我國體育場館PPP模式困境與中國化應(yīng)對策略

董傳升，邵 凱

我國體育場館PPP模式困境與中國化應(yīng)對策略

董傳升，邵 凱

（沈陽體育學(xué)院體育社會科學(xué)研究中心，遼寧沈陽110102）

2025年5萬億的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)以及2022北京—張家口冬奧會的籌備，將為PPP模式在我國體育場館運(yùn)營的實(shí)際應(yīng)用提供實(shí)踐背景。運(yùn)用文獻(xiàn)資料法、邏輯分析法和案例分析法，立足我國體育場館運(yùn)營的實(shí)際情況，結(jié)合我國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征，對PPP模式在中國的發(fā)展、困境以及出路進(jìn)行研究。通過對發(fā)展歷史的梳理，得出PPP在我國體育場館運(yùn)營上存在公共困境、產(chǎn)業(yè)困境以及關(guān)系困境。通過體育領(lǐng)域的具體實(shí)踐并結(jié)合公私部門現(xiàn)狀提出了3條優(yōu)化路徑：完善政府理性、三權(quán)分置、提升公共資源的公共價(jià)值；完善我國產(chǎn)品供給目錄下的市場準(zhǔn)入制，提升私人部門的供給能力；優(yōu)化社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的社會契約關(guān)系。旨在為全民健身國家戰(zhàn)略背景下的體育產(chǎn)業(yè)多元供給提供理論支持。

中國情境；體育場館運(yùn)營；PPP模式；困境；優(yōu)化路徑

1 問題的提出

PPP（Public-Private-Partnership）是國家治理過程中對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理的創(chuàng)新模式。作為第一部門的政府與私人部門通過建立合作伙伴關(guān)系對國家基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行管理與運(yùn)營，這種關(guān)系的建立能夠使政府與社會部門進(jìn)行利益共享，同時(shí)分擔(dān)一定的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式應(yīng)用于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以有效地發(fā)揮社會資本的融資能力，減少政府的財(cái)政壓力。隨著體育事業(yè)發(fā)展以及大型體育賽事對體育場館的要求越來越高，體育場館作為一種公共資源，逐步被政府采取這種“公私合營”模式進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營、管理。以北京奧運(yùn)會籌備期間的國家體育場“鳥巢”建設(shè)過程為例［1］，總投資在35億元人民幣的體育綜合設(shè)施采用了PPP的模式進(jìn)行建設(shè)與管理，其中北京市政府投資58%，中信聯(lián)合體［以中信集團(tuán)為首（占股65%），包括北京城建（30%）和美國金州公司（占股5%），共3家公司共同組成］投入42%，中信聯(lián)合體擁有項(xiàng)目30年的特許經(jīng)營權(quán)，但2009年國家體育場進(jìn)行股份制改造，北京國資公司從中信聯(lián)合體回收了經(jīng)營權(quán)，并對中信聯(lián)合體進(jìn)行了補(bǔ)償，補(bǔ)償資金最終變成國家體育場負(fù)債。中信聯(lián)合體自此放棄30年特許經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)變成永久股東，政府接受國家體育場運(yùn)營權(quán)。中國情境下最為典型的體育場館PPP模式就此失敗?！傍B巢”PPP模式的夭折原因是復(fù)雜的，但是，需要注意的是模式本身在體育場館運(yùn)營中的困境已經(jīng)非常明顯地顯現(xiàn)：政府供給制度不足、私人部門資金和管理經(jīng)驗(yàn)匱乏、公私關(guān)系并未建立在契約關(guān)系之上。這些典型問題已經(jīng)構(gòu)成了制約中國情境PPP模式發(fā)展的困境。2014年，國務(wù)院“46號文”將全民健身升級為國家戰(zhàn)略，將體育產(chǎn)業(yè)作為我國體育事業(yè)新的發(fā)展方向，其中重點(diǎn)提出體育產(chǎn)業(yè)的多元供給問題。由此可見，在體育領(lǐng)域國家戰(zhàn)略背景下，以我國體育場館的運(yùn)營為研究對象來探索我國體育場館運(yùn)營PPP模式的困境及應(yīng)對策略，具有重要的時(shí)代意義。

