強化治理監(jiān)管 服務改革發(fā)展
——新時代財政監(jiān)督工作思考

●張 明

強化治理監(jiān)管 服務改革發(fā)展
——新時代財政監(jiān)督工作思考

●張 明

新時代財政監(jiān)督工作，是在黨的十八大后財政監(jiān)督改革發(fā)展奠定強化治理監(jiān)管、服務改革發(fā)展兩大主題的現(xiàn)實基礎上，根據(jù)黨的十九大“健全黨和國家監(jiān)督體系”、“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的要求，以及“新時代中國特色社會主義思想”方略，堅定保障民生、服務改革發(fā)展、注重環(huán)保、提高監(jiān)管能力等理念，完善以健全預算標準體系、完善績效管理及評價的預算監(jiān)管機制和以資源、資產(chǎn)、資金為內(nèi)容的政府會計核算監(jiān)管機制為措施，強化監(jiān)管力度及作用。

新時代 財政監(jiān)督 監(jiān)管服務

新時代財政監(jiān)督工作的思考，一般應解決新時代財政監(jiān)督的工作目標和工作內(nèi)容問題。就目前來講，新時代財政監(jiān)督工作目標已明確，即黨的十九大報告所明確的決勝全面小康建設、社會主義現(xiàn)代化、社會主義強國和中華民族偉大復興四大發(fā)展目標。而相應的工作內(nèi)容，則要在明確現(xiàn)有工作狀態(tài)基礎上，結合新時代四大發(fā)展目標方能解決。因此，新時代財政監(jiān)督工作思考，主要從新時代財政監(jiān)督工作目標、現(xiàn)實基礎和工作重點予以考量。

一、新時代財政監(jiān)督工作目標

新時代財政監(jiān)督工作目標，就是黨的十九大報告提出的“新時代中國特色社會主義思想”。這個思想可以具體概括為構架和內(nèi)容兩大部分，具體構架包括堅持方向(道路)、總任務、兩步走、總布局和戰(zhàn)略布局、四個自信五方面，具體內(nèi)容包括“一個目標”和“三個建設”，即法治化的中國特色社會主義制度及國家治理模式的全面深化改革總目標和世界一流軍隊、人類命運共同體和黨的領導“三個建設”，具體內(nèi)容見圖1。

黨的十九大報告明確指出，新時代中國特色社會主義思想是實現(xiàn)中華民族偉大復興的行動指南，要深刻領會精神實質(zhì)和豐富內(nèi)涵，長期堅持并不斷發(fā)展，在構成新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的十四項工作中全面準確貫徹落實。

圖1 新時代中國特色社會主義思想構架

一般來講，黨的十九大報告對“新時代中國特色社會主義思想”及相應發(fā)展目標、實施方式和保障措施等一系列問題的明確界定，以及對社會主義現(xiàn)代化國家和社會主義現(xiàn)代化強國構架與藍圖的初步設計，就是各行業(yè)及各項工作設計思考、改革創(chuàng)新的出發(fā)點或方向目標、思想路線和理論基礎。具體而言，根據(jù)“財政是國家治理的基礎和重要支柱”定論，黨的十九大上述界定闡述和構架藍圖的初步設計，更是財政及監(jiān)督改革的頂層設計和理論與實踐創(chuàng)新的指導思想和實踐目標。新時代財政及監(jiān)督改革發(fā)展和創(chuàng)新建設，必須緊緊圍繞這個指導思想和方向目標，進行頂層設計和選擇具體措施，做實并鞏固財政這一國家治理的基礎和重要支柱，為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化國家及強國目標，提供堅實可靠的基礎和重要支柱保障。

二、新時代財政監(jiān)督工作現(xiàn)實基礎

從現(xiàn)實來講，黨的十九大關于“新時代中國特色社會主義思想”及相應發(fā)展目標、實施方式和保障措施等，是在黨的十八大后逐漸形成發(fā)展明確的，是黨的十八大后深化改革創(chuàng)新發(fā)展的新內(nèi)容、新起點。同樣，財政及監(jiān)督工作的直接現(xiàn)實基礎，也是黨的十八大后財政及監(jiān)督改革創(chuàng)新基礎上的新發(fā)展、新起點，新時代財政監(jiān)督工作的現(xiàn)實基礎就是黨的十八大后財政及監(jiān)督的改革創(chuàng)新。

（一）黨的十八大后國家治理構架與財政監(jiān)督建設

黨的十八大以后國家治理構架，就是黨中央推出的治國理政系列新舉措。黨的十八大后財政及監(jiān)督建設則是與相應國家治理一致的系列財政及監(jiān)督改革措施。

1、黨的十八大后國家治理的業(yè)務淵源與具體內(nèi)容。黨的十八大后黨中央提出國家治理，引發(fā)學界強烈關注和研究，一些文獻分析了治理與管理和統(tǒng)治的不同，形成治理的相應獨立內(nèi)涵。一般講，治理與管理用字不同，詞意自然應當有所區(qū)別。從詞意表征上，治理與管理的通常差異可能在于，管理是一種常態(tài)權力運用，而治理則是一種在常態(tài)管理基礎上的非常態(tài)整治糾偏或檢查監(jiān)督，如我國曾出現(xiàn)過的經(jīng)濟治理整頓、生態(tài)環(huán)境治理、社會秩序治理等，此其一。其二，在現(xiàn)代企業(yè)制度下，企業(yè)經(jīng)營者實現(xiàn)經(jīng)營目標活動被稱為企業(yè)管理(Management)，而企業(yè)所有者對經(jīng)營者的授權及監(jiān)管被稱為公司治理(Governance)，這里的治理與管理總體上都是企業(yè)經(jīng)營者和所有者履行各自職責的管理；但具體業(yè)務措施上，公司管理是經(jīng)營權人的經(jīng)營管理，而公司治理則是所有權人針對經(jīng)營權人的再管理，即主要是對經(jīng)營權人管理的檢查監(jiān)察督促糾偏。以上內(nèi)容表明，“治理”有比“管理”更突出檢查監(jiān)察督促糾偏的再管理業(yè)務內(nèi)容。

