環(huán)境公共服務(wù)供給的財(cái)政制度變遷、現(xiàn)狀評(píng)價(jià)及數(shù)量測(cè)度

●張曉偉

環(huán)境公共服務(wù)供給的財(cái)政制度變遷、現(xiàn)狀評(píng)價(jià)及數(shù)量測(cè)度

●張曉偉

本文從投入、產(chǎn)出、受益三個(gè)角度構(gòu)建了環(huán)境基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系，在中國(guó)式分權(quán)的框架下評(píng)價(jià)了環(huán)境公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀。研究結(jié)果表明：2006—2014年我國(guó)環(huán)境公共服務(wù)績(jī)效的投入、產(chǎn)出和受益得分逐年遞增，居民的受益水平不斷上升；受益得分和產(chǎn)出得分對(duì)環(huán)境公共服務(wù)績(jī)效的貢獻(xiàn)率均有部分下降，而投入的貢獻(xiàn)率上升至接近100%，環(huán)境公共服務(wù)績(jī)效結(jié)構(gòu)更加均衡。為此，應(yīng)綜合考慮環(huán)境污染和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃問題，推進(jìn)環(huán)境公共服務(wù)供給的法制化進(jìn)程。

環(huán)境公共服務(wù) 財(cái)政分權(quán)績(jī)效評(píng)估

一、引言

我國(guó)自實(shí)行改革開放來，三十多年間經(jīng)濟(jì)年平均增長(zhǎng)率始終穩(wěn)定在9%，遠(yuǎn)高于同期平均世界水平。而在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背后，中國(guó)付出著日趨嚴(yán)重的環(huán)境代價(jià)，自然資源消耗過度，環(huán)境污染、環(huán)境破壞越來越嚴(yán)重，環(huán)境質(zhì)量不斷惡化。粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式使得環(huán)境代價(jià)日趨嚴(yán)重，在未解決環(huán)境“舊賬”的情況下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)又呈現(xiàn)出新常態(tài)，環(huán)境污染出現(xiàn)了新的問題：PM2.5、臭氧、水質(zhì)性缺水等問題進(jìn)一步凸顯，消費(fèi)升級(jí)帶來的生產(chǎn)領(lǐng)域外的新型環(huán)境問題日益突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公眾已由簡(jiǎn)單的對(duì)物質(zhì)的需求轉(zhuǎn)為對(duì)綠色健康食品、優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境的追求。

面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題，政府既承受著來自國(guó)內(nèi)居民的壓力，也面臨著國(guó)際對(duì)中國(guó)提出的減少碳排放的要求。地方政府是治理和保護(hù)環(huán)境的責(zé)任主體，國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了地方領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境負(fù)責(zé)，包括將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制落實(shí)到各政府部門，實(shí)行環(huán)境質(zhì)量行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制以及將環(huán)境保護(hù)列入官員的績(jī)效評(píng)價(jià)。地方政府作為環(huán)境治理的主體，在中國(guó)特殊的財(cái)政分權(quán)下承擔(dān)了環(huán)境公共服務(wù)的大部分支出責(zé)任（見表 1）。

地方政府的財(cái)政激勵(lì)主要取決于財(cái)政體制的安排，具體由財(cái)政支出制度、收入制度和轉(zhuǎn)移支付制度的激勵(lì)導(dǎo)向決定。目前這方面供給對(duì)于地方政府的財(cái)政激勵(lì)主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：第一，在GDP作為官員政績(jī)考核指標(biāo)的背景下，地方政府會(huì)將可支配的大部分財(cái)政支出投入生產(chǎn)性建設(shè)來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，環(huán)境公共服務(wù)的投入資金數(shù)量與財(cái)政管理自主度緊密相關(guān)；第二，中央與地方政府按照分稅制度劃分收入，某些稅種具有環(huán)境保護(hù)的作用，環(huán)境污染與環(huán)境稅費(fèi)是否發(fā)揮了作用息息相關(guān)；第三，在財(cái)力獲取上，中央通過轉(zhuǎn)移支付的方式來維持地方基本的資金需要，財(cái)政支出與供給的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，削弱了地方財(cái)政在這方面的主動(dòng)性與積極性。因此，如何在財(cái)政體制改革中完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)，使得地方政府在環(huán)境公共服務(wù)供給中的財(cái)政利益與居民利益實(shí)現(xiàn)相容，如何才能有效地發(fā)揮政府財(cái)政稅收激勵(lì)約束功能來減少環(huán)境污染，這些問題是中國(guó)當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)面臨的一項(xiàng)嚴(yán)峻課題。