2 PPP模式的發(fā)展脈絡(luò)

2.1 西方情境下PPP模式發(fā)展

PPP模式從詞源本意及發(fā)展實(shí)踐均來自西方。從現(xiàn)有學(xué)者研究［2］以及對PPP的認(rèn)知情況看，模式的產(chǎn)生應(yīng)是在18世紀(jì)，劉薇認(rèn)為PPP的產(chǎn)生可以追溯至18世紀(jì)歐洲的收費(fèi)公路建設(shè)計(jì)劃，鄭志強(qiáng)、陳志敏等［3］認(rèn)為PPP的起源是1782年，以法國的Perrier兄弟參與建設(shè)并運(yùn)營了自來水公司作為標(biāo)志。筆者認(rèn)為后者研究的認(rèn)可度相對較高。但是，無可否認(rèn)的是，PPP是在資本主義體制下市場環(huán)境中產(chǎn)生發(fā)展的，并源于歐洲。這種模式的產(chǎn)生是建立在較為完善的歐洲公民理性與政府理性的基礎(chǔ)上，在市場體系的契約條件中形成，是政府管理公共事務(wù)的創(chuàng)新舉措，也是市場行為的公益化表達(dá)。由于以私有制為基礎(chǔ)的資本主義在18世紀(jì)末正處于興起階段，私人部門的成熟度與融資能力限制了PPP的發(fā)展。隨著蒸汽機(jī)的發(fā)明，工業(yè)化革命使資本主義進(jìn)入了成熟的歷史時(shí)期，同時(shí)，在20世紀(jì)70年代逐步開展的新公共管理運(yùn)動在歐洲興起，政府對自身體系的職能與權(quán)力進(jìn)行了理性改革，Public與Private均具備了更為理性的基礎(chǔ)與合作的可能。因此，20世紀(jì)80年代后，西方開始出現(xiàn)以 BOT（建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)移）形式為代表的公私合作，民間資本大量進(jìn)入并參與國家基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施與區(qū)域市政建設(shè)的建設(shè)、改造、運(yùn)營與管理，如收費(fèi)公路、城市給排水系統(tǒng)、廣播電視、電力供應(yīng)、隧道橋梁建設(shè)等領(lǐng)域，較為典型的就是英國的英吉利海峽隧道項(xiàng)目。

2.2 中國情境下PPP模式發(fā)展

由于PPP模式的產(chǎn)生與發(fā)展是建立在理性政府與成熟的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，因此，真正意義上的中國情境下的PPP模式發(fā)展存在于改革開放以后。由于改革開放初期我國民營經(jīng)濟(jì)相對實(shí)力薄弱，PPP合作的企業(yè)主要來源于外資。我國首個(gè)現(xiàn)代意義上的PPP項(xiàng)目是深圳沙角某電廠BOT項(xiàng)目。該項(xiàng)目由深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)電力開發(fā)公司與香港合和電力（中國）有限公司于1985年合作興建，1988年4月正式投入商業(yè)運(yùn)營。這個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營為改革開放后的中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了嶄新的思路，自此以后，PPP模式在中國逐漸興起。隨著我國綜合國力提升，我國民營資本實(shí)力不斷涌入世界資本前列，PPP項(xiàng)目逐步在全國開展，領(lǐng)域輻射廣泛。2015年5月19日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，文件要求要在中國情境下的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用PPP模式，將PPP提升到了國家戰(zhàn)略高度。在社會主義特色的市場經(jīng)濟(jì)條件下政府為PPP合作在新的歷史背景下提供了制度保障。以2015年上半年為例，中國政府推出了針對PPP的文件10項(xiàng)（表1）。

表1 2015中國政府有關(guān)PPP文件匯總

各個(gè)省份根據(jù)實(shí)際工作情況也不斷推出相應(yīng)的落實(shí)及操作性文件，PPP模式不斷在中國開展，僅2014—2015年，中國推出的PPP項(xiàng)目約為1 800多項(xiàng)，總投資約為3.4萬億元人民幣［4］。因此，2015年在中國被稱為真正意義上的“PPP元年”。

2.3 中國情境下體育領(lǐng)域的PPP模式應(yīng)用

由于模式產(chǎn)生的條件與模式應(yīng)用的領(lǐng)域限制，在體育事業(yè)中，PPP主要應(yīng)用于體育場館的建設(shè)與運(yùn)營管理。大型體育賽事的場館興建對于任何國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來說，既充滿利益的挑戰(zhàn)，又具有較高的風(fēng)險(xiǎn)，場館的建設(shè)、運(yùn)營以及后期維護(hù)均是對政府管理能力和融資能力的考驗(yàn)。以2004年希臘雅典奧運(yùn)會和2016年巴西里約奧運(yùn)會為例，國內(nèi)不利的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與政府融資能力的不足使得體育場館建設(shè)對當(dāng)?shù)卣哂袠O大的挑戰(zhàn)，而場館建設(shè)速度以及民眾在場館劣質(zhì)建設(shè)過程中逐漸產(chǎn)生的對賽事不支持態(tài)度對承辦工作產(chǎn)生了極大影響。那么，場館建設(shè)（如何建設(shè)？由誰建設(shè)？建設(shè)后后期如何利用？場館建設(shè)對所在地居民產(chǎn)生何種影響？）就成為制約大型體育賽事籌備（甚至是舉辦成功與否）工作的核心要素之一。