從公司治理與管理關系講，國家治理似乎也應當是國家所有權人對國家所有權運作執(zhí)行人管理的再管理，即對國家權力運作執(zhí)行人履職行為的檢查監(jiān)察督促糾偏。但國家治理范圍的內(nèi)涵與外延畢竟遠非公司治理所能比擬，國家所有權人與國家所有權運作執(zhí)行人的界限，遠非企業(yè)所有權人與企業(yè)經(jīng)營執(zhí)行人的界限，因產(chǎn)權這一單一的物質(zhì)存在而界定得那么清晰。特別是國家所有權人的界定，一直更多地以“神有”、“君有”和“民有”，這樣一種抽象的觀念形態(tài)存在于客觀社會現(xiàn)實。迄今為止的人類發(fā)展史表明，國家所有權人大致經(jīng)歷了上述三種形態(tài)的演變發(fā)展。不過在人類社會發(fā)展歷程中，撇開“神有”、“君有”、“民有”等抽象觀念存在，真實核心的客觀現(xiàn)實則是國家所有權運作執(zhí)行人及其對國家權力的運作執(zhí)行。迄今為止的人類發(fā)展史表明，無論“神有”、“君有”還是“民有”國家形態(tài)，國家都有完善豐富的對國家所有權運作執(zhí)行人管理的再管理制度及措施，那就是對行政權力擁有及行使人的檢查監(jiān)察督促糾偏。同時，自人類社會進入國家形態(tài)以來，類似于企業(yè)所有權人公司治理形式的，國家所有權人對國家所有權運作執(zhí)行人管理再管理的國家治理，在制度設計構造及體系化建設等方面，都是遠超和完勝企業(yè)所有權人公司治理的制度及體系建設的。這不僅是近代以來一般“三權鼎立”的國家形態(tài)，也是我國黨的十八大后實施“黨要管黨、要從嚴治黨”系列措施的理論根基和實踐核心。因此，可以說“國家治理”具有兼顧并列“國家監(jiān)督”與“國家管理”并強調(diào)“國家監(jiān)督”的理論及實踐內(nèi)容。

黨的十八大后黨中央以務實作風開展國家治理，在“五位一體”、“四個全面”戰(zhàn)略指導下，全面開啟以關注民生、轉變發(fā)展方式、生態(tài)文明建設、嚴明紀律、監(jiān)督約束權力為主題的時代。全面從嚴治黨方面，嚴格尊崇黨章、增強“四個意識”、嚴明黨紀黨規(guī)、開展群眾路線、“反四風”、“三嚴三實”、“兩學一做”、“回歸初心”等逐漸推進且成效卓著。財政改革方面，黨的十八大報告要求人大“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”，到黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）、全國人大全面重修并頒布《預算法》，以及《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）頒布等，實施了我國自分稅制改革以來最為集中和幅度最大的財政及監(jiān)督改革。

2、國家預算治理原理與黨的十八大后的運用發(fā)揮。預算管理作為資金運用的事前管理技術，最初用于政府預算管理。從治理與管理的業(yè)務技術差異講，現(xiàn)代政府預算制度的誕生是具有經(jīng)典國家治理意義的創(chuàng)舉。漢語的“預算”就是對做事的資金的提前計劃安排，同時引申為“預先謀劃”（“凡事預則立，不預則廢”），除此外無他意。但英語“預算”（budget）的含義遠非這么單一，“budget”原意為“皮袋子”（拉丁文），原指政府收付錢款的皮袋子，即“公共錢包”。盎格魯—撒克遜人用以描述財政大臣攜帶到議會，向議會陳述政府開支需求及收入來源的相關說明文件?！癰udget”并不直接表征“事先的資金計劃安排”本身，而是特別強調(diào)“事先的資金計劃安排”裝入的“皮包”。因為，這個“皮包”核心、關鍵、固定不變且動態(tài)串聯(lián)地體現(xiàn)并承載著，國王及財政大臣等國家權力操控運作人與議會等國家所有權人在“皮包”內(nèi)容上的相互職責地位與檢查監(jiān)察督促糾偏的業(yè)務關系。精準地、物化地表征著人類社會的現(xiàn)代共和制，對國家所有權與國家所有權運作執(zhí)行權這對“冤家”的處理智慧及方法。議會和王權的關系及其審議協(xié)調(diào)批準，以及國家所有權人與國家所有權運作執(zhí)行人間的檢查監(jiān)察督促糾偏等業(yè)務糾結，統(tǒng)統(tǒng)凝聚固化升華到“這個皮包”內(nèi)。可見，“budget”所描述表征的國家預算制度就是議會對支撐行政權管理運行資金的檢查監(jiān)察督促糾偏，也就是經(jīng)典的國家治理。表明預算不但是人類行為活動的重要管理技術，而且也是人類行為活動中較高層權屬人對較低層權屬人管理的檢查監(jiān)察督促糾偏的重要技術，即經(jīng)典的治理技術。

