鄉(xiāng)村法治建設(shè)存在的主要問題與對(duì)策研究

王鑫

摘 要 法治是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。各地在推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)上取得了一定成效，摸索出一批行之有效的方法，但在實(shí)際情況中仍然存在著長期以來積累和形成的制約著鄉(xiāng)村法治建設(shè)深入推進(jìn)的問題，基于此，結(jié)合這些問題進(jìn)行了分析和對(duì)策研究。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村；法治建設(shè)；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.27.053

黨的十九大提出實(shí)施振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，2018年中央一號(hào)文件印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》的意見，是深入推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)、為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供法治保障的思想行動(dòng)指南。改革開放以來，山西省“三農(nóng)”工作取得長足發(fā)展，農(nóng)村群眾在基本生存需求得到滿足的同時(shí)，進(jìn)一步提出了豐富精神文化生活、擴(kuò)大政治參與、實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展等新的更高的要求。

1 鄉(xiāng)村法治建設(shè)中存在的主要問題

1.1 鄉(xiāng)村干部對(duì)法治建設(shè)認(rèn)識(shí)片面，理解不深

鄉(xiāng)村治理中，法治是重要保障。在實(shí)際工作中，有鄉(xiāng)村干部對(duì)法治的理解較為片面，認(rèn)為法治建設(shè)是“高大上”的工作，憲法法律才是“法”，省、市、縣、鄉(xiāng)定的制度和村里的村規(guī)民約都不屬于“法”，只重“大法”，忽視甚至無視“小法”。有的認(rèn)為，依法治國是行政執(zhí)法和司法部門的事情，鄉(xiāng)村干部手里沒有執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)等權(quán)力，不需要組織開展法治工作，認(rèn)為“執(zhí)法”才是“法治”，“守法”不是“法治”，依法辦事意識(shí)不強(qiáng)，依法決策水平不高。有的認(rèn)為，法治建設(shè)主要是“四民主、兩公開”，對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用不大，與農(nóng)村的實(shí)際情況不能緊密結(jié)合，限制了干部行為，不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)村干部的工作積極性。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能設(shè)置不適應(yīng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的要求

1）職崗不匹運(yùn)行難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前主要存在事權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配問題，有的部門事權(quán)人權(quán)財(cái)權(quán)全部交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，有的部門僅給事權(quán)、財(cái)權(quán)，不給人權(quán)，有的部門光給事權(quán)，不給人權(quán)、財(cái)權(quán)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)多于人權(quán)、財(cái)權(quán)，權(quán)力在上面，責(zé)任下面擔(dān)，導(dǎo)致一些工作落實(shí)起來比較困難[1]。2）上粗下細(xì)承接難。實(shí)行簡政放權(quán)，有的權(quán)力放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際上沒有承接能力，出現(xiàn)了權(quán)力“斷鏈”問題。例如，晉城市巴公鎮(zhèn)自2013年被劃為山西省轉(zhuǎn)型綜改擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)以來，先后有市、縣兩級(jí)10個(gè)部門的54項(xiàng)權(quán)力下放到該鎮(zhèn)，但由于沒有對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)、人員素質(zhì)差等因素承接不了，一段時(shí)期44項(xiàng)權(quán)力被閑置，不但沒有激發(fā)出應(yīng)有活力，反而造成了不少管理“盲區(qū)”，導(dǎo)致工作推進(jìn)不力。3）程序繁瑣便民難。職能部門過多地考慮規(guī)范流程、統(tǒng)一管理，把權(quán)力從街道收回到縣級(jí)，造成了群眾辦事程序多、成本高的問題。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間法治建設(shè)發(fā)展不平衡