就中國情境下的體育領(lǐng)域PPP模式來看，鳥巢的建設(shè)與運(yùn)營與中信的合作是PPP的首個(gè)項(xiàng)目，但是由于模式應(yīng)用缺乏合理性（合作運(yùn)營缺少規(guī)劃以及資金風(fēng)險(xiǎn)加?。?dǎo)致模式失敗，最終由政府接手運(yùn)營。鳥巢的公私合作模式失敗，對后奧運(yùn)時(shí)期我國體育場館的管理與運(yùn)營產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響，導(dǎo)致在這之后兩屆全運(yùn)會的籌備都沒有運(yùn)用這一模式對場館進(jìn)行建設(shè)與運(yùn)營。隨著2014年國務(wù)院“46號文”的出臺，以及北京—張家口2022冬奧會的申辦成功，社會資本得以逐步進(jìn)入體育領(lǐng)域，體育產(chǎn)業(yè)的多元供給開始形成。2015年是中國“PPP元年”，也是體育產(chǎn)業(yè)形成多元供給元年，在未來的7年里，體育（奧運(yùn)）場館的建設(shè)將更多地應(yīng)用這一模式進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營與管理，因此，2015年更是中國情境下體育領(lǐng)域（尤其是體育場館運(yùn)營）的“PPP元年”。

3 困境：我國體育場館的PPP模式陷阱

由于新中國的歷史以及建國后的經(jīng)濟(jì)制度特點(diǎn)，我國的社會主義特色市場經(jīng)濟(jì)并非是經(jīng)歷過資本主義自由競爭過的市場經(jīng)濟(jì)的成熟階段，而是建立在一種特殊政治與社會環(huán)境中。那么，這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建立的根基是非理性的公共環(huán)境（或稱之為公民理性不足），形成并發(fā)展于這種經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的中國體育事業(yè)（尤其是體育產(chǎn)業(yè)），在PPP的模式發(fā)展中存在著公共困境、產(chǎn)業(yè)困境與關(guān)系困境3個(gè)陷阱（圖1）。3個(gè)模式陷阱是我國政治環(huán)境與經(jīng)濟(jì)制度所決定的，在新的歷史時(shí)期對這一問題理性梳理，將有利于我國PPP模式在體育領(lǐng)域中體育場館運(yùn)營過程的實(shí)際應(yīng)用。

圖1 我國體育場館運(yùn)營引入PPP模式的困境

3.1 公共困境：中國情境下體育場館供給側(cè)理性不足

對于公共理性的概念，最早見于英國哲學(xué)家霍布斯的鴻篇巨作《利維坦》中第三部分第37章《論奇跡和它的用處》［5］：“我們不能每一個(gè)人都運(yùn)用自己的理性或良知去判斷，而要運(yùn)用公眾的理性，也就是要運(yùn)用上帝的最高代理人的理性去判斷?！被舨妓箤τ诠怖硇缘恼J(rèn)識是建立在人的基本權(quán)利基礎(chǔ)之上的，作為公眾的人與作為私人領(lǐng)域的人是不同的，其核心觀點(diǎn)是公眾生活一定要建立在理性的政治權(quán)利基礎(chǔ)上，“利維坦”秩序的形成要建立在公民公共理性的基礎(chǔ)上。

對于中國情境下的PPP模式發(fā)展而言，改革開放后，外資企業(yè)與政府合作的項(xiàng)目逐漸增多，外資進(jìn)入中國情境的公共服務(wù)領(lǐng)域也逐漸增多。但這一過程并非是中國政府的主觀意愿所致，更多的是改革開放后外資允許進(jìn)入我國后對新興市場的快速擴(kuò)張戰(zhàn)略選擇，從供給側(cè)而言并非是基于需求上的供給，而是市場活動上的商業(yè)化供給行為。這就是中國情境下PPP模式的困境根源：公共理性不足。Public作為PPP模式中供給側(cè)，也是項(xiàng)目的規(guī)劃側(cè)，對于項(xiàng)目的產(chǎn)生、發(fā)展與未來的公共領(lǐng)域服務(wù)走向具有理性判斷，對于與Private一側(cè)的合作具有理性的認(rèn)知。同時(shí)，政府作為供給側(cè)是具有完全的理性管理與理性行為的，對于公民與政府關(guān)系應(yīng)有合理預(yù)期、對于項(xiàng)目合作將會對公民產(chǎn)生的影響負(fù)責(zé)。比如，2008年北京奧運(yùn)會的場館建設(shè)就是正面的案例，而1976年蒙特利爾奧運(yùn)會的場館建設(shè)則是典型的失敗案例。

