中央調(diào)劑制度不是全國統(tǒng)籌的“終極版”

養(yǎng)老金累計結(jié)余一半以上集中在東部幾個省市

“這是社會保障領(lǐng)域的一項重大改革，是確保養(yǎng)老保險更加公平、更可持續(xù)的重要舉措?！薄饵h的十九大報告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》（以下稱《輔導(dǎo)百問》）如此解讀養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長夏杰長撰文稱，早在1991年，中央就開始呼吁要提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次。為了響應(yīng)中央的號召，各個省份依據(jù)各自的實際情況，相繼采取不同的措施來推動養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的提高，但是收效甚微，統(tǒng)籌層次主要集中在“縣級統(tǒng)籌”和“市級統(tǒng)籌”的局面依然沒有改變。

截至2009年底，全國所有的省級行政區(qū)都制定了省級統(tǒng)籌的制度。夏杰長稱，各地雖然都建立了省級統(tǒng)籌的相關(guān)制度，但在推行過程中效果并不理想。

夏杰長介紹，按照真正意義上較為規(guī)范的省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，僅有北京、上海、天津、陜西和福建等個別省市能達(dá)到。除此以外，其他省市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次依然還在“縣級統(tǒng)籌”和“市級統(tǒng)籌”，管理也比較分散。

隨著人口老齡化及流動性加劇，養(yǎng)老金的區(qū)域不平衡、部分地區(qū)收不抵支的問題日益凸顯?！叭珖毠ゐB(yǎng)老保險基金累計結(jié)余的一半以上集中在東部少數(shù)幾個省市?！薄遁o導(dǎo)百問》稱。

2015年發(fā)布的《中國社會保險發(fā)展年度報告2015》披露，全國企業(yè)養(yǎng)老金累計結(jié)余超過2000億元的有廣東、江蘇、浙江、北京、山東、四川等6個省份，占到全部累計結(jié)余的56.7%。其中，廣東的累計結(jié)余高達(dá)6158億元，一省就占到了全國累計結(jié)余的18%。

上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院汪偉教授向記者表示，勞動力首先是養(yǎng)老保險的繳費者和貢獻(xiàn)者，退休之后才是領(lǐng)取者和享受者。勞動力流入大省，如廣東、江蘇、浙江，由于有大量年輕外來人口流入，養(yǎng)老金繳費的人多而領(lǐng)取人少，人口撫養(yǎng)比較低，往往結(jié)余較多。相反，一些勞動力流出省份，如東北三省，由于老齡化嚴(yán)重，人口外流，面臨著繳費人數(shù)少、支出壓力大的困境。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌

十九大報告中提到，“要盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌”。“明年（2018年。編者注）就會邁出第一步，先實行基本養(yǎng)老金中央調(diào)濟(jì)制度，能夠在不同地區(qū)之間均衡養(yǎng)老保險的負(fù)擔(dān)?！比松绮坎块L尹蔚民在十九大期間的新聞發(fā)布會上說。

基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌早在多年前就提出了，但是推進(jìn)難度極大。搜索新華社多媒體數(shù)據(jù)庫發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌最早被公開報道并被公眾注意是在2010年2月底的“十一屆全國人大常委會第十三次會議”，會議上傳遞出的信號是，中國將進(jìn)一步提高社會保障統(tǒng)籌層次，著手研究基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案。

之所以是2010年，是因為到2009年底，全國所有的省級行政區(qū)都制定了省級統(tǒng)籌的制度。在此基礎(chǔ)上，將研究基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的方案。

到了2010年的10月，《中華人民共和國社會保險法》在十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過。社會保險法規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。但此后，養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的步子沒有邁開。

一直到2017年3月，全國兩會上，十二屆全國人大五次會議審查批準(zhǔn)了國務(wù)院《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的報告》。報告中明確提出，要建立“基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度”，這是官方“基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度”的提法首次公開提出。

“實行基本養(yǎng)老金中央調(diào)濟(jì)制度，能夠在不同地區(qū)之間均衡養(yǎng)老保險的負(fù)擔(dān)。”尹蔚民在十九大期間解釋，國家比較大，區(qū)域發(fā)展很不平衡，老齡化的程度差異也非常大。比如黑龍江，這是現(xiàn)在養(yǎng)老保險基金支付最困難的一個省份，其撫養(yǎng)比達(dá)1.3∶1；廣東的撫養(yǎng)比最高是9∶1。

“實行全國統(tǒng)籌之后，就運用了社會保險的大數(shù)法則，互助共濟(jì)?！币得裾f，現(xiàn)在，養(yǎng)老保險基金每年大概當(dāng)期結(jié)余都有4000多億元，累計結(jié)余是4萬多億，可以支撐16個月的發(fā)放，但是省與省之間不平衡?！耙M快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，落實十九大報告的精神，先走第一步。”

根據(jù)《中國社會保險發(fā)展年度報告2015》披露情況，雖然全國的養(yǎng)老金多年來基本穩(wěn)定在15～17個月的可支付月數(shù)，但地區(qū)差異極大。2015年，廣東的企業(yè)養(yǎng)老保險基金可支付月數(shù)達(dá)到52.8個月，黑龍江當(dāng)時的可支付月數(shù)已經(jīng)只剩1個月，全國可支付月數(shù)不到10個月的省份達(dá)到10個。