從上述史實判斷，便不難理解黨的十八大后我國實施國家治理，深化國家預算重大改革的理論根源和實踐智慧。首先，黨的十八屆三中全會《決定》中“財政是國家治理的基礎和重要支柱”定論和“建立現(xiàn)代財政制度”目標，表明執(zhí)政黨在國家治理條件下，對財政及監(jiān)督改革發(fā)展的總目標和總要求。其次，國家預算制度改革的重大舉措隨國家治理同時開展，如全國人大全面重修并頒布《預算法》(業(yè)界表述為“新《預算法》”)，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》的發(fā)布。兩項措施都緊扣國家預算這一財政管理的主要和關鍵內(nèi)容，健全完善國家治理的基礎和重要支柱宗旨非常明確，當然也有健全完善符合新時代中國特色社會主義建設財政管理體制機制的作用及效果?？梢哉f，這兩項措施所推行的我國政府預算制度的規(guī)范化、法治化改革深度與廣度，是自改革開放以來未曾有過的。因為，自改革開放以來一直存在的一系列重大而基本的政府預算管理問題，如預算管理范圍、預算公開、預算平衡、債務管理、人大預決算監(jiān)督權具體執(zhí)行、決算審批與預算執(zhí)行審計報告的關系等，從此被明確、規(guī)范并納入國家治理范圍。

以上分析表明，從國家治理基本原理及其業(yè)務實踐看，黨的十八大后提出國家治理：一是不僅有博大深厚理論蘊意及淵源，符合管理與治理的客觀存在和邏輯結構，而且切中了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政管理的要害、關鍵及核心的業(yè)務環(huán)節(jié)、操作內(nèi)容和突出問題，那就是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，必須要加強對國家權力運用行使人的再管理，即黨要管黨，要從嚴治黨；二是有相應的治黨(治權力運作人或“關鍵少數(shù)”)和治財(國家預算制度健全完善)業(yè)務措施及其專業(yè)方法實踐和內(nèi)容；三是突出國家治理在國家運作管理層面的主要業(yè)務技術形式和重點的政體運行業(yè)務環(huán)節(jié)，如完善細化的管黨治黨措施和完善細化的系列性重大國家預算業(yè)務管理制度及流程等；四是國家治理絕不只是政治、經(jīng)濟、社會、科學、有效、法制、民主等學術范疇、價值范疇和屬性范疇的抽象觀念存在，更是真金白銀的國家權力運作人及國家資源、資產(chǎn)、資金的檢查監(jiān)察督促糾偏業(yè)務行為或精湛專業(yè)技術。國家治理在新時代中國特色社會主義建設的今天，實實在在地具有管黨治黨(約束權力人)的執(zhí)政智慧和健全完善國家預算制度(治財)體系業(yè)務的作用與功能。

（二）黨的十八大后國家預算管理改革下的財政監(jiān)督

黨的十八大后的財政改革主要是國家預算制度體系的系統(tǒng)化建設完善，具體實施是以“財政是國家治理的基礎和重要支柱”為指導，以全面重修《預算法》并頒布實施和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》出臺為具體措施，實現(xiàn)黨的十八屆三中全會《決定》規(guī)劃的“完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的發(fā)展目標。

1、黨的十八大后國家預算制度改革內(nèi)容。主要由黨的十八屆三中全會《決定》所擬定的相關目標決定。新《預算法》主要從未來政府預算管理的常態(tài)業(yè)務法律規(guī)范加以固化定型。而《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》則是在當時的現(xiàn)狀基礎上采取的相應改革措施，內(nèi)容包括對黨的十八屆三中全會《決定》和《預算法》所擬定方向目標和制度體系的具體業(yè)務方法。

其一，黨的十八屆三中全會《決定》提出了建立全面規(guī)范、公開透明的預算制度，預算審核重點從收支平衡及赤字拓展到支出預算和政策，實行跨年度預算平衡，建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，建立中央地方政府債務管理及風險預警機制。

其二，新《預算法》的業(yè)務制度及內(nèi)容。主要包括：政府全部收支納入四類預算，建立跨年度預算平衡機制，明確鄉(xiāng)級人大審批鄉(xiāng)預算權力，政府預算向社會公開，縣級以上人大專委會或專門機構及初步審查預決算及預算執(zhí)行情況報告，政府債務管理，轉移支付支出預算編制，結轉結余資金管理，國家金庫及集中收付管理，財政支出績效評價，政府預算執(zhí)行審計報告向社會公開，政府預決算社會監(jiān)督，權責制核算與政府綜合財務報告，省級預算審查立法授權等十四個方面。

其三，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》提出完善政府預算體系，推行預算公開，加強預算執(zhí)行管理；提高財政支出績效，優(yōu)化財政支出結構，加強結轉結余資金管理；規(guī)范地方政府債務管理，防范化解財政風險；改進預算管控，建立跨年度預算平衡機制；規(guī)范理財，嚴肅財經(jīng)紀律等六方面具體措施。

2、黨的十八大后國家預算管理改革對財政監(jiān)督的促進。預算不僅是一種重要管理技術，也是以檢查監(jiān)察督促糾偏為內(nèi)容的專業(yè)性重要治理。黨的十八大后政府預算管理改革對健全完善我國財政監(jiān)督的主要內(nèi)容與作用大致概括如下：

一是完善政府預算體系，建立全覆蓋財政監(jiān)督。新《預算法》規(guī)定政府預算包括四類預算，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》稱為“完善政府預算體系”；媒介稱為“全口徑預算”。同時，要求政府及部門預算向社會公開。這些改革基本確立了政府及部門資金、國資經(jīng)營資金、大宗政府性基金（如土地使用權出讓金、土地收益基金、新增建設用地土地有償使用資金等），以及社?；鸾Y余保值增值、精算平衡和可持續(xù)運行等監(jiān)管。解決了改革以來長期游離于預算外各類政府資金監(jiān)管的深層次問題和我國改革發(fā)展的可持續(xù)問題。特別是國資經(jīng)營資金監(jiān)管，真正做實社會主義公有制和社會主義市場經(jīng)濟的核心，健全完善了以民為本的政府資金監(jiān)管機制。

