的論爭十分重要，甚至是根本性的思考，但卻很難講清楚現(xiàn)行土地制度與半城鎮(zhèn)化的關(guān)系。這囿于現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)能夠?yàn)檎M(jìn)行城市征地、用地以尋求土地收益，提供尋租空間。作為半城鎮(zhèn)化的重要的實(shí)踐主體、參與者：地方政府，如果不能予以改變或糾正這一激勵(lì)機(jī)制，財(cái)政資源的配置必然與農(nóng)民進(jìn)城行動(dòng)脫節(jié)，城市建設(shè)與農(nóng)民市民化錯(cuò)位，進(jìn)而“超越半城鎮(zhèn)化”的努力將會(huì)是徒勞的。當(dāng)然，本文并不反對(duì)賦予農(nóng)民清晰地權(quán)的學(xué)術(shù)呼吁，但是過分顯化所有制的探討，將無裨益于“半城鎮(zhèn)化”問題的解決。

國家關(guān)于農(nóng)地制度改革的基本取向是，公權(quán)之上重塑私權(quán)，即堅(jiān)持土地集體所有制的基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖，并逐漸向追求效率的經(jīng)濟(jì)功能與賦予權(quán)利的保護(hù)功能讓渡[51]。回溯新中國土地制度的歷史沿革，土地制度的變革與城鎮(zhèn)化發(fā)展休戚相關(guān)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，我們可以在不觸及所有權(quán)的改良方案下取得城鎮(zhèn)化發(fā)展的巨大績效。一場始于80年代的土地制度改革，中央政府提出了“集體所有制+承包制”的制度構(gòu)想，并最終形成了“兩權(quán)分置”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，通過恢復(fù)家庭生產(chǎn)的主體地位，極大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，解放了農(nóng)村人口，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的第一次跨越：常住人口城鎮(zhèn)化率的快速實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，國家制定了農(nóng)地制度“三權(quán)分置”的改革方案，旨在剝離承包權(quán)的生產(chǎn)功能，僅賦予其權(quán)利的保護(hù)功能，并力圖以經(jīng)營權(quán)形塑土地生產(chǎn)功能與提升農(nóng)地價(jià)值。一方面，經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來，騰挪農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的規(guī)模空間，以有效整合農(nóng)地資源，進(jìn)一步發(fā)展土地生產(chǎn)力；另一方面，經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的分置，可以將“人地依附”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭说乇Ｕ稀标P(guān)系，繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)地保障功能，推動(dòng)鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口的半城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。但是，我們應(yīng)當(dāng)注意，“人地依附”關(guān)系轉(zhuǎn)向“人地保障”關(guān)系，并不意味著人口農(nóng)村退出的順利實(shí)現(xiàn)。它有賴于相關(guān)激勵(lì)制度的建立，尤其是要建立農(nóng)村土地自愿有償退出機(jī)制，其中，一項(xiàng)重要內(nèi)容是，構(gòu)建建設(shè)用地指標(biāo)物權(quán)化的體制機(jī)制，允許偏遠(yuǎn)農(nóng)村人口將退地（宅基地、承包地）后新增的建設(shè)用地指標(biāo)作為流動(dòng)資產(chǎn)，可以有償進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，探索帶“地標(biāo)”城鎮(zhèn)化方案。顯見，未來土地制度的改革方向，關(guān)鍵是建立“地權(quán)隨人走”、“人地錢”掛鉤機(jī)制，一則糾正地方政府的土地財(cái)政沖動(dòng)與錯(cuò)配支持，二則賦予進(jìn)城農(nóng)民的土地退出權(quán)或市場化收益權(quán)。作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要參與者——地方政府與非屬地進(jìn)城農(nóng)民應(yīng)當(dāng)聯(lián)動(dòng)起來，建立利益共同體機(jī)制與激勵(lì)相容機(jī)制，以走出地方政府經(jīng)濟(jì)增長理性與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益理性的博弈困局，實(shí)現(xiàn)半城鎮(zhèn)化向完全城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。

（編輯：王愛萍）

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Abstract Academic proposition on urbanization that highly emphasizes urban inclusion has gradually become the main issue for the establishment of the national system. However， along with the continuously deepening reform of the household registration system and the gradual overcoming of relevant obstacles， the problem of periurbanization in China still hasnt been solved effectively. Therefore， reexamining the reasons behind periurbanization has become a matter of concern. There are two typical characteristics in the development of urbanization in China， which are the size of urban construction， permanent migration of rural population and institutional migration and polarization all explicitly depend on the current land system arrangement. Based on literature research， the paper summarizes two empirical hypotheses： quitting of the proprietorship of rural land and the impulsion of land finance. Besides， the paper investigates the occurrence mechanism of periurbanization under a holistic analysis structure of land system. The current land system provides institutional protection for the land financial behavior of local government by means of urban land expropriation system. Meanwhile allocating land rights through village collective proprietorship cannot provide institutional channels to realize the land property right of rural population. At present， there are three kinds of divergences in the research of the relationship between land system and periurbanization and its reform orientation. The theory of land system advantage believes that periurbanization is the ideal outcome of system operation. The theory of land system distortion holds the opinion that land private rights need to be restructured. The theory of steady reform thinks the crux lies in taking precautions against the traps in land privatization of urbanization and reconstructing the distribution mechanism of interests. After analysis， the paper proposes that under the current structure of the land system， periurbanization is the ideal balance reached collectively by the micro behavior strategies of rural population and the macro policies of local governments. The transformation from periurbanization to complete urbanization cannot be substituted by fragmented reform schemes. The core of land system reform is the reform of the rural land system. The fundamental orientation of the national rural land system reform is to reshape private rights on the basis of public rights. That means we should unswervingly uphold the fundamental position of the collective ownership of land and gradually transit to the economic function that pursues efficiency and the protection function that can empower people， diverting the humanland dependence to humanland guarantee. The establishment of the system should allow remote rural population to use the new construction land index gained through returning their land as liquid assets， which means they can be transferred with compensation. The exploration of the urbanization scheme with landmark can facilitate the establishment of real right mechanism of construction land index. It can not only rectify local governments impulsion of land finance and misallocated support but also entitle the rural migrants the right to waive their land proprietorship and the marketized right for earnings. The ideal status of the reform is to establish a mechanism with incentive compatibility between local governments and nonlocal rural migrants so that the dilemma between the growth choice of local governments and the aversion to famers losses can be solved， realizing the transformation from periurbanization to complete urbanization.

Key words land system arrangement； peri urbanization； two hypotheses； argument and progress； review and thinking