論“全面績效管理”下的預算項目管理

●馬國賢

論
“全面績效管理”下的預算項目管理

●馬國賢

自黨的十九大報告提出全面實施績效管理以來，“全面績效管理”一詞越來越為人們關注。本文認為，全面績效管理回答了中國現(xiàn)代政府治理之路該怎么走的問題，事關中國行政、財政改革方向，意義重大，也是政界、學界關注點。本文將從績效、績效管理原理開始，解讀全面績效管理。在此基礎上，本文提出,應根據(jù)我國現(xiàn)狀，采取以預算項目績效管理為突破口，取得經(jīng)驗后再全面實施的思路。隨后，對預算項目績效管理的內(nèi)容做了研究。

績效 部門預算 預算項目預算績效管理 部門績效管理

馬國賢，上海財經(jīng)大學中國公共財政研究院教授，博士生導師。研究方向為財政預算與績效管理。

一、什么是績效管理？

“不忘初心，方得始終”。對績效管理的理解應從績效開始?？冃菑男恃葑儊淼慕?jīng)濟學概念。理論上，效率指人們的投入（資金、勞動、資源）與獲得的有效結(jié)果之比。公式為:

效率是一切主體的追求目標。因為人人都知道，在同樣投入下，效率高的會獲得更多收益，而創(chuàng)新是為了獲得更高效率，為此效率既適用于企業(yè)、個人家庭，也適用于公共部門?？冃侵腹膊块T效率，也稱為公共支出績效或財政效率?？冃г谠缙诜Q為 “三E”(經(jīng)濟、效率、有效)，由于這三個詞加起來指向不明確，故以“績效”替代之?？梢?，績效是效率概念的延伸，指政府獲得的有效公共服務與公共支出之比。

績效(或財政效率)Ei

公式2告訴我們：①績效指向有效公共服務。有效公共服務即“辦實事”，指與部門職能相關，且為服務對象認可的服務。雖然政府是提供公共服務的，但未必有效，如缺位、冗余服務、部門間權(quán)力斗爭、扯皮、“最后一公里”等。績效指扣除這些后的服務。②績效同時取決于預算投入。在同樣有效服務下，預算投入越少，績效就越高?？傊行Ч卜?、預算是決定績效的兩個因素，這與傳統(tǒng)的、單一因素的公共管理是不同的。預算要素的存在，決定了績效管理將覆蓋所有公共部門，沒有財政撥款就無所謂績效。③績效具有相對性。相對性指績效是比較而言的，績效的高低取決于我們選擇的比較對象，是相對的，績效“沒有最好，只有更好”。④績效將通過評價獲得?？冃枪芾砀拍睿@與學生成績由考試確定，利潤由會計核算確定一樣，無評價就無所謂績效?？梢?，評價是績效管理不可或缺的環(huán)節(jié)。⑤績效指向結(jié)果，是可量化的。公共管理有過程和結(jié)果之分，績效并非指過程，而是指辦事結(jié)果。既然績效指向結(jié)果，就應是可量化的，量化績效是科學管理的要求。美國《政府績效與結(jié)果法案1993》提出：“績效目標指用客觀的、可評估的方法表示的業(yè)績目標水平，用以與實際達到水平相對比、包括用量化的標準、數(shù)值或比率表示的目標。”⑥公共部門的績效是分層次的，它可分為政府整體績效、部門（戰(zhàn)略）績效、政策績效和其他項目績效等層次（圖1），其評價主體為上級政府、本級政府考績部門、財政部門和各主管部門?？傊?，理解以上特點，對做好績效管理大有裨益。

圖1 績效的層次性與評價主體

那么，何為績效管理？管理學指出，管理是主體為提高效率，通過合理地組織和配置人、財、物等因素，有效地實現(xiàn)某種目標的活動?？冃Ч芾韺儆诠芾矸懂牐刚拓斦块T以績效指標、績效目標和事業(yè)成本為核心，通過合理地組織和配置公共資源，來實現(xiàn)提高預算績效目標的制度體系。這就告訴我們，績效管理是制度體系，主體是政府和財政等部門，管理對象是接受預算的公共部門，管理目的是提升預算績效。

與傳統(tǒng)公共管理相比，績效管理有以下特點：①與傳統(tǒng)管理的“命令-執(zhí)行”方式不同，績效管理采用結(jié)果管理和委托代理方式，具有層次性；②績效管理的目的是提升政府有效公共服務即社會效率，而非行政效率，以績效評價為主要環(huán)節(jié)；③與傳統(tǒng)公共管理的個人責任不同，它以績效目標、績效指標和事業(yè)成本為核心，采用“案卷式”管理下的流程化、環(huán)節(jié)化方法；④它主要采用三種管理方式：部門績效管理、預算（項目）績效管理和對下級政府考評。

