國際海底區(qū)域的全球治理和中國參與策略

劉芳明，劉大海,2

(1.國家海洋局第一海洋研究所海洋政策研究中心 青島 266061；2.青島海洋科學(xué)與技術(shù)國家實驗室海洋地質(zhì)過程與環(huán)境功能實驗室 青島 266061)

國際海底區(qū)域的全球治理和中國參與策略

劉芳明1，劉大海1,2

(1.國家海洋局第一海洋研究所海洋政策研究中心 青島 266061；2.青島海洋科學(xué)與技術(shù)國家實驗室海洋地質(zhì)過程與環(huán)境功能實驗室 青島 266061)

海底礦產(chǎn)資源的實質(zhì)性開發(fā)有可能引發(fā)國際社會的政治、經(jīng)濟和環(huán)境問題,全球治理是協(xié)調(diào)各方利益、調(diào)節(jié)相互沖突和解決系列問題的有效途徑和方式。文章概述國際海底區(qū)域的全球治理體系,在此機制框架下通過具體案例分析海底礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的潛在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和治理挑戰(zhàn),介紹了可實現(xiàn)深海資源商業(yè)開發(fā)和深海生境保護平衡發(fā)展的區(qū)域環(huán)境管理計劃,并對其在全球海洋治理中發(fā)揮的作用進行探討。在分析中國國際海底區(qū)域利益的基礎(chǔ)上,提出中國參與國際海底區(qū)域治理的策略建議，即參與制定國際規(guī)則、完善國內(nèi)相關(guān)立法、研究海底空間規(guī)劃、發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)裝備和加強國際聯(lián)系合作。

國際海底區(qū)域；全球海洋治理；深海資源開發(fā)；海底礦產(chǎn)資源；海洋權(quán)益維護

深海為人類提供豐富的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)。一些生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)生直接經(jīng)濟價值，如深海漁業(yè)提供的食物、海底油氣和礦產(chǎn)資源；另外一些系統(tǒng)服務(wù)不能直接用經(jīng)濟價值衡量，如氣象和氣候調(diào)節(jié)[1]。隨著人類對海洋空間的需求日益增長，國際海底區(qū)域成為各國關(guān)注的對象，工業(yè)金屬需求的擴大和價格上漲，加上技術(shù)能力的進步，使國際海底礦產(chǎn)資源開采變得切實可行。然而，人類對于深海系統(tǒng)仍知之甚少，對于未知領(lǐng)域的盲目開發(fā)將帶來不可估量的生態(tài)損失和難以修復(fù)的海底環(huán)境問題。如何平衡海底資源的商業(yè)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系是重要而迫切的議題。進入21世紀(jì)，全球治理發(fā)展迅速，國際海底區(qū)域作為海洋地理單元，其產(chǎn)生的問題是全球治理問題的一部分，可將國際海底區(qū)域納入全球治理體系中，運用全球治理的方式，協(xié)調(diào)各方利益和相互間沖突。

1 國際海底區(qū)域的全球治理體系

1.1 全球治理與全球海洋治理內(nèi)涵

全球治理的理論在20世紀(jì)90年代被提出，其目標(biāo)是要在復(fù)雜的全球交往中建立起公正的秩序。隨著全球化的發(fā)展和全球性問題的不斷涌現(xiàn)，全球治理的內(nèi)涵與實踐空間也在不斷發(fā)展之中，聯(lián)合國全球治理委員會給出的“全球治理”的闡釋為，治理是或公或私的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。在全球?qū)哟?，治理不僅指政府間的關(guān)系，同時也與非政府組織、各種公民運動、多國公司以及全球資本市場等相關(guān)聯(lián)[2]。全球治理的目標(biāo)是在面對全球性問題時，需要國家以及國際間組織、各類非政府組織、國際行為體以及世界各國人民超越狹隘的國家、民族、組織以及個人利益，為人類的共同利益而合作以解決難題[3]。