值得一提的是，公共理性從主體上說并非是政府理性而是公民理性。哈貝馬斯［6］把公共領(lǐng)域看成是介于國家和社會之間的一個(gè)調(diào)節(jié)領(lǐng)域，他從根本上認(rèn)為公共領(lǐng)域就是“市民社會的重新發(fā)現(xiàn)”。因此，西方情境中的公共理性建立在公民社會的民主權(quán)利基礎(chǔ)上，三權(quán)分立使得民主政治透明，也使得供給側(cè)的理性程度更高，公民對政府的述求與政府權(quán)力形成有效互動，三權(quán)分立下的二維互動對公共領(lǐng)域的理性表達(dá)形成制約，理性基礎(chǔ)較好。而中國情境（特別是新中國成立后的歷史時(shí)期）中，公民對政府的意愿表達(dá)是建立在情感關(guān)系基礎(chǔ)上，而非是契約關(guān)系，這種特殊的公民與政府關(guān)系使得民主政治的公共前提迷失。公民對公共環(huán)境要求建立在對政府的充分信任基礎(chǔ)上，并非形成良好的公共意愿，這種公共困境形成于意識形態(tài)，發(fā)展于政治環(huán)境，顯現(xiàn)在新的歷史時(shí)期內(nèi)，也將在我國新的改革過程中逐漸變化。

PPP模式在我國體育場館運(yùn)營中的公共困境更是表現(xiàn)明顯。首先，中國的體育體制建立在舉國體制基礎(chǔ)上，國家體育主管部門充當(dāng)了守夜人的角色，而隨著2014年中央“46號文”的發(fā)布，政府角色也逐步從守夜人向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。體育事業(yè)的制度供給上逐步淡化舉國體制，更多強(qiáng)調(diào)了社會參與和多元供給，但是管辦不分、政社不分、事社不分［7］依然是我國體育領(lǐng)域在十三五階段的主要公共困境。供給側(cè)的社會化程度決定了PPP模式的合作深度，供給側(cè)的理性程度更是決定了PPP模式在中國的運(yùn)營可能性與延伸性。鳥巢的案例足以證明供給側(cè)并未理性地認(rèn)知項(xiàng)目合作的前景，同時(shí)沒有預(yù)估后期的運(yùn)營壓力，供給側(cè)的理性不足導(dǎo)致了PPP模式的失敗。其次，體育公共資源的公共權(quán)利來源單一：體育賽事審批權(quán)、體育場館議價(jià)權(quán)、體育場館的運(yùn)營等權(quán)利歸屬體育行政管理部門。相對于公民需求而言，權(quán)利來源集中會形成公共領(lǐng)域的公信力與強(qiáng)制力，對相對短的時(shí)期內(nèi)完成公共任務(wù)具有優(yōu)勢，但是忽略了公民的體育需求，忽視了公民的體育權(quán)利表達(dá)則構(gòu)成了供給側(cè)權(quán)利角度的公共困境。因此，公共困境是構(gòu)成中國情境下體育領(lǐng)域PPP模式的前置陷阱。

3.2 產(chǎn)業(yè)困境：我國體育場館運(yùn)營過程中市場理性與政府理性的非均衡化發(fā)展

2016年4月6日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院體育商學(xué)院在北京大學(xué)朗潤園揭牌成立，首任名譽(yù)院長王石表示，“當(dāng)大家都感到體育產(chǎn)業(yè)的春天來了，都感覺體育產(chǎn)業(yè)要爆發(fā)，都在暢想‘5萬億’的時(shí)候，大家可能還需要冷靜一下！”王石認(rèn)為：“如果體育產(chǎn)業(yè)一下子馬上就起來了，它一定會像爆竹一樣，‘砰’‘啪’，一下上了天，落下來的就是一地碎片?！保?］從我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀看，整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度趨于結(jié)構(gòu)合理化并驅(qū)動全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體育產(chǎn)業(yè)作為我國服務(wù)業(yè)的重要分支，將在未來的歷史時(shí)期內(nèi)對我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生較大的比例調(diào)整。我國發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示［9］，2015年中國的服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占GDP的50.5%，已經(jīng)達(dá)到了發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)水平。從產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)上看，體育產(chǎn)業(yè)尤其是體育服務(wù)業(yè)遠(yuǎn)未達(dá)到發(fā)達(dá)國家GDP的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)貢獻(xiàn)水平。因此，在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的背景下體育產(chǎn)業(yè)如何發(fā)揮集聚效應(yīng)，同時(shí)利用PPP模式進(jìn)行優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，則是新常態(tài)下的歷史責(zé)任。從北京奧運(yùn)會后體育領(lǐng)域的PPP模式實(shí)踐看，中國情境的PPP發(fā)展存在著產(chǎn)業(yè)困境，這種困境根源于中國特色市場經(jīng)濟(jì)制度，體現(xiàn)在制度關(guān)系、產(chǎn)業(yè)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)特征上。