二、如何理解“全面績效管理”？

由于“全面績效管理”事關十九大后政府和財政改革走向，為此有必要展開研究，厘清原意。按詞義，“全面”是對局部、片面或舉例說明而言的，按此理解，全面績效管理就是全覆蓋公共部門、公共資金的管理方式。這包括：

第一，全適用?？冃Ч芾韺⒏采w公共部門和公共資金。①績效管理的范圍將包括從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府；②績效管理將覆蓋所有財政資金、基金和預算以及各政策性專項、涉外撥款等，按預算分類，它將覆蓋全部公共資金，包括部門績效管理、項目（預算）績效管理和對下級政府考評，后者雖并非完整的績效管理，但在我國“統(tǒng)一領導，分級負責”的體制下，考評是上級政府督促下級政府轉(zhuǎn)變政績觀，正確、全面地履責，向全體居民提供有效服務的重要方式。從這點說，考評既是中國特色，又是歷史上政府治理的成功經(jīng)驗?？傊?，全適用指凡是公共部門、凡是接受財政撥款的資金，含國有資本金，都應開展績效管理，而不得以本單位特殊為由敷衍、搪塞。

第二，全過程。指它將覆蓋預算資金運動的各環(huán)節(jié)。對于政策等項目預算，我們應按資金流動環(huán)節(jié)設計出相關的制度，如前期、中期和后評價制度等，實現(xiàn)全過程管理。

第三，全行業(yè)。指績效管理既包括政府層面，也包括行業(yè)管理、單位內(nèi)部管理，比如，按體制屬于中央管理的政府部門，相關部委應開展全行業(yè)績效管理。

圖2 全面績效管理的路線圖

按這三點，我們形成了圖2的“路線圖”。該圖說明，全面績效管理將由部門績效管理、預算（項目）績效管理、對下級政府考評等模塊組成，且各模塊含具體內(nèi)容。總之，全面績效管理并非舉例式、作秀式、淺嘗輒止式改革，而是公共管理方式的全面改革。應當說，若是某一管理方式能覆蓋到全部公共部門、全部公共資金，那么，它必將替代現(xiàn)行公共管理方式，因而是一項顛覆傳統(tǒng)公共管理的、宏大的“世紀工程”。這或許是“全面績效管理”的真實意義。

三、預算項目績效管理是全面績效管理突破點

“萬事開頭難”。既然全面績效管理是公共管理方式的全面改革，我們需要做兩件事：一是做好規(guī)劃和頂層設計，包括成立各部門績效管理機構(gòu)，設計方案；二是找到突破點，以獲得成功經(jīng)驗，形成破竹之勢。在這兩件事中，后者可能更為緊迫和重要。在我們看來，預算項目績效管理是合適的突破點。理由為：

第一，預算項目績效管理簡稱項目績效管理，從歷史看，它是從項目預算改革而來的。應當說，自預算產(chǎn)生以來，經(jīng)歷了總額預算→項目預算→績效預算三階段。在美國，項目預算始于1965年的PPBS改革，其目的是試圖借助于項目的辦事與預算相結(jié)合的特點，改變總額預算的預算與辦事脫節(jié)、機構(gòu)重疊、人員膨脹缺點。然而項目預算并非完美，在信息不對稱情況下，它易產(chǎn)生項目失控、預算膨脹、浪費和低績效問題，對此雖然歷屆政府進行了目標管理、零基預算等改革，但均告失敗。1993年克林頓政府引入績效理念，實施了績效預算改革，最終形成了預算績效管理。可見，績效管理始于優(yōu)化項目預算，是預算改革的“元”問題。

第二，從財政可及性看，按程序，一級政府預算是由財政提出草案，按程序最終由本級人大通過的，可見財政在本級政府的預算規(guī)模、項目以及在對項目撥款、監(jiān)督和績效評價等方面具有管轄能力。換言之，財政是項目預算管理的第一責任人，對項目預算的失控和績效負有不可推卸的責任。相比而言，部門績效管理因涉及財政職權(quán)擴大等問題，因而難度更大。