二、環(huán)境公共服務(wù)中財(cái)政激勵(lì)的演變過程

這一過程可分為三階段：統(tǒng)收統(tǒng)支（1955-1979）、包干制（1980—1993）以及分稅制（1994至今）。

表1 中央和地方政府的環(huán)境公共服務(wù)支出比較 單位：億元

（一）統(tǒng)收統(tǒng)支階段地方政府環(huán)境公共服務(wù)供給

這一時(shí)期的財(cái)政體制有利于中央集中財(cái)力，實(shí)現(xiàn)收支平衡。但是財(cái)力過于集中，地方財(cái)政收支不掛鉤，處于完全被動(dòng)狀態(tài)。與地方聯(lián)系更緊密的環(huán)境問題開始有明顯的惡化。

1972年參加的第一屆人類環(huán)境會(huì)議是我國(guó)環(huán)境保護(hù)整體意識(shí)的萌芽。1973年我國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議首次召開，并通過了32字工作方針和第一個(gè)環(huán)保文件，是環(huán)境保護(hù)事業(yè)的開端。之后成立了首個(gè)環(huán)保職能部門——國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。1979年環(huán)境保護(hù)法的頒布實(shí)施，使我國(guó)環(huán)保工作進(jìn)入有法可依的時(shí)代。

表2 統(tǒng)收統(tǒng)支期間的環(huán)境保護(hù)重大事件

這一時(shí)期的環(huán)境公共服務(wù)供給沒有形成體系，受到預(yù)算體制的約束，發(fā)揮的作用十分有限。比如相關(guān)試行規(guī)定中提到，要改革阻礙綜合利用的規(guī)章制度，對(duì)于有些產(chǎn)品，在稅收和價(jià)格政策上要予以傾斜。保護(hù)環(huán)境和治理“三廢”需因地制宜納入各政府部門的基本建設(shè)計(jì)劃。

（二）財(cái)政包干體制下地方政府環(huán)境公共服務(wù)供給

這一時(shí)期，我國(guó)開始實(shí)行改革開放和經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型，不同于統(tǒng)收統(tǒng)支的高度集權(quán)，財(cái)政包干體制具備一定靈活性，中央為盤活地方經(jīng)濟(jì)，下放一定權(quán)限，擴(kuò)大地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的支配能力，強(qiáng)化其主體意識(shí)，激發(fā)了其為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有所作為的積極性。相應(yīng)的，在財(cái)政收支上，明確劃分中央地方的收支范圍，確保地方政府在承擔(dān)一定事權(quán)時(shí)有財(cái)力保障。我國(guó)環(huán)境公共服務(wù)供給體系開始形成，主要有：將環(huán)境保護(hù)作為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策；提出“三建設(shè)、三同步、三統(tǒng)一”的戰(zhàn)略方針；規(guī)劃了2000年的環(huán)保目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)途徑和主要對(duì)策，并要求相關(guān)政府部門制訂相應(yīng)的環(huán)保計(jì)劃并落實(shí)到位；把強(qiáng)化環(huán)境管理確定為工作的中心環(huán)節(jié)，緩解環(huán)保需求不斷上升帶來的資金短缺。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，我國(guó)圍繞“三大政策”又緊接著提出了“新五項(xiàng)制度”。至此，“八項(xiàng)制度”的逐步形成標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策完整體系的成立。