從制度上說，新中國成立后，我國逐步形成社會主義特色的市場經(jīng)濟(jì)。隨著改革開放的深入，“貓論”逐步成為中國政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行動信條。從實(shí)踐上看，“貓論”迅速解決了中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體制困境，圍繞經(jīng)濟(jì)任務(wù)與發(fā)展導(dǎo)向，這一理念在改革開放后的30年內(nèi)使得中國經(jīng)濟(jì)總量從1978年只占世界經(jīng)濟(jì)總量的1.8%到2008年成為世界第三大經(jīng)濟(jì)體（2011年成為第二大經(jīng)濟(jì)體），占全球經(jīng)濟(jì)總量的6%。這種制度發(fā)展并非如西方情境建立在以社會為主導(dǎo)的成熟的自由競爭市場環(huán)境下，但制度優(yōu)勢來源于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系。從理性角度看，這一時(shí)期內(nèi)政府理性優(yōu)于產(chǎn)業(yè)理性，從另一角度也可以說是政府主導(dǎo)下的市場理性形成了中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的理性狀態(tài)。體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展亦然：政府主導(dǎo)、舉國體制、體育產(chǎn)業(yè)后知后覺，這些特點(diǎn)一直存在于改革開放的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展30年內(nèi)，在一定的歷史時(shí)期內(nèi)體育事業(yè)發(fā)展重心在于國家需要的競技體育。隨著我國此輪體育領(lǐng)域的深化改革與國家戰(zhàn)略的扶持，以關(guān)注公民需要與訴求的全民健身與體育產(chǎn)業(yè)成為了新的發(fā)展重心，如PPP模式將成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要模式構(gòu)成。但是，中國情境下的PPP模式合作依然存在產(chǎn)業(yè)困境，這是中國情境的制度根源，需要政府與市場協(xié)調(diào)互動，理性面對。

從制度關(guān)系、產(chǎn)業(yè)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)特征這些產(chǎn)業(yè)困境外顯上看，我國體育場館運(yùn)行過程中PPP模式陷阱更是明顯。首先，我國體育場館業(yè)發(fā)展并非建立在完全且成熟的經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系之上：重視政府與企業(yè)之間的“情分”與“關(guān)系”勝過重視契約的類型與關(guān)系；其次，中國情境下的產(chǎn)業(yè)環(huán)境氛圍更加注重對國家與集體的利益，如“實(shí)業(yè)報(bào)國”也更趨于一種道德層面的約束治理范疇；再次，我國的體育場館業(yè)發(fā)展特征表象為政府主導(dǎo)、供給單一、開放競爭、自主合作，這些特征究其根源是政治經(jīng)濟(jì)制度，核心是政府與企業(yè)的非均衡發(fā)展。就我國體育場館引入PPP模式而言，政府主導(dǎo)下的多元供給、政府與企業(yè)非完全契約關(guān)系、體育法治成熟度不高、體育企業(yè)參與度不足、政企不分等問題將成為制約PPP發(fā)揮模式優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)陷阱。

3.3 關(guān)系困境：與我國體育場館運(yùn)營有關(guān)的體育企業(yè)行為與政府權(quán)力的關(guān)系制約

中國情境下政府與企業(yè)的關(guān)系從歷史沿革看是微妙的，中國現(xiàn)有的公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上，這種經(jīng)濟(jì)制度的形成經(jīng)歷了新中國成立后沒收官僚資本、改造民族資本、改造個(gè)體私有制經(jīng)濟(jì)的過程。因此，改革開放后的民族企業(yè)尤其是私有制的民族企業(yè)對政府權(quán)力的依賴程度較高。那么政府權(quán)力在市場行為中的發(fā)展就構(gòu)成了對企業(yè)的關(guān)系制約。以體育場館的社會化運(yùn)營過程為例，中國情境下的政府權(quán)力與場館運(yùn)營相關(guān)的體育企業(yè)關(guān)系互動歷經(jīng)四個(gè)階段。

第一階段（1949—1977）：政府權(quán)力主導(dǎo)階段。新中國成立之后直至改革開放之前，國家體委的主要任務(wù)是完成以奧運(yùn)會為主的競技體育發(fā)展任務(wù)，體育發(fā)展相關(guān)所需的配套資源由國家統(tǒng)一配發(fā)，公民體育需求單一，體育產(chǎn)業(yè)屬于被抑制階段。這一歷史時(shí)期的形成是由政府權(quán)力集中與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度決定，體育企業(yè)行為完全受雇于政府權(quán)力。