海洋是全球治理的領(lǐng)域之一，目前對全球海洋治理并未有權(quán)威定義。根據(jù)學(xué)者的研究成果[4-5]，全球海洋治理可理解為，在全球化背景下，各國政府、國際組織、非政府組織(國際間非政府組織)、企業(yè)(跨國企業(yè))、個人等主體，為了在海洋領(lǐng)域應(yīng)對共同的危機和追求共同的利益，通過協(xié)商和合作，制定和實施全球性或跨國性的法律、規(guī)范、原則、戰(zhàn)略、規(guī)劃、計劃和政策等，并采取相應(yīng)的具體措施，共同解決在利用海洋空間和對海洋資源開發(fā)利用活動中出現(xiàn)的各種問題。

全球海洋治理的客體或?qū)ο?，主要是指海洋領(lǐng)域的已經(jīng)影響或者將要影響全人類利益的全球性問題。這些問題的共同特點是，依靠單個國家難以解決，而必須依靠雙邊、多邊乃至國際社會的共同努力，通過具有約束力的國際規(guī)制和廣泛的協(xié)商合作來共同解決。

1.2 國際海底區(qū)域的全球治理體系

為了確保國際海底資源得到和平有序的開發(fā)與利用，環(huán)境得到有效的保護與管理，國際社會早已將國際海底區(qū)域納入國際法秩序框架，1982年通過的《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《公約》)開啟了國際海底區(qū)域全球治理的序幕?！豆s》規(guī)定，區(qū)域及其資源是人類的共同繼承財產(chǎn)[6]，這表明國際海底區(qū)域?qū)儆谌蚬?公地)；區(qū)域?qū)楹推侥康睦肹7]，保護海洋環(huán)境不受“區(qū)域”內(nèi)活動可能產(chǎn)生的有害影響[8]；各國在為保護和保全海洋環(huán)境而擬定或制訂符合《公約》的國際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和建議的辦法及程序時，應(yīng)該在全球性基礎(chǔ)上或在區(qū)域性基礎(chǔ)上，直接或通過主管國際組織進行合作[9]?！豆s》的這些規(guī)定為國際海底區(qū)域的全球治理奠定了法理基礎(chǔ)，提供了治理目標(biāo)和治理方法。

結(jié)合全球治理及全球海洋治理的相關(guān)理論，本研究認(rèn)為國際海底區(qū)域全球治理體系應(yīng)由目標(biāo)、規(guī)范、主體、客體4個部分組成。治理主體包括各主權(quán)國家的政府、政府間國際組織、非政府國際組織、跨國企業(yè)、個人等；治理規(guī)范除了《公約》外，還包括《生物多樣性公約》、聯(lián)合國漁業(yè)資源協(xié)議及相關(guān)海洋保護區(qū)制度[10]等；治理客體包括國際海底區(qū)域安全、資源和環(huán)境等現(xiàn)實問題；治理目標(biāo)是確保區(qū)域和平利用、資源可持續(xù)開發(fā)和環(huán)境生態(tài)免受開發(fā)活動的有害影響。國際海底區(qū)域全球治理的過程，就是上述4種要素相互作用、相互影響形成的完整的、解決區(qū)域問題的體系過程(圖1)。

圖1 國際海底區(qū)域全球治理體系

2 國際海底區(qū)域的全球治理挑戰(zhàn)

國際海底區(qū)域蘊藏著豐富多金屬結(jié)核、富鈷結(jié)殼、錳結(jié)核和熱液硫化物等礦產(chǎn)資源，各國對資源需求的增大促使其將目光轉(zhuǎn)向深海海底。截至目前，尚未有深海采礦項目進入實際開采階段，但國際海底管理局簽訂的采礦合同的數(shù)量一直在增加，2001年深海采礦合同只有6個，到2017年已經(jīng)有27個項目，其中19個合同是最近6年簽訂的，采礦合同區(qū)域總面積超過100萬km2[11]。采礦合同的急劇增多，說明近年各國加速了國際海底礦區(qū)的戰(zhàn)略布局，未來將有更多的合同進入到實質(zhì)性開發(fā)階段。本研究從試驗性采礦和科學(xué)干擾研究、即將進入商業(yè)采礦項目2個層次，分析采礦的環(huán)境影響和潛在風(fēng)險及給全球治理帶來的挑戰(zhàn)，并介紹已經(jīng)開展的平衡商業(yè)開采和環(huán)境保護的管理計劃，探討這種管理計劃在應(yīng)對全球治理挑戰(zhàn)中扮演的角色。