（三）分稅制階段地方政府環(huán)境公共服務(wù)供給

隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，為在激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)保持中央的宏觀調(diào)控能力，我國(guó)實(shí)行分稅制改革，通過界定中央地方的事權(quán)，以此劃分支出范圍；根據(jù)事權(quán)合理劃分收入。1994年確立的可持續(xù)發(fā)展原則，要求嚴(yán)格落實(shí)到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。1996年通過的相關(guān)計(jì)劃綱要確定了要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變?！毒V要》同時(shí)提出了明確的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)：到2000年，力求基本控制住環(huán)境惡化的趨勢(shì)，局部地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善；到2010年，實(shí)現(xiàn)環(huán)境有所好轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量有明顯改善。1996年7月，第四屆環(huán)境保護(hù)大會(huì)制定了一系列重大決策和舉措，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策邁出了重要一步。

自1997年起的每年3月，中央召開會(huì)議主要討論人口、資源與環(huán)境問題，這已成為一項(xiàng)制度。這段時(shí)期，中國(guó)在污染物總量控制的基礎(chǔ)上還發(fā)展了排污權(quán)交易制度，并自90年代中期開始，在包頭、開封等6個(gè)城市進(jìn)行了“大氣排污交易”試點(diǎn)。1999年，中美環(huán)保局簽訂合作協(xié)議，開展了“運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制減少SO2排放的研究”，標(biāo)志著中國(guó)開始將排污權(quán)交易運(yùn)用至解決環(huán)境污染問題。

三、環(huán)境公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

（一）環(huán)境治理服務(wù)的現(xiàn)狀與特征

供給型環(huán)境公共服務(wù)主要包括：環(huán)境污染治理投資、環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及政府綠色采購(gòu)等。環(huán)境污染是我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中不可避免的問題，而環(huán)境污染治理投資作為末端治理，對(duì)其惡化趨勢(shì)起到了一定的遏制作用，能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益長(zhǎng)遠(yuǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

近年我國(guó)污染治理投資整體來看是不斷上升的。1991年全部投入資金為170.1億元，GDP占比例為0.78%；2000年資金占GDP比例首次突破1%，達(dá)到1.07%；2014年，這一比例達(dá)到1.5%。 “十一五”期間，投資總額為21625.1億元，占GDP的1.404%，2011—2014年，我國(guó)污染治理投資總額為32892.5億元，GDP占比1.48%?！笆濉迸c“十一五”相比，有所提升，但按照《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》的要求，實(shí)際投資與需求仍有較大差距。投資總體不足，結(jié)構(gòu)失衡以及效率低下，加之城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展使得各類生活污染治理需求將進(jìn)一步提升，若無法創(chuàng)新現(xiàn)有機(jī)制，今后將會(huì)面臨更大需求缺口。

表3 歷年污染治理投資及GDP占比（2006—2014）

經(jīng)過已有的環(huán)境公共服務(wù)建設(shè)和提供，我國(guó)用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的財(cái)政投入總量逐年大幅度提升，中央財(cái)政支出占比較小，考慮到環(huán)境問題有明顯區(qū)域性以及地方更貼近基層，絕大多數(shù)通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式給地方。中央地方的財(cái)政支出中環(huán)保支出占比2007年分別為0.3%、2.51%，2012年為0.34%和2.71%，表明環(huán)境治理事權(quán)主要依靠地方政府完成。由表3可知環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度逐年上升。從表4也可以看出各項(xiàng)指標(biāo)不斷增加，表明財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段在環(huán)境治理中的作用越發(fā)明顯，同時(shí)也體現(xiàn)出環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)在于總量控制、資源節(jié)約等環(huán)保工作。

表4 2010—2014年環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 單位：億元

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的不足之處在于忽視了生態(tài)問題的跨區(qū)域性，重縱向輕橫向，要全局性控制改善環(huán)境問題，就應(yīng)努力探索建立縱向?yàn)橹鳈M向?yàn)檩o的轉(zhuǎn)移支付制度，縮小地區(qū)間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理位置等因素所導(dǎo)致的財(cái)政能力的差距。同時(shí)對(duì)具有明顯外溢性的區(qū)域未健全環(huán)境治理補(bǔ)償機(jī)制，不利于“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)收益；誰(shuí)破壞，誰(shuí)付費(fèi)”意識(shí)的形成。

