宅基地“三權分置”改革理論與實踐創(chuàng)新初探

呂健

摘 要 宅基地“三權分置”改革是新的改革思路，各地在理論和實踐上進行了創(chuàng)新性的探索。本文重點分析了新的權利結構、三權之間的關系以及使用權放活的多種實現(xiàn)形式與多元居住保障形式。

關鍵詞 “三權分置” 實現(xiàn)形式 效率 保障

宅基地“三權分置”改革已經(jīng)從個別地區(qū)的試點經(jīng)驗上升為國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，改革針對農(nóng)村宅基地管理及使用中存在的問題，在現(xiàn)有的宅基地所有權與使用權“兩權分離”的權利框架下，新設立農(nóng)戶資格權，進一步明確權利歸屬、明晰權利內(nèi)容，在維護農(nóng)村穩(wěn)定的基礎上，力圖盤活農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房資源。

一、宅基地“三權分置”改革

主要是“扎實推進房地一體的農(nóng)村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權”。根據(jù)這一改革內(nèi)容，宅基地“三權分置”主要涉及產(chǎn)權的結構問題，產(chǎn)權的可分割、分離、轉讓形成不同的權利結構，不同的權利結構具有不同的效率水平。2016年我國已經(jīng)開始實施農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”，宅基地產(chǎn)權原本也就有所有權和使用權的區(qū)分，并分別屬于集體和農(nóng)戶，因此權利的分割、分離以及產(chǎn)權結構不是什么新事物。這次改革新的地方主要體現(xiàn)在3個方面。

第一，除2011年之外，2010年至2018年的中央一號文件從保障權利、完善管理、加強試點等不同側面提及宅基地確權及改革問題，具有明確的產(chǎn)權改革導向。2015年進行“三塊地”改革試點以來，試點地區(qū)結合自身實際進行了宅基地改革實踐探索，部分地區(qū)將宅基地改革與農(nóng)村其他工作相結合，主要運用行政推動的方式進行宅基地整理，制定了相應的管理制度，效果明顯，但未能進一步實現(xiàn)通過宅基地改革建立有效率的農(nóng)村土地要素市場的目標。浙江在加強宅基地管理的基礎上，首次提出了宅基地“三權分置”，注重賦予集體和農(nóng)民更完整的宅基地權利，通過還權賦能激發(fā)權利主體的活力，實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)性權利。中央部署的宅基地“三權分置”改革就是從試點地區(qū)的具體做法中總結出來的，是對中央一直以來希望從產(chǎn)權角度進行宅基地改革的總思路的具體化的、可普遍推行的實施路徑，為宅基地改革工作定下了總基調。

第二，之前的“兩權”結構雖然保障了農(nóng)民住有所居，但卻將宅基地的使用權限制在本集體經(jīng)濟組織成員身份上，是一種僵化的權利結構，法律和政策通過禁止宅基地的買賣與流轉，維持了這種權利結構的正常運行。但事實上農(nóng)房的買賣以及相應的宅基地使用權的私下轉讓行為已經(jīng)大量存在，體現(xiàn)了隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民實現(xiàn)宅基地和房屋財產(chǎn)權的需求。順應這一趨勢，在滿足農(nóng)民居住需求的同時，改變原來的權利結構，并賦予更多的權利內(nèi)容，特別是減少對宅基地使用權的限制成為非?，F(xiàn)實的問題。

資格權在這種背景下應運而生，但也不是各地同步產(chǎn)生的，存在較發(fā)達與較不發(fā)達農(nóng)村之間的地區(qū)差異。在首提資格權的義烏等較發(fā)達地區(qū)，宅基地價值快速上升，農(nóng)民對宅基地權利的要求明顯高漲，為對有限的宅基地資源進行公平合理的確權和配置，資格權成為獲取宅基地的前置條件，并與所有權、使用權并立，成為宅基地改革工作的重要依憑。在較不發(fā)達地區(qū)，集體經(jīng)濟組織成員身份同樣是無償分配宅基地的資格，因為缺乏充分的經(jīng)濟利益驅動，這一資格未能上升為一種重要的獨立權利，而是與使用權捆綁在一起，因此擁有宅基地使用權的人基本都是集體經(jīng)濟組織成員。但在經(jīng)濟發(fā)展過程中，農(nóng)村人口外流，逐漸產(chǎn)生“空心化”農(nóng)村和大量閑置的宅基地，缺乏合法的渠道進行宅基地使用權的再配置。通過設立資格權，實質上明確了權利歸屬，形成更加穩(wěn)定靈活的宅基地“三權分置”的產(chǎn)權結構，農(nóng)戶可以同時擁有資格權與使用權，也可以保留資格權而將使用權轉讓出去，同時，宅基地使用權流轉的范圍不再受本集體成員和農(nóng)民身份的限制，擴大了交易的市場，宅基地的價值隨之提升。受到限制的是資格權，資格權不可轉讓與繼承，只有集體經(jīng)濟組織有權認定資格權，集體對農(nóng)民的居住保障從宅基地實物保障向資格權利保障轉變，尊重農(nóng)民對宅基地使用的處置權利。