目前，健全的政府預算體系已初步建立并趨于逐漸完善，預算外的政府及部門收支逐漸納入預算的趨勢已基本確立形成。同時，按財政部《地方預決算公開操作規(guī)程》（財預〔2016〕143號）規(guī)定，地方預決算公開逐步推行公開及時、內(nèi)容準確、形式規(guī)范；堅持問題導向，重視公開實效，聚焦社會熱點，回應公眾關切；公開內(nèi)容公眾找得著、看得懂、能監(jiān)督；2017年起各級財政應在本級政府或財政門戶網(wǎng)站設立預決算公開統(tǒng)一平臺（或專欄），集中公開政府及部門預決算，同時編制目錄，分類、分級公開內(nèi)容等。

二是改革預算管控方式，建立周期財政監(jiān)督?！秶鴦赵宏P于深化預算管理制度改革的決定》明確的預算管控方式改革，主要是健全預算標準體系和實行中期財政規(guī)劃管理。健全預算標準體系具有強化機關運行經(jīng)費、人員編制和資產(chǎn)等傳統(tǒng)財政監(jiān)管弱項業(yè)務的作用，有利于完善政府支出監(jiān)管機制和提高支出效率。黨的十八大后嚴控人員支出、公用支出（含“三公”經(jīng)費），并結合黨風政風整治和強化審計監(jiān)督等措施，預算標準體系監(jiān)管成效十分明顯。

中期財政規(guī)劃管理將年度支出預算分類實施并予以監(jiān)管。如基本支出實行嚴格年度預算監(jiān)管，項目支出結合為期兩年的跨年度監(jiān)管，實行按支出性質(zhì)分類的年度與跨年度區(qū)別執(zhí)行和監(jiān)管，同時，建立政府及部門項目的市場化、商業(yè)化監(jiān)管方式。

三是加強專項轉移支付和結轉結余管理，突出財政監(jiān)管重點。加強財政專項資金監(jiān)管的業(yè)務措施實行，既突出和強化專項轉移支付和專項資金財政監(jiān)督，也拓展財政監(jiān)督范圍，強化財政監(jiān)督職責，提高財政監(jiān)管業(yè)務質(zhì)量及效率。

四是改革預算執(zhí)行管理，建立實時財政監(jiān)督。黨的十八大后政府預算執(zhí)行管理改革，主要表現(xiàn)為預算規(guī)范約束強化，如預算批復及時性提高，支出執(zhí)行按預算、用款計劃、項目進度、有關合同和規(guī)定程序及時辦理逐漸趨于嚴格。財政專戶管理逐漸趨于規(guī)范，國庫現(xiàn)金監(jiān)管受到重視。為固化上述改革措施為常態(tài)業(yè)務，財政部頒布《關于進一步推進地方預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的指導意見》(財庫〔2015〕73號)從總體要求、主要任務、保障措施三方面規(guī)范預算執(zhí)行業(yè)務。總體目標是“2018年建成預警高效、反饋迅速、糾偏及時、控制有力的覆蓋各級財政的預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系”。實行預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，有力強化預算實時約束，提高財政的預算執(zhí)行監(jiān)管效率。如監(jiān)督部門及單位預算支出嚴格按預算、按科目執(zhí)行。

五是實行預算績效管理，創(chuàng)新財政監(jiān)督。政府預算績效管理及監(jiān)督，是近年我國財政改革發(fā)展的主題。推行財政支出績效管理有利于促進傳統(tǒng)的合法、合規(guī)、安全財政監(jiān)督，轉向績效財政監(jiān)督，為財政監(jiān)督開辟或確定獨立固定的業(yè)務內(nèi)容。目前，政府預算績效監(jiān)管已基本按《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預〔2011〕285 號)實施，財政部已按《地方財政管理績效綜合評價方案》(財預〔2014〕45號)規(guī)定，實施2016年地方財政管理年度績效評價，并給予相應獎勵。各級各部門也逐步推行單位項目支出績效評價的積極探索。

六是地方政府債務納入預算管理，完善財政監(jiān)督。地方政府債務納入預算管理，是此次新《預算法》的重大亮點。原因是改革開放后，除中央發(fā)國債外，其他各級政府都有不同程度或不同方式的舉債活動，但因制度缺失都未納入財政監(jiān)管，而事實上各級財政又都是各級政府債務的最終承擔者，這種狀況一直持續(xù)到新《預算法》頒布實施。因此，地方政府債務納入預算管理，顯然是擴大了財政監(jiān)督資金范圍，健全完善了全覆蓋財政資金的財政監(jiān)督機制。

2014年 《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)頒布實施。目前，地方政府債務已實行限額控制和一般債務與專項債務分類管理，地方政府舉債嚴格按規(guī)定程序和資金用途監(jiān)管，評估風險并實行風險控制，以及建立問責制。對黨的十八大后各級政府大量實施的PPP項目，財政部出臺PPP項目政府注資限額和財政投入資金規(guī)模限額規(guī)定，嚴控PPP項目實施形成的財政支出責任。同時，頒布土地儲備專項債、收費公路專項債和項目收益與融資自求平衡等地方政府專項債券管理辦法，加強地方政府舉債活動監(jiān)管。