政府綠色采購(gòu)是指法律承認(rèn)的政府部門優(yōu)先購(gòu)買符合國(guó)家綠色認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品與服務(wù)，既有利于優(yōu)化環(huán)境、身體健康，又能保障經(jīng)濟(jì)效益的政府采購(gòu)行為。一系列政策的出臺(tái)促使政府綠色采購(gòu)逐步成為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境的重要手段，但實(shí)際運(yùn)行中仍存在法律體系不完善，針對(duì)實(shí)施條例、細(xì)則沒有明確規(guī)定，使得采購(gòu)人員有較大自由裁量權(quán)，易產(chǎn)生尋租行為等問題。同時(shí)由于技術(shù)局限，在綠色產(chǎn)品認(rèn)證方面標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、制度不規(guī)范，給采購(gòu)帶來較大挑戰(zhàn)。

（二）環(huán)境監(jiān)測(cè)與信息服務(wù)的現(xiàn)狀及特征

相對(duì)于治理服務(wù)而言，環(huán)境監(jiān)測(cè)與信息服務(wù)的供給起步要晚一些。2009年環(huán)境監(jiān)測(cè)會(huì)議的召開才使其正式成為一項(xiàng)制度化的公共服務(wù)；環(huán)境信息服務(wù)也是在相關(guān)條例實(shí)施以后，環(huán)保部制定了信息公開的指南與目錄，公開的環(huán)境信息涉及機(jī)構(gòu)基本信息、政策法規(guī)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、核輻射安全、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、環(huán)境質(zhì)量與監(jiān)測(cè)、環(huán)境規(guī)劃統(tǒng)計(jì)、環(huán)境科技標(biāo)準(zhǔn)、行政體制與人事管理、環(huán)境宣傳教育、環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作等部分組成。

2009年，環(huán)保部主動(dòng)向社會(huì)公布885條有關(guān)環(huán)保的各類信息，發(fā)布其他環(huán)境信息4768條，較2008年增加960條，增長(zhǎng)率為21%。到2012年，公開的政府公文達(dá)到831件，發(fā)布各類信息1萬(wàn)多條，“數(shù)據(jù)中心”新增各類環(huán)境數(shù)據(jù)15萬(wàn)條。2013年1月1日起正式將PM2.5監(jiān)測(cè)作為工作重心。環(huán)境保護(hù)部印發(fā)相關(guān)監(jiān)測(cè)方案，要求繼續(xù)做好74個(gè)重點(diǎn)城市、496個(gè)國(guó)控監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的六項(xiàng)污染物監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)發(fā)布工作，發(fā)布《城市空氣質(zhì)量月報(bào)》，公布重點(diǎn)城市的排名。2014年，環(huán)保部發(fā)布161個(gè)地級(jí)以上城市884個(gè)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)監(jiān)測(cè)到的六類污染物數(shù)據(jù)、空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）小時(shí)均值及日均值，公布重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量排名，每月發(fā)布《城市空氣質(zhì)量月報(bào)》，會(huì)同中國(guó)氣象局在中央電視臺(tái)發(fā)布重污染天氣預(yù)報(bào)信息。自2015年1月1日起，338個(gè)地級(jí)及以上城市共1436個(gè)點(diǎn)位均按新標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)時(shí)發(fā)布可吸入顆粒物等6項(xiàng)指標(biāo)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與AQI等信息。

（三）環(huán)境監(jiān)管與應(yīng)急服務(wù)的現(xiàn)狀與特征

環(huán)境監(jiān)管實(shí)際就是政府運(yùn)用法律、行政、教育等手段，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為加以控制，協(xié)同人類與自然的關(guān)系，保證經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)協(xié)同發(fā)展所進(jìn)行的一系列管理活動(dòng)。目前我國(guó)監(jiān)管體制仍不夠完善，相關(guān)部門的法律地位、職責(zé)未得到明確規(guī)定以及舊機(jī)構(gòu)未及時(shí)撤銷產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)重疊，造成政府部門權(quán)責(zé)不清，落實(shí)過程中出現(xiàn)不作為或者權(quán)力越界等狀況；跨區(qū)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺失導(dǎo)致同時(shí)涉及多個(gè)省市的環(huán)境問題無法得到有效解決；群眾參與度低，不利于環(huán)保意識(shí)的培養(yǎng)，間接加大了監(jiān)管部門的工作量。