第二階段（1978—2001）：關(guān)系互動萌芽階段。改革開放后，中國重回國際奧委會，新中國歷史上首枚金牌的獲得使得競技體育迅速成為公眾關(guān)注的公共焦點(diǎn)，市場經(jīng)濟(jì)活力與公共聚焦使得體育產(chǎn)業(yè)逐步在政府權(quán)力的影響下產(chǎn)生。2001年7月，中國獲得了2008北京夏季奧運(yùn)會的舉辦權(quán)，同年11月加入世界貿(mào)易組織，這使得2001年成為中國體育產(chǎn)業(yè)重要分水嶺，之前是“單打獨(dú)斗”于國內(nèi)市場，而之后則全面接受來自世界各國的體育產(chǎn)業(yè)競爭。因此，1978—2001年是我國體育企業(yè)的萌芽階段，更是與政府權(quán)力產(chǎn)生良性互動的萌芽階段。

第三階段（2002—2013）：關(guān)系融合階段。北京奧運(yùn)會的籌辦使得更多的體育企業(yè)有機(jī)會與政府進(jìn)行合作，如奧運(yùn)場館的PPP合作，體育公共服務(wù)的企業(yè)外包行為等。同時(shí)，職業(yè)體育運(yùn)動員的中介服務(wù)也伴隨著姚明進(jìn)入NBA達(dá)到一個(gè)新高度，政府通過以姚明、李娜等代表的優(yōu)秀職業(yè)運(yùn)動員的輸出體現(xiàn)中國的大國文化與形象。因此，諸如體育場館建設(shè)－經(jīng)營的PPP模式與體育中介服務(wù)業(yè)的涌現(xiàn)體現(xiàn)了中國政府與體育企業(yè)的關(guān)系融合。

第四階段（2014至今）：關(guān)系理順并科學(xué)合作階段。2014年中央“46號文”的頒布將體育產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略高度提高，標(biāo)志著政府權(quán)力在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的權(quán)力歸位：從掌舵到服務(wù)的角色轉(zhuǎn)變。政府權(quán)力下放并改革不適應(yīng)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的權(quán)力，這是對體育產(chǎn)業(yè)的理性認(rèn)知，是對體育產(chǎn)業(yè)的制度扶持。同時(shí)，2015年P(guān)PP模式元年也使政府權(quán)力與企業(yè)關(guān)系的融合進(jìn)入到歷史新高度，對于政府的公共管理與多元供給是一種科學(xué)合理的歷史階段（圖2）。

圖2 我國體育場館運(yùn)營行為與政府權(quán)力的關(guān)系

從中國情境下政府權(quán)力與體育場館運(yùn)營行為關(guān)系的這四個(gè)關(guān)系階段看，中國政府對體育企業(yè)的權(quán)力是經(jīng)過了權(quán)力的錯(cuò)位、越位、失位、歸位，體育企業(yè)則經(jīng)歷的是被動、沖動、翼動、主動的關(guān)系行為過程。對于PPP在我國體育場館運(yùn)營領(lǐng)域的合作，從公私合作關(guān)系上看，會存在著這種關(guān)系困境。這種困境也將存在于政府權(quán)力改革與體育場館運(yùn)營企業(yè)不斷發(fā)展的產(chǎn)業(yè)實(shí)踐中。所以，關(guān)系困境是PPP模式在中國體育領(lǐng)域開展的隱性陷阱。

4 中國化對策：PPP模式引入我國體育場館運(yùn)行過程的優(yōu)化路徑

4.1 完善政府理性、三權(quán)分置、提升公共資源的公共價(jià)值

結(jié)合鳥巢與中信的PPP合作經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)中國情境下的PPP模式建立過程中Public側(cè)并未形成理性狀態(tài)，體育行政管理部門對體育產(chǎn)業(yè)市場預(yù)期以及場館的后期運(yùn)營的理性預(yù)估不足，使得鳥巢公共服務(wù)能力在北京奧運(yùn)會后結(jié)束的一年內(nèi)沒有得到有效彰顯。因此，對于PPP模式引入我國體育場館的運(yùn)營過程來說，首要是完善政府理性、三權(quán)分置、提升體育場館的公共價(jià)值。

作為第一部門，體育事業(yè)發(fā)展在新的國家戰(zhàn)略背景下體現(xiàn)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)功能，為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供制度供給。我國體育場館產(chǎn)業(yè)供給側(cè)主動完成政企分開，政社分離，為PPP合作提供制度上的根源可能，同時(shí)將供給側(cè)權(quán)力進(jìn)行合理化改革。供給側(cè)權(quán)力應(yīng)在滿足公民需求以及更好地服務(wù)于體育企業(yè)發(fā)展的前提下進(jìn)行權(quán)力核減與下放，如體育場館服務(wù)議價(jià)權(quán)、體育場館PPP合作過程的收益分配權(quán)，讓體育企業(yè)獲得與風(fēng)險(xiǎn)一致的利益權(quán)力，而不是為供給側(cè)買單的市場主體。同時(shí)，將體育場館的所有權(quán)、管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，進(jìn)一步明晰體育場館運(yùn)營過程中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，維護(hù)經(jīng)營主體利益，提升公共資源的價(jià)值，不斷滿足公民體育需求，這對消解PPP模式的公共困境具有理想效果。因此，從第一部門角度完善體育行政部門的理性，三權(quán)分置，提升體育場館的公共價(jià)值是PPP模式應(yīng)用于我國體育場館運(yùn)營過程的優(yōu)化路徑。