3、黨的十八大后財政監(jiān)督自身的轉型調(diào)整。黨的十八大后財政部提出財政監(jiān)督轉型調(diào)整，要求財政監(jiān)督檢查局作為財政管理的重要一環(huán)，專員辦作為財政管理的重要組成部分。相關職能設計進財政部內(nèi)業(yè)務流程，使之制度化。具體如深化內(nèi)部審計包括干部經(jīng)濟責任、出資人審計等，強化中央重大項目監(jiān)管，開展中央對地方重大項目績效評價等；專員辦要參與預算控制執(zhí)行包括加強中央基層預算單位全流程、全覆蓋監(jiān)管，加強收支監(jiān)管和服務基層，加強中央專項轉移支付、重大項目監(jiān)管和績效評價等；并通過財政部的“三定”框架找準定位，原則上放棄雷同審計部門的部分業(yè)務，在重構監(jiān)督檢查局核心業(yè)務的基礎上確定其業(yè)務地位。

4、政府部門及財政內(nèi)控制度建設。黨的十八大后監(jiān)督約束權力是國家治理的重要內(nèi)容，財政部在2012年底頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財會〔2012〕21 號)(2014年施行)基礎上，2015年頒發(fā)《關于加強財政內(nèi)部控制工作的若干意見》(財監(jiān)〔2015〕86 號)，要求 2016 年底縣以上財政全面完成內(nèi)控制度建立和實施工作，政府部門及財政內(nèi)控制度基本形成并逐漸發(fā)揮作用。時任財政部長認為，健全完善政府部門內(nèi)控制是國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容和有效手段。

5、黨的十八大后財政監(jiān)督改革發(fā)展簡要總結。黨的十八大后財政監(jiān)督作為國家治理的基礎和重要支柱，首先是伴隨國家治理實行了深入重大改革，如《預算法》全面重修和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》頒布實施；其次是與國家治理體系協(xié)調(diào)運行，如黨風廉政建設相關措施和強化審計監(jiān)督等。具體主要概括：一是各級人大監(jiān)督本級政府及部門資金與運用的常態(tài)工作機制基本確立；二是各級政府及部門資金來源與運用情況已逐漸向社會公開，并開始按財政部相關制度規(guī)范實施；三是在一系列政府預算制度改革條件下，財政部門監(jiān)督作用進一步強化，財政部門監(jiān)督制度體系進一步完善，財政部門監(jiān)督機制進一步健全；四是黨風廉政建設和巡視工作開展，進一步促進財政監(jiān)督作用發(fā)揮和鞏固財政監(jiān)督成果及效應；五是審計監(jiān)督作用進一步發(fā)揮并強化，促進財政監(jiān)督進一步完善制度建設和作用強化。

以上事實表明，黨的十八大后國家治理所實施的財政及監(jiān)督一系列重大改革，奠定了新時代財政監(jiān)督工作進一步改革發(fā)展的理論與實踐基礎和發(fā)展方向，那就是強化治理監(jiān)管和服務改革發(fā)展兩大主題。

三、新時代財政監(jiān)督工作重點

作為國家治理基礎和重要支柱，新時代財政監(jiān)督工作重點是滿足黨的十九大明確提出的新時代國家治理和財政改革的目標，是通過服務改革發(fā)展?jié)M足黨的十九大發(fā)展方略的要求。

（一）黨的十九大明確提出的新時代國家治理和財政及監(jiān)督的改革目標

黨的十九大報告在“黨建”內(nèi)容中新增“健全黨和國家監(jiān)督體系”，成為不同于黨的十八大報告的重點之一，這顯然是未來幾年我國監(jiān)督體系建設的基本方向。同時，提出與監(jiān)管相關的財政改革是“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。

1、“健全黨和國家監(jiān)督體系”對新時代財政監(jiān)督改革發(fā)展啟示。

其一，“健全黨和國家監(jiān)督體系”的創(chuàng)新?！敖∪h和國家監(jiān)督體系”作為黨的十九大的創(chuàng)新，一是創(chuàng)造性地開辟“黨政合一”的“以黨治政”、“以黨統(tǒng)政”的中國特色社會主義國家治理與國家監(jiān)督模式及實現(xiàn)路徑，既符合執(zhí)政黨統(tǒng)領一切的基本原則，又緊扣國家權力運用人都是黨的派員的現(xiàn)實。二是將“黨要管黨、要從嚴治黨”等黨建黨治措施的整風肅紀凈化作用，納入作為國家治理核心的黨政合一的國家監(jiān)督體系，有效開創(chuàng)中國特色社會主義國家治理與國家監(jiān)督根本靠強化執(zhí)政黨自我監(jiān)督的制度保障機制。三是建設黨統(tǒng)領的，全覆蓋、權威、高效的，貫通黨內(nèi)監(jiān)督與淡化機構部門權力的國家機關、民主、司法、群眾、輿論等監(jiān)督合力的監(jiān)督體系。顯然，上述內(nèi)容是自黨的十八大提出國家治理后，系統(tǒng)化統(tǒng)籌整合黨與國、黨與政、建黨治黨與治國理政、國家治理與國家監(jiān)督的具有里程碑意義的重大理論實踐創(chuàng)新。這是中國共產(chǎn)黨對國際共產(chǎn)主義事業(yè)的重大貢獻，也是中國共產(chǎn)黨對人類政黨與國家管理治理理論與實踐的重大貢獻，也是中華民族和中國對人類普世價值的重大貢獻。

其二，對新時代財政監(jiān)督改革發(fā)展的啟示。一是財政監(jiān)督作為國家機關監(jiān)督，必須在黨統(tǒng)領下，從資源、資產(chǎn)、資金的全覆蓋層面，配合管黨治黨措施落實。二是財政監(jiān)督作為國家機關監(jiān)督，根本上要強化財政部門和其他部門及單位的資源、資產(chǎn)、資金監(jiān)督。三是作為國家機關監(jiān)督，財政監(jiān)督要錘煉專業(yè)技術、提高執(zhí)業(yè)水平和監(jiān)管能力，充分發(fā)揮財政監(jiān)督緊扣“錢”這一人生根本的專業(yè)優(yōu)勢和核心監(jiān)督作用，提高在管黨治黨和治國理政方面的專業(yè)與核心效力。四是作為國家機關監(jiān)督，財政監(jiān)督要著力新時代行政體制改革下的財政監(jiān)督體制建設。如利用黨政、司法監(jiān)督完善財政監(jiān)督，在深化國家監(jiān)察體制改革中，探索強化財政監(jiān)督的具體辦法；協(xié)調(diào)一般政府各部門、人大和審計等監(jiān)督；整合專員辦垂直監(jiān)督與各級平行監(jiān)督等。