我國(guó)環(huán)境應(yīng)急服務(wù)相比于西方國(guó)家發(fā)展較晚。2006年發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》標(biāo)志著應(yīng)急框架的開端，也是我國(guó)環(huán)境應(yīng)急服務(wù)的起步。此后，在中央率領(lǐng)下，各地方政府相繼成立污染突發(fā)事件的應(yīng)急體系，我國(guó)應(yīng)急服務(wù)框架大體形成。2014年，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)了修訂后的《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，進(jìn)一步完善了相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制。

（四）環(huán)境治理服務(wù)與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的現(xiàn)狀與特征

環(huán)境治理服務(wù)主要包括水、大氣、噪聲等的防治，對(duì)此，國(guó)務(wù)院分別制定了相應(yīng)的防治行動(dòng)計(jì)劃。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)包括環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施、環(huán)境科研設(shè)施、環(huán)境治理設(shè)施等。

環(huán)保部監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，2015年全國(guó)338個(gè)地級(jí)以上城市中，265個(gè)城市的AQI超標(biāo)，占比78.4%，達(dá)標(biāo)的僅占21.6%。全國(guó)967個(gè)地表水國(guó)控監(jiān)測(cè)斷面中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別占64.5%、26.7%和8.8%。(見表5)

四、環(huán)境公共服務(wù)績(jī)效的數(shù)量測(cè)度

（一）模型構(gòu)建

表5 環(huán)境治理服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施概況

（二）指標(biāo)和數(shù)據(jù)選擇說明

指標(biāo)構(gòu)建方法近似于層次分析法，即有關(guān)的因素根據(jù)各自的屬性來分層。為保證數(shù)據(jù)的可比性并使指標(biāo)在比較中具有實(shí)際經(jīng)濟(jì)含義，采用算術(shù)平均法來確定層次所分得的比重?？紤]到數(shù)據(jù)的可得性，相關(guān)指標(biāo)見表6。

表6 指標(biāo)體系

環(huán)境基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系由投入、產(chǎn)出和受益這三類指標(biāo)組成。投入類指標(biāo)主要有人均環(huán)境污染治理投資總額（億元/萬(wàn)人）、人均城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資（億元/萬(wàn)人）、工業(yè)污染源治理投資（億元/萬(wàn)人）、當(dāng)年完成環(huán)保驗(yàn)收項(xiàng)目環(huán)保投資（億元/萬(wàn)人）、環(huán)境污染治理投資占GDP比重（%）。

產(chǎn)出類指標(biāo)主要衡量環(huán)境污染治理能力、環(huán)境機(jī)構(gòu)密度分布以及環(huán)境服務(wù)保障能力。依次考察的主要是污水及垃圾治理的供給水平、環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)與治理設(shè)施的消費(fèi)擁擠性和分布可及性。指標(biāo)有：城市生活垃圾無害化衛(wèi)生填埋處理量（萬(wàn)噸/人）、城市生活垃圾無害化衛(wèi)生填埋處理廠數(shù)（座/萬(wàn)人）、每萬(wàn)人擁有公廁（座/萬(wàn)人）、城市生活垃圾衛(wèi)生填埋無害化處理能力（噸/日）、城市生活垃圾無害化處理廠數(shù)（座/萬(wàn)人）、城市生活垃圾無害化處理量（萬(wàn)噸/萬(wàn)人）、城市生活垃圾無害化處理率（%）。

收益類指標(biāo)主要有：城市生活垃圾無害化處理能力（噸/日）、城市污水處理率（%）、工業(yè)廢水處理率（%）、衛(wèi)生廁所普及率（%）、自來水受益人口占總受益人口比（%）、環(huán)境事故（件/年）。