第三，從地位看，預算項目支出（含轉(zhuǎn)移支付專項）占我國各級總預算50%-70%，邊際增長率超過90%?？梢姡瑢椖康膹娏倚枨蠹仁秦斦U張動力，也是導致浪費、低效率和地方債務無序擴張的根源。為此，從發(fā)揮財政的控制和管理功能看，也必須開展項目績效管理。

總之，這三點表明，以財政為主，開展項目績效管理既有條件，又有必要，因而它可成為全面績效管理的“突破點”。

四、預算項目績效管理的制度建設方案

管理是制度體系。目前，雖然各地開展了預算項目評價，但不等于績效管理。而項目績效管理改革的成敗，取決于我們能否建成一個目標清晰、路徑和方法可行的制度體系。在這方面，我國當前的問題：①預算項目過多、過雜、過亂，預算總量失控；②方法論缺失，績效指標不給力，評價方法不合理，缺乏“牙齒”，致使評價結(jié)果“用不上”。對此，本文提出四項舉措：

（一）從規(guī)范預算項目入手，重建部門預算公式

在我國，雖然各級財政開展了項目評價，但因種種原因，尚未建立項目績效管理制度體系，存在著立項隨意，項目良莠不齊、多散亂雜等問題，為此，績效管理應從建立“科學定義，分類管理”機制，規(guī)范預算項目開始。

1、科學定義預算項目，建立受理標準?？茖W地界定預算項目是績效管理的首要條件。項目有管理項目和預算項目之分。管理學上的項目（Project）也叫管理項目或計劃、專案等，可追溯到二戰(zhàn)期間美國的“曼哈頓計劃”，指人們?yōu)檫_成特定目標而設置的行動計劃。其特點：①多層次，包括戰(zhàn)略、政策、計劃和行動等（圖3）。管理項目可大至戰(zhàn)略或政策，小至培訓、修繕計劃。為此，若無科學的界定，項目將是無窮數(shù)。②效果良莠不齊，在缺乏績效責任下，多數(shù)是低績效的。由于管理項目是管理學，而非績效管理對象，因而我們應通過合理的界定項目內(nèi)涵和建立遴選制度，使之上升為預算項目。

什么是預算項目？它指人們根據(jù)績效目標和一定標準，從管理項目中遴選出的戰(zhàn)略、政策和計劃?！耙欢藴省敝割A算項目應符合獨立目標、獨立預算和專門人員等三條件。其中：獨立目標指它應有獨立的，而不是與其他項目重合（或部分重合）的經(jīng)濟、軍事、社會目標和績效目標，否則就是其分、子項目；獨立預算指它應具備獨立的，而不是包含于其他項目的預算，以保證實施；專門人員實施指它應指定項目負責人，項目負責人將對項目的實施和績效負有直接責任。

這一概念表明：①預算項目應同時符合三條件要求。②財政應建立項目受理標準，遴選出符合條件且預期績效高的項目。而“申報/立項”是重要制度。③預算項目的外延指戰(zhàn)略、政策、計劃三類項目，而不包括行動。由于項目具有層次性，如一個政策項目包含了若干個計劃（年度），計劃又含有若干行動，為此財政受理的應是“元”項目，而不是其分、子項目。通過定義預算項目，我們至少可壓縮50%的“預算項目”，尤其是那些重復、碎片化的項目。

2、做好部門預算分類，形成新部門預算公式。 管理學指出，在我們面對眾多的管理對象時，應當對其科學分類，采用同類項目同樣管理，不同類項目不同管理的“分類管理”原則。按該原則，我們應按性質(zhì)對預算支出作科學分類，形成新部門預算公式。其內(nèi)容：

⑴將部門預算分為ABC三類。具體為：

部門預算=A基本支出預算+B業(yè)務費項目預算+C發(fā)展性項目預算（公式1）

在公式1中，A+B為部門常規(guī)預算，是部門績效管理對象；B+C為項目預算，是項目績效管理對象（圖4）。

圖3 行動性事項的劃分

圖4 新部門預算公式和預算分類

⑵形成三類預算，三種管理模式。其中：A基本支出預算，指基本保障預算。在管理上實行按部門編制、按標準保障；B業(yè)務費項目預算，指職能保障預算，分為基本業(yè)務費、專業(yè)業(yè)務費項目預算，在管理上實行“總額控制，部門立項，財政核準、部門評價”；C：發(fā)展性項目預算，指發(fā)展保障預算，應分為事業(yè)性、政策性、工程性、綜合性項目預算，在管理上實行“財政立項，部門實施，全過程績效管理”（圖4）。該分類表明，財政的績效管理重點是發(fā)展性預算項目，而業(yè)務費預算項目應在財政領導下由部門實施績效管理，從而形成兩個層次。