2、黨的十九大財政改革目標下的財政監(jiān)督改革發(fā)展。黨的十九大報告中提出全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度和全面實施績效管理是指導財政監(jiān)督改革發(fā)展的方向。

首先，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的核心是國家預算制度。如前述，全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，本身就是國家治理和財政監(jiān)督的重要內(nèi)容，此其一。其二，大從國家治理、高至黨風黨紀維護，泛到每位干部的工作餐，遍及任一國民的基本生活保障等，無一不是建立在全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度基礎上的。其三，新時代的社會主義現(xiàn)代化、社會主義現(xiàn)代化強國及建設和中華民族偉大復興，都是由全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度做基礎和重要支柱的?？梢哉f，沒有全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，就不可能有新時代中國特色社會主義的偉大夢想和偉大建設，也不可能有健全完善的現(xiàn)代國家治理和相應的財政監(jiān)督。其四，如前總結，黨的十八大以來我國政府著力規(guī)范透明、約束有力的預算制度改革建設，取得自改革開放以來的最顯著成績。政府收支全部入預算并向社會公開已基本落實逐步完善；2017年推出部門預決算單獨的支出經(jīng)濟分類“類”級科目改革業(yè)務試點，以利于部門預決算細化規(guī)范編制及公開等。

新時代財政監(jiān)督除已有的全面覆蓋、規(guī)范細化編制、公開進一步深化外，標準科學預算制度是亟待解決的問題。因為，黨的十八大后無論是政府部門管理服務還是執(zhí)紀執(zhí)法部門履職，通常都存在相當內(nèi)容的執(zhí)業(yè)活動或事件的預算標準及定額尷尬，以至一些工作困惑甚至障礙。其實，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》已將健全預算標準體系列為預算管理控制方式改革內(nèi)容，對進一步完善政府收支分類體系，基本支出和項目支出定額標準體系，機關運行經(jīng)費實物定額和服務標準及人員編制，按經(jīng)濟分類編制部門預決算和政府預決算等業(yè)務內(nèi)容提出改革要求。因此，建立政府預算標準體系，不僅是新時代我國政府預算制度健全完善的核心和關鍵，而且是新時代開展社會主義偉大建設的重要內(nèi)容，也是新時代健全完善的國家治理和國家監(jiān)督的重要內(nèi)容，有效強化部門支出、機關運行經(jīng)費、人員編制和政府資產(chǎn)等財政監(jiān)督的關鍵和核心。

其次，政府支出績效管理是新時代財政監(jiān)督改革發(fā)展的重要內(nèi)容?？冃нx擇和績效管理是自然進化和人類社會發(fā)展的最高準則和最普遍規(guī)律，也是政府支出績效自1950年代開始被關注以來，一直在國際政界熱度不減的原因?？冃Ч芾硎菄抑卫淼闹匾獌?nèi)容，也是財政管理的基本目標和財政監(jiān)督的基本內(nèi)容，確保財政資金使用績效是財政管理監(jiān)督的基本任務。

新時代財政績效監(jiān)督應在現(xiàn)有財政績效管理評價實施基礎上，根據(jù)黨的十九大“四大”發(fā)展目標，以及十四項工作中的以人民為中心、全面深化改革、新發(fā)展理念、在發(fā)展中保障和改進民生、人與自然和諧共生五項經(jīng)濟社會發(fā)展類工作為內(nèi)容，通過國務院部際聯(lián)系會推動各級政府及部門，建立具體的績效管理評價一級指標體系，在此基礎上細化形成績效管理評價二級、三級指標體系，以此為業(yè)務重點逐步推進各級政府及部門績效管理及評價。在此基礎上開展績效監(jiān)管，形成國家治理績效化方向，并從財政監(jiān)督業(yè)務層面構造績效治理。

財政績效監(jiān)督具體實施，應根據(jù)地區(qū)情況結合黨的十九大發(fā)展目標分類進行。一是有脫貧攻堅任務地區(qū)，以2020年決勝全面小康為主要績效監(jiān)管目標，各級政府及相關部門在經(jīng)濟社會發(fā)展五類工作內(nèi)容指導下，擬定確保2020年本地區(qū)實現(xiàn)全面小康的績效管理一級指標體系，在此基礎上細化出相應的二級、三級指標體系。財政監(jiān)督以此為業(yè)務切入點開展相應績效監(jiān)管，推動績效管理全面開展落實。從資金及績效監(jiān)管角度，為經(jīng)濟社會發(fā)展六類工作和決勝全面小康提供基礎和重要支柱保障。二是無脫貧攻堅任務地區(qū)，以2035年實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化為主要績效監(jiān)管目標，各級政府及部門在經(jīng)濟社會發(fā)展五類工作內(nèi)容指導下，擬定相應績效管理指標體系。財政監(jiān)督以此為業(yè)務切入點開展相應監(jiān)管，推動績效管理全面開展落實。

