關于PPP模式在基礎設施建設中規(guī)范化運行的思考

許穎

【摘 要】PPP模式是一種融資和項目管理模式，在西方發(fā)到國家比較成熟，而在我國起步較晚。如今，PPP模式在各種工程廣泛應用PPP模式已經得到了普遍的應用，并為服務、建筑等行業(yè)帶來了持續(xù)的發(fā)展。由于我國PPP模式起步時間較短，仍沒有相對比較完善的體系。當下，我國政府部門以及相關企業(yè)必須要認識到PPP的作用以及發(fā)展前景，可以通過擴大投資，加強基礎設施建設，全面推動PPP模式的發(fā)展，為我國的發(fā)展奠定了基礎。本文重點介紹PPP模式，然后分析PPP模式在基礎設施建設中規(guī)范化運行存在的問題，并針對性提出解決措施，促進PPP模式的發(fā)展。

【關鍵詞】PPP模式；基礎設施；規(guī)范化運行；問題；措施

PPP模式在我國發(fā)展主要經歷了4個階段：探索時期，在基礎設施建中以特許經營類為主；發(fā)展時期，主要以政府融資平臺投資為主；調整時間，注重是的PPP模式推廣，嘗試在更多項目中使用；發(fā)展時期，國家相關部門通過頒布推廣PPP模式相關文件。整體上來說，在我國PPP模式仍處于發(fā)展階段，在基礎設施建設中運用比較小，主要以嘗試為準，成功的項目極少。所以，必須要了解PPP模式相關知識，才能針對性提出可運行的措施，促進PPP模式制度的建設。

一、PPP模式相關概念

PPP在學術界仍沒有統(tǒng)一的解釋。根據它譯法不同有不同的認識，每種譯都有獨特的理解。單純從字面意思，PPP可以理解為公共部門、私人部門、合作伙伴關系。公共部門一般情況下都是指政府，追求社會利益，公平分配資源；私人部門注重的是投資者的利益，追求資源分配的效率；合作伙伴關系就是共同承擔相應的利益和風險。

1.PPP模式的簡單定義

狹義的PPP模式就是指政府采用經濟的方式，然后根據該項目所占的比例進行管理和控制，并與其它部門工作承擔相應的利益和風險。運作模式主要包括BOO、TOT、BOT等等。廣義的PPP模式就是通過為了實現(xiàn)共同的目的，建立公私合作關系。

2.PPP模式的三性

應用PPP模式的三性主要表現(xiàn)在重要性、必要性和可行性。重要性表現(xiàn)在4個方面：資源優(yōu)化配置、減輕財政壓力、控制項目成本、提高公共服務質量；必要性表現(xiàn)在4個方面：公共需求、公共供給、實現(xiàn)共贏；可行性主要表現(xiàn)PPP模式在國內是否可以成功，主要表現(xiàn)在國際發(fā)展層面、國內發(fā)展層面、私人資本層面。

二、PPP模式在基礎設施建設中規(guī)范化運行存在的問題及原因

1.存在的問題

PPP模式在基礎設施建設中規(guī)范化運行存在的問題主要表現(xiàn)在3個方面；首先，利益分配和風險的承擔不科學。PPP模式的風險具有明顯的特征階段性和復雜性，因為每個項目都有失敗的可能性，針對失敗的結果，雙方該承擔怎樣的風險沒有明確的規(guī)定。最好的風險承擔就是誰有能力和經驗誰來承擔。比如宏觀風險由政府部門承擔，微觀風險由私人部門承擔。有的時候政府為了吸引更多的投資，就夸下海口保證項目有收益，這種沒有依據的項目一定會存在風險。在PPP模式中定價機制也存在不規(guī)范，合理的定價可以獲取一定的利益，但是暴利就無法獲取，面對這種情況就需要通過法律形式不斷進行完善。其次，市場理念不足，PPP模式主要依靠政府引入市場機制，從而發(fā)揮決定性作用。在這里政府必須要擁有全面的市場理念，通過與私人部門依法合作，并確定各自的權利和義務，保證項目的成功。政府不僅是合作方，更是裁決方。如果PPP項目一直處于盈利狀況下，政府部門就完全不按照合同規(guī)定內容，采取行政手段對其進行干預，造成了私人部門風險增加。最后，我國PPP模式監(jiān)督機制不完善，審批流程復雜。PPP項目首先表現(xiàn)在涉及的部門較多，審批流程復雜，雖然行政改革強調簡化審批流程，但是對PPP項目無用。PPP項目基本上是公共性，同時會受到社會的密切關注，那么就必須要讓公眾對其進行監(jiān)督，政府部門需要公布所有關于PPP項目的信息，確保公共產品能夠及時的供給。由于政府部門沒有法律的約束，一點出現(xiàn)監(jiān)管失控，就會增加項目風險，導致私人部門利益受損。我國在PPP模式上基本沒有行政規(guī)范性文件，更沒有完善的監(jiān)督機制，從而限制了PPP模式的發(fā)展。