3、以三次評價為標志，開展對預算項目全過程績效管理。參考世界銀行做法，對發(fā)展性項目應開展以前期、中期和后期評價為標志的全過程績效管理。其中，前期評價既是預算項目立項的環(huán)節(jié)，也是績效管理環(huán)節(jié)。在內(nèi)容上，發(fā)展性項目既指本級預算的四類項目，也指財政轉(zhuǎn)移支付專項、基金和PPP項目。

（二）建立預算項目的立項和“跨部門預算”制度

1、建立預算項目的申報/立項制度。內(nèi)容為：①先由項目單位提交項目立項建議，財政按管理權(quán)限進行前期審查，對不符合三條件的項目應退回。②對符合條件的項，進入前期評價程序。前期評價通過的，進入財政預算項目庫。在時間上前期評價應不限于預算編制期，而可按“成熟一個，評價一個”常年進行。

2、建立“跨部門預算”制度?！翱绮块T預算”是部門預算補充，指我們應按獨立目標要求，將同性質(zhì)項目指定某一責任部門負責，由其規(guī)劃并組織相關部門參與，編制統(tǒng)一的子項目預算，實施并承擔績效責任。例如：①可將行政辦公用房、公務用車類預算項目交機關事務管理局；②為治理對農(nóng)民多頭培訓、重復培訓亂象，建議將其責任交給農(nóng)委；③為治理高產(chǎn)田建設“九龍治水”，建議將此責任交給國土局。此外，國家應指定一個部門負責“一事帶一路”戰(zhàn)略并組織有關部委參與?？傊?，建設跨部門預算制既可減少預算項目，也有助于治理預算項目上的重復和碎片化。

（三）建立量化評分公式，規(guī)范績效評分方法

績效評分方法指將各指標業(yè)績值按信度、效度和區(qū)分度要求轉(zhuǎn)化為績效分值。顯然，這既是項目績效管理的條件，也是績效評價難題。這點在“一對多”評價時尤其重要。根據(jù)績效的相對性特點，我們可采用函數(shù)方法打分，但難點是如何確定基值。為此，我們設計了二元一次函數(shù)績效評分方法：

1、歷史評分法。指以歷史同期數(shù)或前三年平均數(shù)為基值，采用鐘擺原理（圖5）和函數(shù)公式，按計算當期業(yè)績值的績效值方法：當該指標業(yè)績值達到歷史水平（基值）時，績效分值為78%；當達到105%時績效分值為100%，由此建立計分公式。但是，當業(yè)績值超過105%時，超過部分不再加分，以免“鞭打快?！?。

2、行業(yè)平均法。原理相同，但參照對象（基值）為本地區(qū)同行業(yè)平均水平。不過，考慮到樣本對象要達到行業(yè)平均水平較容易，因而鐘擺的原點分值應設為68%；超過12%時分值為100%。

圖5 基于歷史法的績效指標計分方法

圖6 正態(tài)分布下的績效評分辦法

3、目標評分法。業(yè)績值達到績效目標的，分值為100%，超過的不加分，低于此水平的按比例扣分，直至零分。

4、正態(tài)分布評分法。本質(zhì)上屬于行業(yè)平均法，但在樣本較多時，可按正態(tài)分布公式計算出統(tǒng)計對象各節(jié)點（μ、±σ、±2σ）的業(yè)績值，再按 Y=aX+b 公式分段計算各對象的績效分值的方法。如圖6中，我們可設定μ=76分、2σ=100分、-2σ=52分，再計算出各對象績效分值。

以上方法可按不同對象選用。總之，量化評分法符合績效評價原理，具有評分與業(yè)績相關度高，評價透明度高，評分結(jié)果有可比性，適宜計算機操作等優(yōu)點。

（四）分類建設對預算項目評價的績效指標體系

項目績效管理的條件之四是按預算項目的前期、中期和后期評價環(huán)節(jié)，設計一套符合科學性、可操作性和管理價值要求的績效指標體系。

1、三類評價指標應是合一，還是分類建設？在這方面，雖我們希望將前期、中期和后期評價指標合一，形成一套指標，借以簡化評價。然而，由于這三類評價的目標和任務不同（表1），因而該設想不可行。而合理的做法是以績效目標為紅線，分類建設對預算項目的前期、中期和后期評價指標體系（圖7）。