4.2 完善我國產(chǎn)品供給目錄下的市場準(zhǔn)入制，提升私人部門的供給能力

體育產(chǎn)業(yè)在國家戰(zhàn)略的歷史時(shí)期內(nèi)強(qiáng)調(diào)了多元供給，要求鼓勵社會力量參與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其重點(diǎn)扶持具有潛力的中小企業(yè)發(fā)展。在中國情境下的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，不是政治權(quán)力選擇市場經(jīng)濟(jì)，也不是市場行為選擇配置資源，而是在混合機(jī)制的作用下完成了對社會資源的配置，那么，PPP就是符合現(xiàn)代合作的手段之一。由于我國市場存在的產(chǎn)業(yè)困境，使得體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)并非在成熟的經(jīng)濟(jì)制度之上，體育領(lǐng)域不完善的契約精神與不健全的市場供給能力也阻礙了體育企業(yè)作為社會供給主體的供給能力。

我國體育產(chǎn)業(yè)存在非均衡發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)展主體集中在體育裝備制造產(chǎn)業(yè)，而功能體系不健全的體育場館業(yè)，不完善的體育中介服務(wù)業(yè)，不成熟的體育賽事表演業(yè)確與我國體育大國的整體形象不符。因此，豐富體育產(chǎn)業(yè)多元供給，提升私人部門的供給能力來均衡我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮社會力量的積極性是極為必要的。如2016年2月國家體育總局與足球管理中心的脫鉤使得中國足協(xié)成為完全的社會組織，2016賽季的中超聯(lián)賽也在這樣官辦分離的實(shí)質(zhì)性背景下真正進(jìn)入了金元時(shí)代；2016年以姚明為董事長的中職聯(lián)公司也正逐步與籃管中心進(jìn)行談判以提升私人部門對職業(yè)體育的供給能力，供給能力的提升也從一個(gè)層面促成姚明2017年初以社會個(gè)體身份成功競聘中國籃協(xié)主席。以上案例說明私人部門的供給能力能夠在管辦分離的情況下得到有效提升，而只有真正提升了私人部門的供給能力，釋放體育私人部門在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的市場活力，才是解決中國情境下體育PPP產(chǎn)業(yè)困境的根本手段。

同時(shí)，對于私人部門的市場準(zhǔn)入而言，也要迅速完善政府主導(dǎo)下的產(chǎn)品目錄制定。通過制定產(chǎn)品目錄來區(qū)分公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品，以鼓勵市場參與公共產(chǎn)品的社會化運(yùn)營，通過產(chǎn)品目錄來引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入，形成目標(biāo)導(dǎo)向的供給機(jī)制。對于PPP模式引入到我國體育場館運(yùn)營過程中的Private部門，參與體育場館運(yùn)營的企業(yè)應(yīng)該充分發(fā)揮市場活力，逐步提升企業(yè)實(shí)力，豐富體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)能夠?qū)w育產(chǎn)業(yè)進(jìn)行深入合作；建立良好契約關(guān)系，逐步合理提升體育企業(yè)自身的市場準(zhǔn)入能力，為PPP合作的第二部門形成能力基礎(chǔ)；逐步完善市場理性，完善體育企業(yè)對公共體育服務(wù)的供給能力。以上手段將為有效化解體育場館運(yùn)營商PPP模式的產(chǎn)業(yè)困境，在全民健身國家戰(zhàn)略背景下形成具有效力的PPP模式合作優(yōu)化路徑。

4.3 優(yōu)化社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的社會契約關(guān)系

PPP作為一種社會力量參與政府公共服務(wù)的創(chuàng)新模式，根植于西方，形成于私有制的基礎(chǔ)之上，從現(xiàn)有的文獻(xiàn)［10－15］理解，從公共部門提供產(chǎn)品的公共化程度、可測量程度以及基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營性程度上看，PPP提供的是公共設(shè)施上的契約形式：私有化程度越高，契約關(guān)系越緊密（表2）。