第三，除了改變權利結構，明確權利的歸屬與內(nèi)容之外，界定各項權利之間的關系也是改革工作需要面對的重大理論問題。宅基地所有權、使用權、資格權組成較之前更為豐富的宅基地產(chǎn)權束，國家通過改革“還權賦能”，在賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利的同時，也要進一步落實集體所有權，改變包括宅基地在內(nèi)的建設用地用途完全由國家嚴格控制的局面，讓各類農(nóng)村集體從名義上的所有權主體向實質上的所有權主體轉變。宅基地集體所有權在三權之中處于基礎地位，也是不能突破的改革底線，因此，宅基地只能流轉，不能買賣，買賣意味著所有權的交易。能夠交易的是使用權，改革是通過允許宅基地使用權轉讓、抵押、擔保等，賦予農(nóng)民宅基地財產(chǎn)性權利，激勵農(nóng)民主體提高宅基地的利用效率，因此，宅基地使用權處于核心地位。資格權是推動使用權流轉的新權利，處于關鍵地位，一方面將符合宅基地分配條件的集體成員資格以權利的形式明確，另一方面在資格權明確后，使用權的主體就不限于集體成員，而是可以由資格權主體進行市場化配置。三權之中，農(nóng)戶資格權只能由集體認定，不能轉讓，使用權能轉讓，但轉讓的形式和用途受到集體的監(jiān)督和管理，資格權和使用權實現(xiàn)程度反過來又制約著集體所有權運用的界限，因此分置的各項權利之間形成相互影響、相互約束的關系，共同決定宅基地的價值和有效利用水平。

二、在宅基地“三權分置”改革提出后，各地沿著這一思路進行了新的探索，穩(wěn)步推進改革

第一，宅基地“三權分置”改革從根本上說是對新的權利結構進行確權。不同于各地進行的房地一體的確權，安徽省旌德縣首創(chuàng)全國第一本宅基地“三權分置”不動產(chǎn)權證書，明確體現(xiàn)“三權分置”特征。浙江象山、德清、瑞安等地也以不同的方式頒發(fā)了宅基地“三權分置”不動產(chǎn)權證書。發(fā)證方式的不同是由于暫無成文法對新的宅基地資格權作出規(guī)定，因而各地對改革的理解以及按照于法有據(jù)進行改革存在認識上的差異。

第二，確權頒證只是改革的起始環(huán)節(jié)，在此基礎上需適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權以提高資產(chǎn)利用效率。前面指出宅基地“三權分置”的權利結構是靈活的，這里則是指出權利的實現(xiàn)形式是靈活的。宅基地除自住外，其使用權有兩大類需求，一是居住性需求，二是經(jīng)營性需求。改革前存在的私下轉讓行為一般為滿足居住性需求，這是盤活閑置資源的一條渠道，另一條更重要的渠道是滿足經(jīng)營性需求。經(jīng)過理論和實踐的發(fā)展，形成了4種權利實現(xiàn)形式，一是農(nóng)戶自己經(jīng)營，二是農(nóng)戶入股聯(lián)合經(jīng)營，三是農(nóng)戶出租給第三方經(jīng)營，四是農(nóng)戶轉讓給集體，由集體統(tǒng)一流轉給第三方經(jīng)營。多樣的實現(xiàn)形式主要用于餐飲、文旅等項目，事實上已突破了宅基地的居住用途限制。國務院常務會議甚至規(guī)定，“允許利用宅基地建設生產(chǎn)用房創(chuàng)辦小型加工項目”。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，宅基地使用權會越來越活、發(fā)展空間會越來越大，但同時也需考慮效率與保障的平衡，這是下一點要提出的問題。

第三，宅基地使用權放活有多種形式，對農(nóng)民也需施行多元化的保障方式。無論怎樣改革，在集體所有基礎上，履行集體組織對成員居住保障承諾、維護農(nóng)村穩(wěn)定的初衷不能變。首要的是確保資格權，在開發(fā)項目之前，集體需通過宅基地的退出、整理等方式，預留出與資格權相應的宅基地數(shù)量，也可以通過統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、高層公寓、貨幣化安置等方式實現(xiàn)成員資格權。在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)村與規(guī)劃之外的農(nóng)村，居住的保障形式會有所不同，在群眾滿意的基礎上，各種形式都可以嘗試。

三、結語

宅基地“三權分置”改革是在試點地區(qū)改革經(jīng)驗基礎上提出的，今后宅基地改革仍然鼓勵各地創(chuàng)新，但需要在“三權分置”基礎上，注重建立宅基地使用權要素市場，發(fā)揮各個權利主體的積極作用。改革的過程就是權利不斷演變、界定得更清楚的過程，宅基地“三權分置”只是起步，隨著改革的深化，每一項權利又會細分成由更多權利組成的權利束，更高效地提高農(nóng)村宅基地利用水平。

（作者單位為中共旌德縣委黨校）

參考文獻

[1] 張軍擴.關于深化農(nóng)村宅基地制度改革的思考[J].山東經(jīng)濟戰(zhàn)略研究，2017（06）：41-45.