表1 預算項目前期、中期和后期評價的目標差異

表1表明，前期評價屬于淘汰評價，對象是政策、計劃等方案，而不是實體，因而可對政策性、工程性和應用研究項目采用統(tǒng)一的評價指標。而中期、后期評價屬于實體評價，因各項目的績效信息、管理目標不同，為此宜采用按政策性、工程性、基礎科研和應用研究項目分類設置績效指標、分類評價的方案。

圖7 預算項目的全過程績效管理模式

2、項目的前期管理與前期評價指標。項目的前期評價也稱立項評價，目的是在諸多對象中遴選出合意的項目。

⑴在管理上，項目單位在申報時應提交：a.附有績效目標的 《預算項目立項建議書》；b.預算項目的可行性報告；c.項目實施的總方案和分年度方案；d.以工作量為依據(jù)的項目總預算及分年度預算；e.政府采購計劃等文件。經(jīng)財政初審符合要求，且前后邏輯一致的，方可進入前期評價程序。

⑵在指標建設上，應按“統(tǒng)一指標、專家評價”思路設計績效指標（見表2）。

表2 預算項目的前期評價指標體系

注：項目的價值與績效預期為否決性指標

⑶采用否決性指標。在遴選中，為避免“官樣文章”，項目前期評價還應建立否決性指標，如“項目的價值與績效預期”。就是說，評審專家應當對該指標獨立打分，若平均分未通過，將觸發(fā)否決程序，停止評價并將材料退回申請單位。若該指標通過，專家將繼續(xù)對其他指標評分。對總分60分以上的項目，將進入財政項目庫。此外，專家評價結(jié)果應記錄在案。

⑷建立行政救急機制。行政救急也稱“行政例外”，指個別特殊項目可通過行政救急渠道立項，但決策人對其績效負終身責任。

3、中期評價指標及其管理。中期評價本質(zhì)是過程評價,目的是檢查已立項的項目是否按期實施,是否修改變形。其評價結(jié)論分為“通過”（繼續(xù)實施）、“不通過”（停止實施、撤銷項目）和“有條件通過”（有重大瑕疵，應先停下來修改方案，按程序通過后實施）等。其績效管理為：①按政策性項目、工程性項目等分別建設績效指標體系。②設立“否決性指標”和“專家評價意見”。包括：a.對實施單位修改項目內(nèi)容的，應按“有利”原則來評價，否決性指標如“按投資額計算的工程項目變動率”(工程類)、“按受益面計算的政策變動率”（政策類）。若發(fā)現(xiàn)變動不符合有利原則，啟動否決程序。b.將“專家對該政策（工程）的評價”列為開放性指標。請參見公共工程類項目中期評價指標(表3)。

4、后期評價指標及其管理。預算項目的后期評價是真正意義上的績效評價——結(jié)果評價。其特點：①績效指標應體現(xiàn)各類項目的績效特征，按政策等四類設置；②為滿足不同項目評價結(jié)果的可比性和“一對多”評價要求，應按投入、產(chǎn)出、結(jié)果和滿意率等設置指標框架，并主要采用量化指標和評分公式；③產(chǎn)出與效果類指標應按部門主要績效指標和項目的績效目標來設置，借以判斷其實際績效價值。以下，我們列示了政策類、工程類項目的后期評價指標（表4、表5）。

表3 公共工程類項目中期評價指標(例)

表4 政策類項目的后期評價指標（例）

表5 公共工程類項目的后期評價指標（例）

五、結(jié)論

績效管理本質(zhì)是政府改革。百年前，M.韋伯提出公共管理“工具-價值”二分法理論是指政府管理改革應具備政治、技術(shù)方法兩條件?？冃Ч芾黼m然源于美英等國，但受政治條件等限制，在美國運行得不好。由于績效評價失去了“牙齒”——既無法肯定政府的績效狀態(tài)，又不能反映管理上的問題及其程度，更無法為政府改善管理提供思路，因而出現(xiàn)了“績效管理無用論”。

黨的十九大提出“全面實施績效管理”，這既表明了中國政府的決心和戰(zhàn)略定力，也表明了全面績效管理的政治條件已具備，但尚缺制度路徑。本文就是從此角度提出四項舉措的，綜合起來，這是一個較完整的方案。限于篇幅，我們尚未對數(shù)據(jù)采集、項目績效管理系統(tǒng)等開展討論。相信，若突破了以上難題，黨的十九大提出的全面績效管理、建設服務型政府目標將指日可待?！?/p>

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（本欄目責任編輯：周菲）