2.1 深海試驗性采礦的影響和潛在風(fēng)險

深海多金屬結(jié)核商業(yè)化試驗性開采最早出現(xiàn)在1970年，此后一些小規(guī)模商業(yè)化試驗性開采及科學(xué)干擾研究開始實施[12]。商業(yè)化開采會對深海環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重影響，但人們對這些影響的認(rèn)識卻很少。基于現(xiàn)有的試驗結(jié)果，深海采礦可能存在2個方面的影響和風(fēng)險。

(1)采礦可能影響深海為人類提供的重要環(huán)境效益。深海在地球碳循環(huán)中扮演關(guān)鍵角色，通過捕獲人類排放大量的碳以調(diào)節(jié)天氣和氣候，采礦活動可能會擾亂這些深海碳匯，將多余的碳釋放回大氣層[13]。

(2)采礦會造成生物多樣性損失，而且損失是長期的、可能是不可挽回的[11]。某針對太平洋7個試驗點生物群落的研究表明，開采后的“即時影響”是非常嚴(yán)重的，會出現(xiàn)群體性的生物密度和生物多樣性減少，少數(shù)生物群落需要20余年才能恢復(fù)到基線或控制條件[12]。另一針對中太平洋東部深海斷裂帶多金屬結(jié)核覆蓋區(qū)域及覆蓋區(qū)上方區(qū)域的生物群的對比研究表明，結(jié)核上方海域生物群密度比結(jié)核覆蓋區(qū)生物群密度2倍還高，通過“模擬開采37年”試驗發(fā)現(xiàn)，采礦將幾乎完全清除該區(qū)域生物群落，其完全恢復(fù)是非常緩慢的[14]。

一個由科學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家和律師組成的國際小組提到，國際海底管理局作為負(fù)責(zé)規(guī)范公海海底采礦的機構(gòu)，必須認(rèn)識到采礦活動的風(fēng)險，并要讓參與國及公眾都清晰認(rèn)識到這些風(fēng)險[11]。國際海底管理局是制定深海治理規(guī)范的關(guān)鍵主體，采取保護措施減少生物多樣性損失并將這種措施制度化，是其面臨的重要挑戰(zhàn)。

2.2 深海實質(zhì)性商業(yè)采礦面臨的治理挑戰(zhàn)

鸚鵡螺(Nautilus)礦業(yè)公司是世界上率先開展海底采礦的公司之一，其在巴布亞新幾內(nèi)亞沿岸的SolwaraI金銅銀礦項目將于2019年初開始運營，這是史上首例深海商業(yè)開采項目。該項目位于新愛爾蘭省俾斯麥海域1 200～1 600 m深海底，計劃開采礦石總量2 700萬t，預(yù)計開采時間為30個月，大約有13萬t非固態(tài)沉積物(覆蓋礦藏約6 m)及11.5萬t廢石將被移至或泵送至附近更深的海床下坡區(qū)域，礦石由一個海底采礦設(shè)備進行收集。SolwaraI礦區(qū)包含了大量活躍和不活躍的熱液噴口共4萬余個，由于塊狀硫化物礦床與深海熱液噴口系統(tǒng)及其獨特的化能合成生態(tài)系統(tǒng)密切相關(guān)，采礦行動將會嚴(yán)重破壞深海熱液噴口及周圍生態(tài)系統(tǒng)，因此項目自從首次提出以來就受到了環(huán)保人士的反對。2008年9月鸚鵡螺礦業(yè)公司向巴布亞新幾內(nèi)亞環(huán)境保護部提交了SolwaraI項目《環(huán)境影響報告》，該報告分析了采礦將對熱液噴口和周圍生態(tài)系統(tǒng)及大型底棲生物影響，但Richard Steiner教授[15]認(rèn)為《環(huán)境影響報告》所提供的信息并不充分，許多意外風(fēng)險分析不到位，甚至并未分析到，而且也未完成許多潛在影響的基礎(chǔ)調(diào)研，因此他建議巴布亞新幾內(nèi)亞政府不要在這份《環(huán)境影響報告》基礎(chǔ)上批準(zhǔn)這個項目。