總的來看，投入項(xiàng)指標(biāo)衡量的是政府的資金投入以及人力資源配置；產(chǎn)出項(xiàng)指標(biāo)主要評(píng)估的是保障供給狀況和機(jī)構(gòu)的分布密度；受益項(xiàng)指標(biāo)反映的是環(huán)境基本公共服務(wù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)以及居民的獲利程度。

（三）環(huán)境公共服務(wù)績(jī)效描述

從表7可以看出，2006—2014年，我國(guó)環(huán)境公共服務(wù)績(jī)效各方面得分逐年遞增，表明隨著政府對(duì)環(huán)境公共服務(wù)供給投入的增加，居民的受益水平不斷上升。分類別來看，環(huán)境公共服務(wù)收益類得分最高，其次是產(chǎn)出類得分，最后是投入類得分。綜合得分從2006年的0.277上升到2014年的0.478，受益得分從2006年的0.453上升至2014年的0.707，產(chǎn)出得分從2006年的0.258上升至2014年的0.420，投入得分從2006年的0.094上升2014年的0.283。

表7 中國(guó)環(huán)境公共服務(wù)績(jī)效得分

從2006年到2014年，環(huán)境公共服務(wù)受益得分、環(huán)境公共服務(wù)產(chǎn)出得分和環(huán)境公共服務(wù)投入得分對(duì)環(huán)境公共服務(wù)績(jī)效的貢獻(xiàn)也在不斷的發(fā)生變化：受益得分和產(chǎn)出得分的貢獻(xiàn)率均有部分下降，投入的貢獻(xiàn)率上升了接近100%，環(huán)境公共服務(wù)績(jī)效結(jié)構(gòu)更加均衡。

表8 中國(guó)環(huán)境公共服務(wù)績(jī)效得分

五、結(jié)論及政策建議

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極大程度得益于工業(yè)化進(jìn)程，它是國(guó)民生活水平提升的重要?jiǎng)恿υ?。沒有工業(yè)化的發(fā)展，中國(guó)不可能躍身成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，走上現(xiàn)代化建設(shè)的道路。但不容忽視的是，工業(yè)發(fā)展也帶來了環(huán)境污染，全國(guó)主要環(huán)境污染物的排放水平逐年升高，嚴(yán)重威脅公眾健康和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性決定了在針對(duì)環(huán)境污染時(shí)，也需分階段根據(jù)實(shí)際能力來治理。我國(guó)巨大的人口基數(shù)，較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和脆弱的生態(tài)承受能力使得我國(guó)的環(huán)境問題與西方工業(yè)化國(guó)家存在明顯的不同。因此，我國(guó)的環(huán)境污染問題需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染的階段性實(shí)際情況出發(fā)，綜合考慮環(huán)境污染和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃問題，環(huán)境公共服務(wù)的提供也無法脫離這一宏觀背景。

基于上文對(duì)環(huán)境問題的闡述，環(huán)境公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)合理分配的路徑在于以下幾點(diǎn)：

第一，前提性改革。首先是戶籍制度改革，要促使公民能享有均衡的環(huán)境公共服務(wù)，首先就要改變與社會(huì)身份相關(guān)聯(lián)的權(quán)利分配模式，即逐步推進(jìn)我國(guó)戶籍制度改革。戶籍制度的改革是以人為本的根本要求。應(yīng)當(dāng)深化改革，各省市依據(jù)實(shí)際情況通過強(qiáng)制性立法讓戶籍回歸本質(zhì)職能，剝離其附帶的各類隱形利益，保障農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)后與當(dāng)?shù)鼐用裣碛型却觯湟庠副磉_(dá)和評(píng)價(jià)高低能從實(shí)質(zhì)上給政府政策產(chǎn)生影響，改善因戶籍帶來的資源、福利分配的不平等。其次，就業(yè)政策的改革。我國(guó)目前現(xiàn)行的并非是“機(jī)會(huì)公平”的就業(yè)政策，城鄉(xiāng)人力資源改革的不同步、政策執(zhí)行的不到位使得農(nóng)民工面臨就業(yè)歧視，加上自身職業(yè)技能、素質(zhì)的欠缺，迫使其不得不選擇有害于身心健康的重污染工作。推進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化進(jìn)程，首先應(yīng)建立穩(wěn)定的農(nóng)村勞動(dòng)力投入機(jī)制，為其提供平等的機(jī)會(huì)。由于當(dāng)前我國(guó)正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)階段，傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)已不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就同時(shí)對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的職業(yè)技能培訓(xùn)提出要求；其次，健全就業(yè)信息服務(wù)與保障體系，提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，公平地維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益，將農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)狀況與地方官員政績(jī)考核掛鉤；最后，完善失業(yè)保險(xiǎn)、社保補(bǔ)貼等一系列基礎(chǔ)保障措施，確?；菁八袆趧?dòng)者。

