鄉(xiāng)規(guī)民約與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略邏輯契合與改進(jìn)策略

艾光利

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的“治理有效”，要把德治、自治和法治結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理體系，體現(xiàn)的是更能動(dòng)和全面的發(fā)展模式。鄉(xiāng)規(guī)民約不僅是鄉(xiāng)村基層社會(huì)自治的載體，在與德治、法治實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的前提下，對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，繁榮鄉(xiāng)村文化，健全鄉(xiāng)村治理體系等任務(wù)具有重要作用。

一、鄉(xiāng)規(guī)民約與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

本文將鄉(xiāng)規(guī)民約置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的視域下進(jìn)行討論，即鄉(xiāng)規(guī)民約是村民在生產(chǎn)生活過(guò)程中制定和共同遵守的具有一定規(guī)范性的各種道德守則和行為規(guī)范。鄉(xiāng)規(guī)民約助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體體現(xiàn)在：

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與鄉(xiāng)規(guī)民約具有相同的主體與目的

從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求看，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》指出充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村的積極性與創(chuàng)造性，要堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，與鄉(xiāng)規(guī)民約具有相同的主體；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理體系，打造生態(tài)宜居和產(chǎn)業(yè)興旺的鄉(xiāng)村社會(huì)，建立一個(gè)更具有活力的村莊共同體，加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)村的自我發(fā)展，最終目的與鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的有效治理相統(tǒng)一。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)村基層社會(huì)的自治載體

從鄉(xiāng)規(guī)民約自身的作用來(lái)看，已有眾多鄉(xiāng)規(guī)民約研究證明，鄉(xiāng)規(guī)民約自古就具有互助救濟(jì)、民風(fēng)教化、維護(hù)治安、保護(hù)環(huán)境、協(xié)調(diào)利益以及解決糾紛的作用。同時(shí)，在當(dāng)代中國(guó)起著國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村自治的緩沖帶作用；補(bǔ)充國(guó)家法立法和司法，促進(jìn)法治與民主的作用；實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我服務(wù)等作用。[1]鄉(xiāng)規(guī)民約與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在主體上均凸顯村民的能動(dòng)性，在功能上鄉(xiāng)規(guī)民約作為鄉(xiāng)村基層自治的載體，契合了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的治理理念。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)規(guī)民約的低效困境

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略語(yǔ)境中的現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約能夠作為鄉(xiāng)村自治的載體促進(jìn)村民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)和自我教育，進(jìn)一步推進(jìn)法治化與民主化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村民主體自覺(jué)從而更能動(dòng)地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各項(xiàng)工作展開(kāi)。但是，在鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)踐中存在著社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)變化導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約面臨發(fā)展問(wèn)題、國(guó)家干預(yù)過(guò)當(dāng)和不足導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約缺失合法性的困境、鄉(xiāng)規(guī)民約的程序性失范導(dǎo)致民主和認(rèn)同危機(jī)。

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)規(guī)民約面臨挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)是費(fèi)孝通《鄉(xiāng)土中國(guó)》表述的熟人社會(huì)，但是隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口流動(dòng)，傳統(tǒng)觀念思想發(fā)生轉(zhuǎn)變，依靠血緣與地緣結(jié)成的穩(wěn)定的人際關(guān)系結(jié)構(gòu)逐漸被打破。鄉(xiāng)規(guī)民約在內(nèi)容和社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上均面臨發(fā)展問(wèn)題：其一地緣血緣式的社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)在現(xiàn)今中國(guó)的制度框架下實(shí)際轉(zhuǎn)變成了鄉(xiāng)村共同體，在此基礎(chǔ)上鄉(xiāng)村共同體的失靈問(wèn)題導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約的低效甚至無(wú)效；其二鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容殘存許多傳統(tǒng)觀念的糟粕，抑或是在現(xiàn)今中國(guó)新的民主法治制度語(yǔ)境下缺失對(duì)國(guó)家法律與政策的遵守，對(duì)村民權(quán)利缺少確認(rèn)等。

（二）國(guó)家權(quán)力干預(yù)失當(dāng)導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約低效