全省鄉(xiāng)村法治建設(shè)取得了一定成效，但同時(shí)也存在各市在推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)上進(jìn)展不平衡的問題。有的基礎(chǔ)好、動(dòng)手早、抓得緊，推進(jìn)力度較大；有的沒有結(jié)合實(shí)際進(jìn)行深入研究，工作缺乏著力點(diǎn)、突破點(diǎn)，工作推進(jìn)較為緩慢。少數(shù)縣（市、區(qū)）在鄉(xiāng)村如何加強(qiáng)法治建設(shè)上研究不夠，有的簡單地以職能部門的標(biāo)準(zhǔn)要求鄉(xiāng)村，沒有充分考慮鄉(xiāng)村一級(jí)的實(shí)際；有的以鄉(xiāng)村日常工作代替法治建設(shè)，一些部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)束手無策，不知從何下手；部分鄉(xiāng)村干部素質(zhì)不高，工作措施被動(dòng)，存在行動(dòng)遲緩、決策不公開、慢公開，村務(wù)一季一公開，達(dá)不到一月一公開要求，導(dǎo)致問題頻出。有的農(nóng)村在研究重要事項(xiàng)時(shí)，議題沒有提前報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審核把關(guān)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有健全農(nóng)村事務(wù)審核把關(guān)機(jī)制，一些村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)職責(zé)定位不明確、作用發(fā)揮不明顯，導(dǎo)致監(jiān)督弱化和缺失[2]。

1.4 制度設(shè)計(jì)存在機(jī)械繁瑣的問題

制度建設(shè)是鄉(xiāng)村法治建設(shè)的根本所在，制度設(shè)計(jì)的優(yōu)劣直接影響著法治建設(shè)的成效。有的農(nóng)村制度動(dòng)輒上百條，繁瑣、冗長，存在形式主義，過分追求步驟和程序，用一大堆文件、資料來體現(xiàn)工作成果和實(shí)際成效，不僅鄉(xiāng)村干部記不住、不會(huì)操作，浪費(fèi)時(shí)間精力，而且群眾也感覺抽象、看不明白，重形式輕效果，影響了制度的落實(shí)。1）缺乏系統(tǒng)性，面對(duì)基層，上級(jí)部門有各自的規(guī)矩，致使基層的制度很多，這里要求上墻，那里也要求上墻，有的基層單位甚至達(dá)到了沒有墻面可掛制度的現(xiàn)象。2）缺乏可操作性，制度建立缺乏量化、細(xì)化的指標(biāo)要求，制度過于籠統(tǒng)、過于原則，一般性要求多、剛性要求少。3）缺乏執(zhí)行力，存在重建輕用、重建輕罰現(xiàn)象，對(duì)不執(zhí)行制度或違反制度的處理，缺乏具體強(qiáng)制性的規(guī)定和約束，要求不具體、責(zé)任追究不到位，造成制度執(zhí)行沒有剛性。

1.5 鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾的法治意識(shí)還比較淡薄

1）基層干部整體法治能力不足?；鶎訖?quán)力行使缺乏有效的制度規(guī)范，部分基層干部人治思維和官本位思想仍很嚴(yán)重，習(xí)慣于“做工作”“講人情”等工作方式，憑經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人想法作決策、下命令，甚至不懂法、不用法，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，不能熟練運(yùn)用法治思維、法治方式和法治手段完善治理機(jī)制、解決具體問題。2）基層干部整體法治觀念還比較淡薄[3]。“緊盯權(quán)利、無視義務(wù)”等問題還比較突出，農(nóng)村尊法學(xué)法守法用法氛圍不濃，農(nóng)民群眾法治意識(shí)亟待增強(qiáng)。3）涉農(nóng)矛盾糾紛處于多發(fā)態(tài)勢。干群關(guān)系、土地確權(quán)登記、土地征占、承包地流轉(zhuǎn)等引發(fā)的新矛盾、新問題不斷產(chǎn)生，涉農(nóng)糾紛的化解難度不斷加大，基層干部在處理應(yīng)對(duì)這些矛盾糾紛時(shí)存在隨意性和短期性，沒有形成持續(xù)穩(wěn)定的機(jī)制。

2 對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的建議

2.1 堅(jiān)持問題導(dǎo)向，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與分類指導(dǎo)

1）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的雙向互動(dòng)。針對(duì)鄉(xiāng)村法治建設(shè)中存在的問題和基層干部群眾的呼聲，對(duì)鄉(xiāng)村法治建設(shè)進(jìn)行頂層規(guī)劃部署，將基層實(shí)踐中行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法吸收其中，納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體規(guī)劃，為基層實(shí)踐提供指導(dǎo)。2）加大分類指導(dǎo)力度。市、縣（市、區(qū)）黨委、政府要重心下移、一線指揮，針對(duì)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)流動(dòng)變化、農(nóng)村利益主體日趨多元、農(nóng)民服務(wù)需求更加多樣等新情況新問題，區(qū)分城中村、集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村、無集體經(jīng)濟(jì)收入的農(nóng)村、被定為移民搬遷安置點(diǎn)的農(nóng)村和“空心化”突出的邊遠(yuǎn)村、小微村等類型，制定不同的法治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，堅(jiān)持鄉(xiāng)村共建