（二）黨的十九大發(fā)展目標決定的新時代國家治理和財政及監(jiān)督改革發(fā)展目標

在黨的十九大明確具體的新時代“四大”發(fā)展目標及任務框架下，新時代財政監(jiān)督工作目標及任務主要如下：

1、充分運用現(xiàn)有制度體系及措施，服務2020年決勝全面小康建設。決勝全面小康建設，實質(zhì)上是根本解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鎮(zhèn)化、“三農(nóng)”問題和新農(nóng)村建設等中國縣鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展這一短板。財政監(jiān)督服務決勝全面小康建設，重點就是加強新時代縣鄉(xiāng)村的政府資金監(jiān)管。目前，縣以下財政資金監(jiān)管制度體系基本建立完善，財政部的《關于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能作用加強財政預算管理的意見》(財預〔2008〕406 號)、《關于印發(fā)切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作的指導意見的通知》(財預〔2010〕33號)、《關于充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督管理支農(nóng)資金作用的意見》(財辦農(nóng)〔2011〕53號)、《關于印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作辦法和流程的通知》(財預〔2011〕564 號)、《關于進一步加強基層財政資金管理工作的通知》(財預 〔2012〕28號)等系列制度，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的信息通達、公開公示和抽查巡查等具體業(yè)務及明細內(nèi)容規(guī)定上，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作方向和重點，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理規(guī)范性和統(tǒng)一性，是新時代財政監(jiān)督服務決勝全面小康建設的制度保障，也是進一步深化縣鄉(xiāng)村財政改革，強化縣鄉(xiāng)村財政監(jiān)管的關鍵。

2、服務社會主義現(xiàn)代化國家和社會主義現(xiàn)代化強國建設，是新時代財政監(jiān)督工作的基本目標。黨的十九大的“兩步走”是中國未來發(fā)展比較長期的目標和各項工作未來比較長期的方向指導。新時代財政監(jiān)督工作服務于“兩步走”目標，實質(zhì)也就是服務于新時代財政改革發(fā)展的根本。具體工作重點一是由黨的十九大提出的十四項工作中的五項經(jīng)濟社會發(fā)展工作，即以人民為中心、全面深化改革、新發(fā)展理念、在發(fā)展中保障和改進民生、人與自然和諧共生，結合黨的十九大明確的未來經(jīng)濟社會發(fā)展的若干不足、困難、挑戰(zhàn)和問題，以及國家治理體系和治理能力有待加強，一些改革部署和重大政策措施需要進一步落實等。通俗講財政及監(jiān)督就是“給錢做事、管錢管事”，以上內(nèi)容主要概括為四方面：

一是保障民生根本。人類社會發(fā)展根本是人的發(fā)展，民生是“兩步走”的根本。財政及監(jiān)督必須以黨的“以民為本”、“執(zhí)政為民”、“群眾路線”這一執(zhí)政基礎和執(zhí)政核心為出發(fā)點，堅守“給錢做事、管錢管事”的民生之基。黨的十九大提出的發(fā)展平衡及質(zhì)量和效益問題，相關民生短板，脫貧攻堅，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差異和收入差距，就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等都是財政及監(jiān)督的基本、重點和關鍵問題。其實，財政及監(jiān)督倡導“以民為本”，早在本世紀初建立服務型政府時，就明確提出要讓“公共財政陽光普照大地”。近年來財政及監(jiān)督著力民生成效顯著，新時代財政監(jiān)督更需以黨的十九大“以人民為中心”精神為指導，在決勝全面小康基礎上，強化教育、醫(yī)療、居住、就業(yè)、養(yǎng)老等財政資金的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌監(jiān)管，服務“兩步走”根本的發(fā)展目標。

二是服務改革發(fā)展。改革發(fā)展是實現(xiàn)“兩步走”的基本方式。財政及監(jiān)督作為“給錢管錢”工作，服務于“做事”是固有稟性。中國共產(chǎn)黨自有武裝、有政權、有錢財開始，都是利用財政及監(jiān)督措施服務于中國革命及政權建設發(fā)展，服務于社會主義改造發(fā)展，服務于改革開放后的現(xiàn)代化及“小康”建設的，目前正處于服務“全面小康”建設階段。新時代財政監(jiān)督必將一如既往地服務于社會主義現(xiàn)代化國家和社會主義現(xiàn)代化強國建設。曾有人指出，財政監(jiān)督在服務改革發(fā)展中不是要代替誰，而是要在財政管理過程中找到自己的位置，要通過參與使財政管理做得更好。管理要將事做好，檢查監(jiān)督執(zhí)紀仍然是要將事做好，這就是作為國家治理的財政監(jiān)督的服務化執(zhí)業(yè)境界。

三是注重環(huán)境保護。環(huán)境是人類生存發(fā)展的外部條件，沒有美好環(huán)境便沒有美好生活人人都懂，但并沒多少人能實際去做。原因在于環(huán)境是大家的、毀壞是逐步的，當人們做事比較功利、只顧自己或眼前利益時，環(huán)境問題難免產(chǎn)生。同時從政府資產(chǎn)監(jiān)管講，環(huán)保留下的綠水青山，就是國家未來發(fā)展的資源性資產(chǎn)。因此，為“兩步走”目標和中華民族復興與長遠發(fā)展計，新時代財政監(jiān)督應在政府資金管理中強化環(huán)保監(jiān)管，為黨的十九大發(fā)展目標的可持續(xù)性，提供基礎和重要支柱保障。