作為即將進入實際開采進程的深海采礦項目，鸚鵡螺礦業(yè)公司除了需要采取措施減緩采礦給海底生態(tài)系統(tǒng)帶來的影響以外，還要考慮4個潛在風(fēng)險：①項目所產(chǎn)生的水下噪音在600 km外都能聽到，可能對半徑15 km范圍內(nèi)的鯨目動物產(chǎn)生影響；②項目所用礦砂船壓艙水帶來的外來物種可能會污染陸域目的地的近岸水域；③滿載有毒礦石、燃料以及其他有毒物質(zhì)的貨船或運石船一旦發(fā)生事故，將對附近海域環(huán)境產(chǎn)生極大影響；④該項目并沒有形成多方認(rèn)可的利益相關(guān)者磋商機制，很多利益相關(guān)者沒有得到足夠的關(guān)切，為項目的順利運營埋下了隱患。這些可能的影響和隱性風(fēng)險為該礦區(qū)的治理帶來了挑戰(zhàn)。

2.3 應(yīng)對挑戰(zhàn)的深海礦區(qū)環(huán)境管理計劃研究

鑒于人們對深海環(huán)境的了解程度不高，將海床重要部分指定為采礦限制的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)將為未預(yù)料到的環(huán)境影響提供重要保證[13-14]。大規(guī)模的區(qū)域保護網(wǎng)絡(luò)能夠確保生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)功能受到開采外的保護，其設(shè)計也能夠幫助實現(xiàn)國際可持續(xù)發(fā)展承諾以及保護生物多樣性的公約規(guī)定[16]。由于深海采礦生態(tài)反應(yīng)存在巨大的不確定性，負(fù)責(zé)任的采礦需要依靠保護深海生物多樣性的環(huán)境管理行動[11]，因此科學(xué)家一直在探索平衡深海開采和生態(tài)保護的科學(xué)管理方法。

深海治理跨越政治、地理和科學(xué)邊界，采取何種規(guī)范非常復(fù)雜[17]。2013年的一項研究提出了一種專家驅(qū)動的系統(tǒng)保護規(guī)劃方法，即利用地理空間分析和專家意見制定保護建議，通過生物物理梯度對提出的保護網(wǎng)絡(luò)進行分層，以保持各分區(qū)內(nèi)獨特海山數(shù)量的最大化。依據(jù)此方法，最終產(chǎn)生了一個由9個相同的400 km×400 km區(qū)域組成的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)，保護太平洋深海目標(biāo)結(jié)核開采區(qū)域(如克利夫蘭-克利珀頓斷裂帶，CC區(qū))的生物多樣性和生態(tài)功能[18]。由于海底保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)是先驗的活動，減少了采礦公司未來的不確定性，保護了采礦者權(quán)益，這種綜合性、協(xié)作性的方法對于保護國家主權(quán)外海域及其他復(fù)雜海域具有全球性意義。

隨著技術(shù)的進步，深海采礦逐漸進入到實質(zhì)性開發(fā)階段，因此也造成了深海認(rèn)知、治理規(guī)范和開發(fā)實踐之間的矛盾。一方面，人類對深海系統(tǒng)仍然沒有充分的、科學(xué)的了解；另一方面，深海采礦實踐已經(jīng)走在前面，造成國際海底區(qū)域全球治理的客體發(fā)生了變化，出現(xiàn)一些新的問題，而相應(yīng)的治理規(guī)范并沒有更新和完善，如沒有上升到國際法層面的成熟環(huán)境管理計劃，這些矛盾形成了國際海底區(qū)域治理的全新挑戰(zhàn)。網(wǎng)格式海底保護網(wǎng)絡(luò)管理計劃在應(yīng)對深海采礦帶來的不確定影響層面提供了有益的嘗試，有待科學(xué)家的進一步研究完善，待國際海底管理局和其他國際海底區(qū)域治理主體通過后形成公認(rèn)的國際規(guī)范。