堅(jiān)持鄉(xiāng)村共建，把“鄉(xiāng)”和“村”捆綁起來，綜合考慮、一體推進(jìn)。1）優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)和站所的整合力度，深入推進(jìn)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)。2）科學(xué)合理調(diào)整建制村規(guī)模。積極穩(wěn)妥推進(jìn)建制村優(yōu)化整合，創(chuàng)新完善基層黨組織設(shè)置，按區(qū)域聯(lián)建黨組織，探索在農(nóng)業(yè)園區(qū)、中心村、農(nóng)村社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等建立聯(lián)村黨委、黨總支或聯(lián)合黨支部，設(shè)立“一核多元、合作共治”村級(jí)治理體系。3）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制。盡快啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作，理順條塊領(lǐng)導(dǎo)、垂直領(lǐng)導(dǎo)各中心、站、所體制，全面清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所主管和協(xié)管關(guān)系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所隸屬關(guān)系，規(guī)范業(yè)務(wù)關(guān)系，將人財(cái)事物“四權(quán)”統(tǒng)一下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，充分授權(quán)、形成合力，推進(jìn)涉農(nóng)執(zhí)法力量下沉。

2.3 立足基層實(shí)際加強(qiáng)制度建設(shè)，健全基層治理機(jī)制

鄉(xiāng)村法治建設(shè)涉及微觀工作多、牽扯面廣，其中最重要、工作量最大、最耗費(fèi)精力的是制度機(jī)制建設(shè)。鄉(xiāng)村干部經(jīng)常談及“上面千條線，下頭一根針”的情況需要破解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，還是評(píng)論員，單靠自身力量做好重大制度機(jī)制的建立健全工作比較困難、力不從心，即使開展一些總結(jié)探索工作，往往也難以治到本、改到位。這就需要省、市、縣上下聯(lián)動(dòng)，相關(guān)部門左右協(xié)同，對(duì)一些關(guān)系全局的重大制度改革，以及一些難度較大、時(shí)間緊迫的重要改革，直接組織力量進(jìn)行攻關(guān)，通過“智力輸送”和“制度供給”激發(fā)鄉(xiāng)村改革活力、拓展基層實(shí)踐空間[4]。

2.4 加強(qiáng)法治宣傳教育，提高干部群眾法治觀念

采取分級(jí)培訓(xùn)、巡回講座、案例教育、經(jīng)驗(yàn)交流、樹立典型等方式，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”、農(nóng)村“兩委”主干、農(nóng)村第一書記、大學(xué)生村官、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任的法治培訓(xùn)與定期輪訓(xùn)，提高鄉(xiāng)村干部法治素養(yǎng)；以“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”為載體，利用傳統(tǒng)媒體和新興媒體開展多樣化的普法宣傳，通過市（縣）廣播電視、村廣播站、開辟宣傳欄、建設(shè)法治文化大院（廣場、街道）等途徑和發(fā)放宣傳資料、召開村民會(huì)議宣講、用身邊人身邊事以案說法、拍攝普法微電影、制作法治動(dòng)漫等方式，開展經(jīng)常性法治宣傳教育，引導(dǎo)村民學(xué)法、懂法、守法、用法，運(yùn)用法律手段和方式解決問題；把培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀要求融入農(nóng)村法治文化建設(shè)，以紅色文化、廉政文化、誠信文化為底蘊(yùn)，創(chuàng)新和發(fā)展具有鄉(xiāng)土特點(diǎn)的民俗文化、忠孝文化、鄉(xiāng)賢文化，開展法治鄉(xiāng)村創(chuàng)建和示范點(diǎn)建設(shè)活動(dòng)，營造守法治、講道德的文化環(huán)境，提升鄉(xiāng)村治理水平。

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（責(zé)任編輯：劉昀）