第二，實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境行政的法治化。隨著政府對(duì)生態(tài)環(huán)境重視程度不斷提高，盡管“環(huán)境保護(hù)”在財(cái)政支出中占比逐年上升，但面臨環(huán)保投資需求的不斷增加，投入資金無法保持同步增長(zhǎng)。為了釋放地方政府活力，激發(fā)其積極性與主動(dòng)性，應(yīng)該在中央政府必要的權(quán)力約束下，根據(jù)地方實(shí)際情況下放部分稅權(quán)，同時(shí)在公共財(cái)政引導(dǎo)下構(gòu)建多投資主體投入環(huán)境保護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金多樣化，以支持環(huán)境公共服務(wù)的供給。其次，明確政府與市場(chǎng)的邊界。關(guān)鍵是明確政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能邊界，哪些該管，哪些不該，做到放權(quán)于市場(chǎng)，發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用，防止腐敗的滋生。同時(shí)改進(jìn)官員政績(jī)考核機(jī)制，不將GDP作為唯一考核指標(biāo)，改變地方政府的行為偏好，建立起一套基于公民基本權(quán)利保護(hù)為核心的干部考核指標(biāo)體系。最后，提升人大的監(jiān)督力量。盡管地方人大的能力近年不斷提升，但其監(jiān)督方式的程序化、內(nèi)容的不夠全面以及對(duì)地方政府的依附性，使其仍處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。在依法治國(guó)的背景下，地方人大應(yīng)把著力點(diǎn)放在重大行政事項(xiàng)的宏觀監(jiān)督上，將行政監(jiān)督與當(dāng)前大局緊密聯(lián)系，圍繞涉及廣大人民利益的行政事項(xiàng)開展工作。同時(shí)地方政府應(yīng)將接受人大監(jiān)督作為工作常態(tài)，堅(jiān)持法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。

第三，提升環(huán)境民主監(jiān)督力量。首先，加大政府對(duì)公民就業(yè)能力、環(huán)境問題認(rèn)知以及權(quán)力意識(shí)培訓(xùn)的投入。其次，提高公眾公共參與度。環(huán)境問題涉及眾多利益者，是一個(gè)綜合性概念，只有廣泛汲取公眾的意見需求，才能保證決策的科學(xué)性與民主性。同時(shí)，激發(fā)民眾的環(huán)保意識(shí)與積極性，使其更加解和服從公共政策，有利于相關(guān)部門工作的開展。

第四，推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化政策。在明確中央地方在環(huán)境公共服務(wù)供給方面的分工的前提下，實(shí)行中央對(duì)地方政府的問責(zé)制，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，增強(qiáng)政府的責(zé)任意識(shí)，打造服務(wù)性政府。同時(shí)，樹立正確的政績(jī)觀。將環(huán)境公共服務(wù)納入政績(jī)考核，建立服務(wù)供給績(jī)效評(píng)價(jià)體系，因地制宜的選定評(píng)估指標(biāo)并設(shè)定權(quán)重，劃分政府工作重點(diǎn)。同時(shí)引入成本——效益，保證體系的合理化、科學(xué)性，以標(biāo)準(zhǔn)化方式衡量均等化效果?！?/p>

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中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）