“養(yǎng)老金制度的社會互助屬性，從本質(zhì)上就有基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國層次統(tǒng)籌的內(nèi)在要求。”中國養(yǎng)老金融50人論壇副秘書長王賡宇說，社會保險的統(tǒng)籌層次越高，風(fēng)險就越分散，越有利于政府在更大空間內(nèi)調(diào)劑余缺，平衡地區(qū)差距，實現(xiàn)有限資金的充分利用，保險體系就越穩(wěn)固。

根據(jù)《輔導(dǎo)百問》披露，考慮到全國統(tǒng)籌難以一步到位，中央決定將實施全國統(tǒng)籌的范圍明確界定為職工基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分。

上海財經(jīng)大學(xué)鄭春榮教授認(rèn)為，社會統(tǒng)籌部分的基礎(chǔ)養(yǎng)老金在理論上就應(yīng)該是全國統(tǒng)籌的部分。而個人賬戶養(yǎng)老金系完全積累制，不需要政府承擔(dān)太多責(zé)任，也沒有統(tǒng)籌的必要性。

統(tǒng)籌層次低也給人口流動轉(zhuǎn)移積蓄帶來了很多不便，妨礙了勞動力跨區(qū)域自由流動。如果養(yǎng)老金費率實現(xiàn)全國統(tǒng)一，也能夠保障高流動性群體享受養(yǎng)老保險的權(quán)利。養(yǎng)老金積蓄不會因為工作調(diào)動而損失，從市場經(jīng)濟(jì)的角度看，有利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，優(yōu)化勞動力配置，建立全國統(tǒng)一勞動力市場。

在國家層面統(tǒng)一養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分的繳費率

雖然借由中央調(diào)劑制度，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌將正式起航，但似乎在眼下，省級統(tǒng)籌也還有推進(jìn)空間，因為目前實現(xiàn)真正省級統(tǒng)籌的省份就不多，大部分省份的養(yǎng)老金還是分開在各個縣市手中管理?！遁o導(dǎo)百問》稱，當(dāng)務(wù)之急則是要統(tǒng)籌推進(jìn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌、同省同待遇同費率，清理規(guī)范養(yǎng)老保險繳費政策，統(tǒng)一社保費征繳主體等配套改革，為全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。

人社部部長尹蔚民在另一本官方解讀十九大的書籍《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》中也撰文解釋，要進(jìn)一步鞏固省級統(tǒng)籌，從建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度起步，通過轉(zhuǎn)移支付和中央調(diào)劑基金在全國范圍內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)助和調(diào)劑。

如何來中央調(diào)劑？據(jù)《輔導(dǎo)百問》，作為一個過渡方案，中央調(diào)劑的主要思路是按各省職工平均工資和在職應(yīng)參保人數(shù)，確定上解的基礎(chǔ)，按各省退休人數(shù)和全國人均撥付額向省級統(tǒng)籌基金下?lián)苤醒胝{(diào)劑基金，適度均衡省際負(fù)擔(dān)。

上海財經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮介紹，中央調(diào)劑和全國統(tǒng)籌之間“差距很大”，上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮教授也表示“基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑金制度實際上就是各省上交一些社會保險基金，供中央政府補(bǔ)貼給困難的省份，其他方面都沒有變化”。

而真正的養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，據(jù)鄭春榮介紹，應(yīng)該是“五個統(tǒng)一”，基本養(yǎng)老保險制度、繳費比例和基數(shù)、待遇政策、基金預(yù)算、業(yè)務(wù)規(guī)程等“五個統(tǒng)一”。

另外，涉及中國養(yǎng)老保險的基本制度安排，“實際上，中央政府也擔(dān)心，一旦實行了全國統(tǒng)籌，地方政府有可能放松征管，放水養(yǎng)魚，把支付責(zé)任拋給中央政府?！编嵈簶s說。

而據(jù)夏杰長的觀察，地方政府特別是發(fā)達(dá)地區(qū)政府傾向于顧慮其事權(quán)、財權(quán)與財政收入的減少，因而在基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌中的積極性不高。

這實際上反映出的是中央和地方關(guān)系在改革中的關(guān)鍵位置。尹蔚民在《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》中撰文提出，在中央調(diào)劑基礎(chǔ)上盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，“逐步形成中央與省級政府責(zé)任明晰、分級負(fù)責(zé)的基金管理體制”。

但改革的目標(biāo)自始至終從未改變，“基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度不是全國統(tǒng)籌的‘終極版，不宜長時間‘過而不‘渡”《輔導(dǎo)百問》稱。

《輔導(dǎo)百問》提出，在穩(wěn)步實施基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑金制度基礎(chǔ)上，盡快明確養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的時間表和路線圖，在國家層面統(tǒng)一養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分的繳費率，加強(qiáng)養(yǎng)老保險費用征繳的剛性約束，對養(yǎng)老保險甚至基金實行全口徑的全國統(tǒng)籌，最終實現(xiàn)國家統(tǒng)一預(yù)算，各省分賬管理的格局。