對于建立在私有制基礎(chǔ)上的PPP合作而言，契約是基礎(chǔ)，在中國情境中可以存在適度的情境優(yōu)化。中國特色的社會主義經(jīng)濟(jì)制度是以公有制為基礎(chǔ)多種所有制共同發(fā)展的，明顯區(qū)別于完全私有制基礎(chǔ)，但又包容于私有制經(jīng)濟(jì)的制度存在。因此，PPP模式在我國體育場館運(yùn)營過程中由于經(jīng)濟(jì)制度的制約以及公私關(guān)系困境制約，與西方私有制情境下的PPP合作模式有區(qū)別。

就引入的合作基礎(chǔ)而言，我國體育場館運(yùn)營過程引入PPP模式的重要對策就是針對于公私關(guān)系而產(chǎn)生，而作為能夠協(xié)調(diào)公私關(guān)系的第三部門則具有部門優(yōu)勢，第三部門將在第一部門與第二部門之間形成新的行為結(jié)構(gòu)，為我國體育場館運(yùn)營引入PPP模式合作建立新的關(guān)系：基于第三部門建立伙伴關(guān)系，為中國情境下的體育行政機(jī)構(gòu)分擔(dān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力與制度消融渠道；基于第三部門建立伙伴關(guān)系，為中國情境下體育企業(yè)拓展企業(yè)盈利渠道，分享公共資源的運(yùn)營利益；建立伙伴關(guān)系，更能推動政府與企業(yè)間契約關(guān)系形成，推動PPP法律法規(guī)的完善。因此，從體育領(lǐng)域第三部門的角度看，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的PPP契約關(guān)系，并形成特有的伙伴關(guān)系是我國體育場館運(yùn)營引入PPP模式的優(yōu)化路徑之一。

表2 PPP模式契約形式關(guān)系匯總

5 結(jié)束語

PPP模式作為在我國體育事業(yè)發(fā)展中發(fā)生重大轉(zhuǎn)向的多元供給合作模式，將在未來一段歷史時(shí)期內(nèi)為我國體育產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生模式效應(yīng)。自2014年起，中國將“一帶一路”、全民健身、京津冀協(xié)同發(fā)展逐步升級為國家戰(zhàn)略，這些國家戰(zhàn)略將對我國2025年體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)以及2022北京—張家口冬奧會的籌備產(chǎn)生制度協(xié)同與產(chǎn)業(yè)協(xié)同優(yōu)勢，PPP模式也將在這一協(xié)同優(yōu)勢時(shí)期成為體育領(lǐng)域公私合作的重要手段。那么清晰地從我國的PPP實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)體育場館運(yùn)營過程中的模式陷阱將有利于在國家戰(zhàn)略歷史時(shí)期內(nèi)完成公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的深入合作，更加有利于在舉國體制下完成體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，以我國體育場館運(yùn)營為分析對象來梳理我國體育領(lǐng)域PPP模式的發(fā)展過程與發(fā)展困境，將對中國體育產(chǎn)業(yè)的多元供給具有理論意義，對我國體育領(lǐng)域的供給側(cè)改革具有實(shí)踐意義。

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Dilemma and Coping Strategies of PPP Mode of Sports Venues Operation Under the Chinese Context

DONG Chuansheng，SHAO Kai
（Sport Social Science Research Centre，Shenyang Sport University，Shenyang 110102，Liaoning，China）

The sports industry goals of 5 trillion RMB yuan in the 2025 and the 2022 Beijing-Zhangjiakou Winter Olympics preparations should provide real practical background in Chinese sports PPP model.In this study，the authors use the literature review，logical analysis and case analysis to analyze the development，problems and solutions of PPP mode in sports field under the Chinese context.By combing the history of the PPPmodel，this research found the public problem，industry problem and the relationship problem in Chinese context.Through the concrete practice in the field of sports and combining with the present situation of the public and private sectors，three optimization paths have been put forward.Firstly，improving the government rationality，three rights division and the public value of public resources.Secondly，improving the market access system in Chinese product supply directory and enhancing the supply capacity of the private sector.Thirdly，optimizing the social contract relationship in socialist market economy.The aim is to provide theoretical support for the multiple supply under the national strategy.

Chinese context；sports venues operation；PPP mode；dilemma；optimal path

G80－053

A

1004－0560（2017）06－0019－07

2017-10-15；

2017-11-06

遼寧省高校創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃（WT2014009）；遼寧省教育廳教改項(xiàng)目“大眾智能化健身指導(dǎo)教學(xué)實(shí)驗(yàn)系統(tǒng)研發(fā)與應(yīng)用”（UPRP20140845）；遼寧省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2017年度課題（JG17DB500）。

董傳升（1969—），男，教授，博士，主要研究方向?yàn)榭萍紛W運(yùn)與技術(shù)服務(wù)管理、體育公共組織管理和體育健康技術(shù)。

喬艷春