國(guó)家行政權(quán)力干預(yù)失當(dāng)包括干預(yù)過(guò)度和規(guī)范不足兩個(gè)方面。行政權(quán)力干預(yù)過(guò)度的問(wèn)題主要是“鄉(xiāng)政村治”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)基層政府行使國(guó)家行政權(quán)力，村民委員會(huì)作為村民自治組織對(duì)本村事務(wù)具有自治權(quán)，基層政府指導(dǎo)村民委員會(huì)的工作，對(duì)村委會(huì)享有“責(zé)令改正”“審核批準(zhǔn)”等權(quán)力，且村委會(huì)需協(xié)助基層人民政府開(kāi)展工作，工作中行政權(quán)力過(guò)度干預(yù)村務(wù)，體現(xiàn)在鄉(xiāng)規(guī)民約上則是鄉(xiāng)規(guī)民約的制定按照政府提供的范本而缺少本村實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)歸納和特色，降低了鄉(xiāng)規(guī)民約的本土性和適用性。[2]規(guī)范不足則主要是由于對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的審批不到位，鄉(xiāng)規(guī)民約保留侵犯公民權(quán)利的內(nèi)容，如罰款沒(méi)收等侵犯村民個(gè)人財(cái)產(chǎn)與權(quán)利的內(nèi)容，致使鄉(xiāng)規(guī)民約存在合法性問(wèn)題。

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約程序性失范導(dǎo)致低效

鄉(xiāng)規(guī)民約程序性失范指的是在實(shí)際的鄉(xiāng)規(guī)民約制定、實(shí)施過(guò)程中，缺乏村民的廣泛參與，導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容上失去合理的應(yīng)有之義，在執(zhí)行中缺乏監(jiān)督制約和糾錯(cuò)機(jī)制。一方面這是由于現(xiàn)今村民素質(zhì)仍然相對(duì)較低，缺乏民主監(jiān)督意識(shí)和公民意識(shí)；另一方面，也與村民參與積極性相關(guān)?！伴_(kāi)會(huì)一上午，不如回家種紅薯”的說(shuō)法，既能反映村民更傾向直接具體的利益忽視長(zhǎng)期的利益架構(gòu)，同時(shí)反映鄉(xiāng)村共同體的失靈。這是因?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致鄉(xiāng)村共同體利益聯(lián)動(dòng)缺乏，鄉(xiāng)村社會(huì)個(gè)人原子化趨勢(shì)導(dǎo)致集體意識(shí)缺失。[3]村民參與不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約的制定和執(zhí)行程序失范，反饋不及時(shí)導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約落后于村務(wù)實(shí)踐的發(fā)展，鄉(xiāng)規(guī)民約民主性和科學(xué)性不足。

三、鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)規(guī)民約的改進(jìn)策略

鄉(xiāng)規(guī)民約的屬性、目的和古往今來(lái)的德業(yè)相勸、互助救濟(jì)、鄉(xiāng)風(fēng)教化等功能都符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求：通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約的自治屬性實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)法治、自治與德治的結(jié)合實(shí)現(xiàn)善治，提升治理效率，促進(jìn)村民加強(qiáng)主人翁意識(shí)，突出主體能動(dòng)作用，加強(qiáng)村民的自我發(fā)展，并通過(guò)村民自身的能動(dòng)性進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的全面進(jìn)步和農(nóng)民的全面發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。提升鄉(xiāng)規(guī)民約有效性的制度設(shè)計(jì)建議包括：

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村共同體之中

現(xiàn)有的村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)在城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程中逐漸消解，原有的血緣與地緣聯(lián)系基礎(chǔ)在逐漸減弱，村莊共同體需要發(fā)掘穩(wěn)定的關(guān)系基礎(chǔ)重新凝聚起來(lái)，從而打造鄉(xiāng)規(guī)民約的積極主體。[4]“鄉(xiāng)政村治”的制度環(huán)境下，村落的聯(lián)系更多體現(xiàn)為國(guó)家規(guī)范的需要，村民委員會(huì)作為村民的自治組織，相對(duì)地更多輔助政府展開(kāi)工作，忽視村莊共同體的軟管理，即共同體精神、感情和凝聚力的建設(shè)等。村莊共同體除去是“行政村”，更是一個(gè)基于地緣長(zhǎng)期繁衍存在的共同家園?；诖耍逦瘯?huì)可直接舉辦或者鼓勵(lì)村民舉辦富有本土特色和積蘊(yùn)的活動(dòng)，如清明祭祠、組建老年花槍隊(duì)、編寫(xiě)村志等；通過(guò)表彰先進(jìn)、樹(shù)立榜樣的方式，在村莊范圍內(nèi)發(fā)掘各領(lǐng)域的精英，如發(fā)掘村莊的“鄉(xiāng)賢”、表彰對(duì)村莊共同體做出貢獻(xiàn)的企業(yè)家等等，樹(shù)立精神標(biāo)桿；繼續(xù)發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約固有的道德教化、過(guò)失相規(guī)等功能作用，收集村莊人家“家訓(xùn)”“家規(guī)”中的民間智慧，取其精華豐富現(xiàn)有村規(guī)民約的內(nèi)容。通過(guò)鄉(xiāng)村的軟管理，重建一個(gè)團(tuán)結(jié)凝聚、富有感情的村莊共同體，為鄉(xiāng)規(guī)民約打造了一個(gè)能動(dòng)主體，提升村民的積極性和角色認(rèn)知，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略集聚鄉(xiāng)村的力量。