2.問題的原因

PPP模式在基礎設施建設中規(guī)范化運行存在問題的原因主要有以下幾個方面：首先，PPP項目合同的不完整。合同中沒有詳細規(guī)定承擔風險和利益分配的方案。那么在實際過程中，肯定會出現(xiàn)因應承擔風險和利益分配而引發(fā)混亂的局面。有的地方政府為了吸引投資，就承諾承擔更多的風險，那么在利益分配上，就有較大的分歧，導致私人部門的利益受損。其次，政府部門與私人部門地位不平等。PPP就是依靠引入市場機制，使稀缺資料得到合理的分配。只有雙方地位平等，才符合市場規(guī)律。但是在實際過程中，政府部門往往通過行政權力變成裁判者，導致資源的利用率低，嚴重損害到了私人部門的利益。最后，政府決策程度不合理。政府部門由于決策不合理的影響，導致項目審批時間長、成本高，且還無法對項目做出相應的調整。政府部門通常以優(yōu)惠的條件吸引私人部門進行投資，但是在項目后期，政府部門往往很難兌現(xiàn)承諾，不僅損害到私人部門的利益，還損害到政府部門的信用。最后，沒有專項法律約束。私人部門的利益無法得到保障。

三、PPP模式在基礎設施建設中規(guī)范化運行的措施

1.共同承擔項目合同風險

如果風險的不確定性表現(xiàn)在收益或者是代價方面，一般表現(xiàn)為風險產生的結果，有損失和獲利或者是無損失和無獲利，這種風險屬于大風險；如果風險產生且與獲利沒有關系，也存在不可能獲利，無法確定風險的虧損和失利，這種風險屬于小風險。在PPP項目中，風險時刻伴隨著，風險的類型包括宏觀風險、中觀風險、圍觀風險。宏觀風險主要是受環(huán)境的影響，具有不可控性，私人部門無法對其進行有效的控制。在宏觀風險中，可以對承擔風險的主體進行劃分，政府承擔、私人承擔、共同承擔。政府承擔的風險表現(xiàn)在政策類；私人承擔的風險表在關于稅務規(guī)則變更和行業(yè)法規(guī)變革；共同承擔的風險表現(xiàn)在自然風險和人民群眾對項目的反對風險。中觀風險表現(xiàn)在項目內發(fā)生的風險所帶來的后果，比如包括設計、技術和需求，這種風險全部由私人部門進行承擔。微觀風險主要是指由雙方責任差異而導致的風險，政府承擔的是社會責任，私人部門承擔的是利益責任。一般情況下微觀風險都是由雙方共同承擔。

2.項目合同付費機制

PPP項目合同的重要條款之一就是付費機制，關系到風險承擔和利益分配。付費機制一般情況下有三種：第一，消費者直接把款項給項目公司，購買公共服務或者是產品。項目公司也因此回收相應的成本，并獲得一定的利益；第二，政府部門把款項給項目公司，然后購買相應的公共服務和產品；第三，可行性缺口補助，也就是消費者向項目公司支付費用，且項目公司也不能獲取利益，更嚴重的是基本的成本都無法回收，這個時候政府部門可以給相應的補助，從而彌補資金缺口?？尚行匀笨谘a助可以通過優(yōu)惠貸款、土地劃撥等等方式。

消費者付費機制需要注意以下幾點：增加唯一性條款，嚴格要求政府不得以任何理由增加項目確定項目的利益不被影響；限制超額利潤，由于項目的使用量增加，會給項目公司帶來一定的超額利潤。這個時候就需要政府設定投資回報的數(shù)值，針對超過規(guī)定數(shù)值的部門按照一定的利益分配。

政府付費機制需要注意以下幾點：根據設施的可行性、必須對使用量進行明確規(guī)定、還需要相應的監(jiān)控機制和合理的調價機制。

可行性缺口補助可以采用以下幾點：公共貸款、股權投資、補貼和補貼替代等方式。

3.加強政府部門對項目的介入和監(jiān)督

建設階段的監(jiān)督：監(jiān)督權是PPP模式的必要條款之一，政府正好前期工作然后轉交給執(zhí)行者，那么政府部門就需要依據合同內容履行自己的權利和義務，監(jiān)管項目和各項費用；還需要對項目的建設和設計進行相應的監(jiān)督，避免后期發(fā)生糾紛。

運營階段的監(jiān)督：運營說明政府部門可以向社會提供產品或者是服務。所以，在項目合同中要詳細規(guī)定營運的開始條件。政府監(jiān)督權主要表現(xiàn)在：現(xiàn)場檢查、定期獲取相關報告和計劃書、運營方案意見的提出、第三方項目的評價和評估。

四、結語

現(xiàn)階段，PPP模式在基礎設施建設中存在眾多不足，為了能夠充分發(fā)揮PPP模式的作用，就必須要在合同的制定上、政府部門與私人部門和地位、控制政府的決策，制定專項法律法規(guī)，充分發(fā)揮政府部門的作用，全面推廣PPP模式，滿足我國經濟發(fā)展的需求。

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