3 中國參與國際海底區(qū)域治理的策略

3.1 中國在國際海底區(qū)域利益分析

2015年第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過了《中華人民共和國國家安全法》，其中第三十二條提出“國家堅持和平探索和利用外層空間、國際海底區(qū)域和極地，增強安全進出、科學(xué)考察、開發(fā)利用的能力，加強國際合作，維護我國在外層空間、國際海底區(qū)域和極地的活動、資產(chǎn)和其他利益的安全”。該法首次以法律形式明確了我國在國際海底區(qū)域存在安全利益訴求。我國深海資源研究開發(fā)活動已實現(xiàn)了由單一的多金屬結(jié)核資源向富鈷結(jié)殼、多金屬硫化物等多種資源、由單一的太平洋區(qū)域向印度洋和大西洋區(qū)域拓展的重大轉(zhuǎn)變[19]；我國已成為世界上第一個在國際海底同時擁有3種資源礦區(qū)的國家，2017年5月我國獲得第4塊國際海底專屬勘探礦區(qū)。一方面，這些礦區(qū)擁有的礦產(chǎn)資源、生物資源和空間資源形成了我國在國家管轄海域外的經(jīng)濟利益和能源安全利益及空間利益；另一方面，我國參與礦區(qū)勘探開發(fā)所涉及船舶、人員、裝備儀器和海上附屬設(shè)施，構(gòu)成了我國在國際海底區(qū)域的安全利益等。上述利益受相關(guān)國際法、國內(nèi)法的保護，是國家利益的重要組成部分。

3.2 中國參與國際海底區(qū)域治理建議

中國一直積極參與國際海底區(qū)域全球治理體系，在治理規(guī)范建設(shè)方面一直發(fā)揮著積極作用。國際規(guī)范上，中國促進了《公約》的制定和國際海底區(qū)域有關(guān)制度的建立；國內(nèi)規(guī)范上，中國制定了《中國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》和《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可管理辦法》。在當(dāng)前國際深海區(qū)域礦產(chǎn)資源進入實質(zhì)性開發(fā)的背景下，中國應(yīng)不斷推動深度參與深海治理體系建設(shè)。

(1)繼續(xù)積極參與國際海底管理局開發(fā)規(guī)章制定，完善《公約》。充分利用國際海底管理局理事會成員的身份，行使深海采礦國際規(guī)則制定權(quán)，維護自身利益，承擔(dān)大國責(zé)任。

(2)積極完善國內(nèi)相關(guān)立法，制定深化《中國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》相關(guān)細(xì)則，為即將進行的開采活動提供制度保障。

(3)制訂國際海底區(qū)域中國礦區(qū)生態(tài)環(huán)境研究計劃，加強對礦區(qū)海底環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)背景(基線)的認(rèn)知和了解，開展海底礦區(qū)海域空間規(guī)劃研究，為增強治理話語權(quán)提供數(shù)據(jù)支撐。

(4)大力發(fā)展深海關(guān)鍵技術(shù)和裝備，保障深海資源開發(fā)的需求。

(5)加強與其他國家、國際組織和企業(yè)等治理主體的聯(lián)系，開展國家管轄海域外生物多樣性養(yǎng)護、海底碳匯、海底垃圾、海洋酸化等全球治理重大議題治理方面的合作。

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TheGlobalGovernanceinInternationalSeabedAreaandStrategiesforChina’sParticipation

LIU Fangming1，LIU Dahai1,2

(1.Center for Marine Policy Studies，The First Institute of Oceanography，SOA，Qingdao 266061，China；2.Laboratory for Marine Geology,Qingdao National Laboratory for Marine Science and Technology，Qingdao 266061，China)

The exploitation of submarine mineral resources will lead to political,economic and environmental problems in international community,and global governance is an effective way to coordinate the interests of all parties,defuse conflicts and solve a series of problems.This paper provided an overview of the global governance system of international seabed areas.It analyzed through case studies the potential environmental and ecological risks during the exploitation and utilization of seabed mineral resources would result in,introduced a regional environmental management plan that balances deep sea commercial exploitation and habitat conservation and discussed its role in global ocean governance.Based on the definition of China’s interests in international seabed areas,this paper further proposed strategies and gave suggestions for China to participate in global governance in international seabed areas,such as,participating in laying down international rules,improving relevant domestic legislation,working on spatial planning of seabed areas,developing key technologies and strengthening international cooperation.

International seabed areas，Global ocean governance，Deep sea resource development，Submarine mineral resources，Protection of maritime interests and rights

2017-08-26；

2017-11-26

海洋國家實驗室鰲山人才計劃項目(2015ASTP-ES16)；國家海洋局第一海洋研究所束星北青年學(xué)者項目；泰山學(xué)者工程建設(shè)項目.

劉芳明，助理研究員，博士，研究方向為海洋政策

P72；D035

A

1005-9857(2017)12-0056-05