（二）鄉(xiāng)村“三治”關(guān)系中彰顯鄉(xiāng)規(guī)民約治理空間

村莊共同體除了自身的建設(shè)，更是作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的子系統(tǒng)存在，在提升鄉(xiāng)規(guī)民約有效性的制度設(shè)計(jì)中，外部政治環(huán)境影響最為顯著。[5]前述鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性缺失問(wèn)題，需要從國(guó)家與鄉(xiāng)村的互動(dòng)中予以解決。首先，應(yīng)規(guī)定村民委員的權(quán)限，尤其是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與村民委員會(huì)的關(guān)系規(guī)范，該關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系而不是指揮關(guān)系，鄉(xiāng)規(guī)民約的審查是對(duì)其是否合乎國(guó)家法律的審查，而不是由政府提供鄉(xiāng)規(guī)民約的模板，應(yīng)給村民委員會(huì)詳細(xì)合理的權(quán)限范圍，從而明確鄉(xiāng)規(guī)民約的效力邊界；其次，完善國(guó)家法律與鄉(xiāng)規(guī)民約的互動(dòng)關(guān)系。鄉(xiāng)規(guī)民約合法性問(wèn)題主要是與法律銜接出現(xiàn)問(wèn)題，法律對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約約束不足導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約民主意識(shí)、公民權(quán)利意識(shí)缺失，約束過(guò)度則無(wú)法顯示鄉(xiāng)規(guī)民約具有的本土優(yōu)勢(shì)，直觀反映村民需求的特色。二者應(yīng)該維持良性互動(dòng)關(guān)系，國(guó)家法律的立法和司法應(yīng)注意吸收鄉(xiāng)規(guī)民約中的精髓，增強(qiáng)村民對(duì)國(guó)家法律的認(rèn)同感，將鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)的來(lái)自生活與實(shí)踐的需求和基層聲音用于國(guó)家法律的完善。鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)與國(guó)家法律的民主法治思想契合，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的審查，不合民主法治思想的內(nèi)容要及時(shí)修改和剔除。

鄉(xiāng)規(guī)民約是村莊共同體自治的載體，其合法性意味著村莊共同體行為的合法性。同時(shí)，國(guó)家法律通過(guò)將自己的思想融入鄉(xiāng)規(guī)民約，能夠潛移默化地提升村民的法律素養(yǎng)和公民意識(shí)，提升鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體的公民意識(shí)和法律意識(shí)。

（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定執(zhí)行監(jiān)督

從程序上來(lái)看，村民監(jiān)督缺失導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約民主性與科學(xué)性不足。同時(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)是村莊共同體“內(nèi)生”的產(chǎn)物，但是現(xiàn)實(shí)是由于上文所述的國(guó)家干預(yù)過(guò)當(dāng)，鄉(xiāng)規(guī)民約更多地被灌輸了國(guó)家意志而缺乏村民自身的表達(dá)，以至于認(rèn)同度不高。由此，需要增強(qiáng)村民在鄉(xiāng)規(guī)民約制定與執(zhí)行中的監(jiān)督與參與：首先，提升村民法律意識(shí)和公民意識(shí)，如利用村莊廣播、板報(bào)等設(shè)施以及入戶宣傳，舉辦學(xué)習(xí)會(huì)等方式提升村民的素養(yǎng)。同時(shí)，經(jīng)由共同討論，完善鄉(xiāng)規(guī)民約的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰內(nèi)容，使得鄉(xiāng)規(guī)民約具有真正意義的激勵(lì)作用和約束力，使村民有意愿、有能力參與到鄉(xiāng)規(guī)民約的制定中，在執(zhí)行中切實(shí)遵守鄉(xiāng)規(guī)民約，提升鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力和約束力。其次，繼續(xù)加強(qiáng)和完善村務(wù)公開(kāi)，保證村民對(duì)村務(wù)基本信息的了解，例如對(duì)村民委員會(huì)的工作情況利用周畫(huà)報(bào)等生動(dòng)形象的形式進(jìn)行總結(jié)分析后對(duì)村民公布。最后，增強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行中的救濟(jì)措施建設(shè)。[6]現(xiàn)有鄉(xiāng)規(guī)民約較少涉及鄉(xiāng)規(guī)民約的救濟(jì)糾錯(cuò)機(jī)制，應(yīng)加入糾錯(cuò)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)的規(guī)定，切實(shí)保證村民的權(quán)利，提升鄉(xiāng)規(guī)民約的靈活性和能動(dòng)性。

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作 者：中共重慶市委黨校碩士研究生

責(zé)任編輯：胡 越