四是提高監(jiān)管能力。財政及監(jiān)督提高監(jiān)管能力，就是國家提高治理能力。黨的十九大提出國家治理能力有待加強，為新時代財政監(jiān)督工作指明方向。黨的十八大后財政學界曾討論“大國財政”，通俗講“大國”的要害在于“能干大事，能成大事”，“能成大事”的關鍵就是有強大治理力或監(jiān)管力。如前所述，黨的十八大后財政監(jiān)管制度核心的預算制度建設逐漸完善、機制逐漸健全、力度逐漸強化且成效顯著。但也應看到，與國家發(fā)展和新形勢、新時代要求相比，我國財政隊伍的思想素質(zhì)和業(yè)務能力，制度的實施執(zhí)行和貫徹落實，改革的攻堅克難和解決問題等都有待進一步加強。如財政監(jiān)督隊伍建設與工作性質(zhì)要求的適應問題，財政監(jiān)督常態(tài)業(yè)務制度化問題，財政監(jiān)督報告制及監(jiān)督效果問題，績效管理中監(jiān)督業(yè)務的開展問題等，都需要在新時代有相應突破。

3、新形勢下亟待健全完善政府非經(jīng)營性資產(chǎn)監(jiān)管。從新時代國家全面治理的新形勢講，政府非經(jīng)營性資產(chǎn)財政監(jiān)管明顯是傳統(tǒng)短板或疏漏。在建國后長期的傳統(tǒng)預算會計核算體制下，我國龐大繁雜的政府非經(jīng)營性資產(chǎn)一直以行政事業(yè)單位“財產(chǎn)物資”和“貨幣資金”的單一形式核算管理，政府投資的大量公共基礎設施、文教衛(wèi)體、科技、動植物等設施技術和資源性、生物性財產(chǎn)未納入核算及監(jiān)管，這個狀態(tài)一直延續(xù)到《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》(國資事發(fā) 〔1995〕17號)、《事業(yè)單位財務規(guī)則(試行)》(財預字〔1997〕286 號)和《行政單位財務規(guī)則(試行)》頒布，此其一。其二，即使建立核算管理制度后，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理仍遲遲未上正軌。一是資產(chǎn)管理制度不健全和核算管理不到位，如流動資產(chǎn)暫存、應收等往來款項長期掛賬，大量閑置；使用1年以上且形態(tài)不變的大量裝具、用具等通用設備，甚至房屋、汽車等固定資產(chǎn)未納入資產(chǎn)管理且無賬。二是經(jīng)營和非經(jīng)營性資產(chǎn)界限模糊、管理不到位，改革以來政府部門及單位經(jīng)多次分流形成許多下屬經(jīng)營體，至今是否屬財政撥款關系有待查實，但資產(chǎn)關系則基本存在，而實際中又常常以委托業(yè)務處理；同時非經(jīng)營性資產(chǎn)收入基本未納入部門及單位預算。三是大量基礎設施、文化文物、科技、動植物等資產(chǎn)未納入常態(tài)核算管理。四是自然資源(如旅游資源)資產(chǎn)計價、入賬及打造維護投入等核算管理尚未實施。上述前兩個問題，2016年落實《財政部關于進一步規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導意見》(財資〔2015〕90 號)后，已有較大改進，另紀檢、審計也有介入。而后兩個問題則比較前沿，財政監(jiān)督要根據(jù)相關法律制度主動引導實施。

首先，根據(jù)《預算法》強化年度資產(chǎn)支出和收入管理。《預算法》本質(zhì)上是年度收付實現(xiàn)制監(jiān)管法，除考慮非年度權責制因素對年度收支的影響外，通常只監(jiān)管年度性政府收支。但新《預算法》明確將“國有資源(資產(chǎn))有償使用收入”納入一般公共預算監(jiān)管，不僅奠定了政府的資源性資產(chǎn)管理的法理基礎，而且在收入監(jiān)管上明顯具有深厚的權責制核算監(jiān)管內(nèi)容；同時還要求加強部門單位非經(jīng)營性資產(chǎn)收入監(jiān)管，落實政府資產(chǎn)所有權管理職責。資產(chǎn)支出監(jiān)管主要是資產(chǎn)采購預算監(jiān)管，在目前制度框架下，部門單位采購預算編制應根據(jù)現(xiàn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法有關資產(chǎn)配置具體規(guī)定，結合部門單位實有資產(chǎn)及使用情況，編制部門單位采購需求計劃說明書，陳述采購需求的依據(jù)、原因、規(guī)模數(shù)量、金額等報主管部門或財政審批，以發(fā)揮財政監(jiān)督管控作用。

其次，根據(jù)現(xiàn)行政府部門核算制度體系，完善強化政府資產(chǎn)管理?，F(xiàn)行政府部門財會核算制度體系包括：《行政單位財務規(guī)則》、《事業(yè)單位財務規(guī)則》、《事業(yè)單位會計準則》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》、《政府會計準則——基本準則》、《政府會計準則1號——存貨》、《政府會計準則2號——投資》、《政府會計準則3號——固定資產(chǎn)》、《政府會計準則4號——無形資產(chǎn)》和即將實施的《政府會計準則5號——公共基礎設施》，以及行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度等。其中《財務規(guī)則》特別是《政府會計準則》的資產(chǎn)管理界定，從新時代、新形勢要求講，在理論及實踐上都有非常深厚寬廣的監(jiān)管業(yè)務空間等待拓展。如何在實際中創(chuàng)新性地運用上述業(yè)務制度體系的相關界定，彌補目前中國政府資產(chǎn)理論研究的業(yè)務應用不足，顯然是新時代我國財政核算及監(jiān)管實踐必須解決的重大理論與實踐問題?！?/p>

[1]國務院.國務院關于深化預算管理制度改革的決定.國發(fā)〔2014〕45 號.2014-10-08.

[2]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告.2017-10-18.

[3]張明.國家治理體系現(xiàn)代化與財政監(jiān)督創(chuàng)新[J].財政監(jiān)督，2017，(08).

[4]張明.十八大以來財政監(jiān)督回顧與展望[J].財政監(jiān)督,2017，(01).

西南財經(jīng)大學財政稅務學院）