農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的現(xiàn)狀及對策研究

周浩云

摘 要：2008年以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點范圍逐步擴大，取得一批寶貴的的經(jīng)驗和改革成效，但是，隨著試點工作的深入推進，實踐發(fā)現(xiàn)在確權(quán)登記頒證準備工作中的幾個操作難題，經(jīng)營權(quán)期限的確定，增量土地的適用、土地經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)性功能挖掘等四個重點問題需要進一步理清。如果能夠有針對性分類解決操作問題，把農(nóng)戶的承包經(jīng)營期限給予固定化、長期化，明確特殊情況下的調(diào)整形式，確權(quán)頒證登記工作的實效將得到進一步增強。

一、確權(quán)登記頒證工作概述

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證是指在農(nóng)村土地二輪承包的基礎(chǔ)上，以穩(wěn)定家庭土地承包權(quán)為目標，對農(nóng)村承包地的戶主、方位、面積、四至、期限等詳細信息制作成承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放到每個農(nóng)戶手中。2007年頒布實施的《物權(quán)法》，用較大的篇幅對土地承包問題進行了詳細的規(guī)定，并且明確提出頒證要求以及具體頒證人。隨著農(nóng)村土地逐漸走向規(guī)模經(jīng)營，土地承包經(jīng)營權(quán)行使方式不斷多樣化、靈活化，土地經(jīng)營權(quán)的流動性明顯增強，圍繞土地生產(chǎn)的利益主體、利益訴求增多。加之，農(nóng)村大量勞動力轉(zhuǎn)移進城工作，無力繼續(xù)耕作土地，委托他人代耕的現(xiàn)象時有發(fā)生。這些因素導致了原本簡單的承包關(guān)系變得復雜化，長此以往，現(xiàn)實中容易出現(xiàn)這樣或者那樣的土地權(quán)屬矛盾糾紛。因此，農(nóng)村土地承包關(guān)系需要進一步穩(wěn)固確定，經(jīng)營制度體系需要進一步規(guī)范完善，土地確權(quán)登記頒證工作需要提上日程，全面推開實施。

當前確權(quán)登記頒證工作中存在的問題

（一）確權(quán)登記頒證操作中幾個“權(quán)屬爭議”問題

在土地確權(quán)登記頒證準備工作中，主要面臨著四個“權(quán)屬爭議”問題，實際操作中需要解決，一是變動爭議問題。二是自留地、菜園地、機動地、開墾地的確權(quán)問題。三是歷史遺留。四是承包地權(quán)屬認定簽字問題?，F(xiàn)在農(nóng)村存在很多空心村，農(nóng)戶舉家外出，戶主暫不能履行確認簽字手續(xù)。

（二）農(nóng)戶承包經(jīng)營期限問題

農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的作用之一就是保持農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，這從某種程度上講就是一個靜態(tài)問題。從近些年國家發(fā)布的重要政策性文件中可以看出，國家對于穩(wěn)定承包關(guān)系并保持長久不變的態(tài)度是明確的。有些地方在確權(quán)登記試點頒發(fā)的證書中就明確寫著“長期不變”或“長久不變”。但是，土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定是相對穩(wěn)定，而非絕對穩(wěn)定，是有一定期限限制的。如土地二輪承包通常規(guī)定的承包期是30年，那么按照有關(guān)規(guī)定要求，經(jīng)營權(quán)證書上應該寫著“二輪承包剩余時間”。此外，我國土地承包實行“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，因農(nóng)轉(zhuǎn)非、出嫁女等造成人口變動，或發(fā)展經(jīng)濟、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等造成土地被征用、占用，導致承包戶承包土地不均衡時，為了保證公平性、合理性，村集體一般會在農(nóng)戶協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，按照“多退少補”的原則，對個別農(nóng)戶的的承包地進行微調(diào)。從這一層面上來講，土地承包經(jīng)營權(quán)就是動態(tài)的。所以，如何處理好相對穩(wěn)定和動態(tài)管理管理之間的關(guān)系，“長久不變”與土地二輪承包之間如何銜接，二輪承包期滿后是否實行“長久不變”，是否會對農(nóng)戶的承包地進行調(diào)整重新發(fā)包，是繼續(xù)執(zhí)行階段期限還是直接規(guī)定“長久不變”？盡管大政方針有所傾向，但是實踐中尚未明確。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)性功能挖掘問題

確權(quán)登記頒證工作是農(nóng)村綜合改革一系列內(nèi)容之一，強化了土地三權(quán)分離，其重要職能之一就是兌現(xiàn)了國家“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”的承諾。

三、確權(quán)登記頒證工作的對策及建議

（一）分類解決操作中的幾個權(quán)屬爭議問題

可以按照尊重事實和農(nóng)戶意愿的原則，或協(xié)商解決，或依法依規(guī)解決。第一，變動類爭議問題，對于承包關(guān)系、承包地塊界限原先就存在爭議的，可以召集當?shù)赝^高的老村民代表，對照土地二輪承包時村民組決議進行調(diào)解解決。對于因死亡、分戶、農(nóng)轉(zhuǎn)非、出嫁女等涉及戶籍變動的，可以通過以下方式處理：死亡的，按照繼承的有關(guān)規(guī)定，確權(quán)到配偶、子女等；分戶的，由各方共同協(xié)商進行確權(quán)，協(xié)商不成的，按照原先人口的現(xiàn)狀分布進行確權(quán)；對于農(nóng)轉(zhuǎn)非、出嫁女問題，可以按二輪承包時的戶主進行確權(quán)。第二，自留地，菜園地，機動地，開墾地類問題?？梢园凑宅F(xiàn)狀分類進行確權(quán)，已經(jīng)作為承包地發(fā)包的，可由繼承人繼續(xù)承包，據(jù)實進行確權(quán)登記頒證；仍未作為承包地，且無人問津的四荒地，據(jù)實測量地界，歸集體所有。第三、歷史遺留類問題。土地二輪以后，無論是農(nóng)戶自行調(diào)解，還是村集體按照一定原則定期不定期作出的調(diào)整，只要不違反公平性，調(diào)整程序相對規(guī)范合理，應當予以認可。第四、承包地權(quán)屬認定簽字問題。對舉家外出不能及時簽字確認的，應當履行告知義務，由戶主返回自行簽字或者委托其他人代為簽字確認；或與基層計生等工作結(jié)合開展，鄉(xiāng)村干部外出時順帶找其本人簽字確認。簽字問題可以先由村組干部、四周地塊農(nóng)戶共同簽字證明，以后再由承包戶補簽確認。通過這些處理方式，可以有效解決實踐操作中的幾類主要的權(quán)屬爭議問題，實現(xiàn)與法律法規(guī)相銜接，與土地政策一致，與農(nóng)戶意愿相統(tǒng)一，與土地現(xiàn)狀吻合。

（二）鞏固確權(quán)成果，深化農(nóng)村綜合改革

無論是土地增量運用問題，還是財產(chǎn)性挖掘問題，都是涉及確權(quán)后的配套政策研制。第一，維護農(nóng)民增量土地利益。確權(quán)登記頒證的的作用之一就是糾錯，推動農(nóng)村土地信息向精細化方向發(fā)展，是國家土地制度體系的一個完善過程。關(guān)于流轉(zhuǎn)土地期限內(nèi)增量土地租金問題，流轉(zhuǎn)雙方可以根據(jù)實際情況協(xié)商解決；協(xié)商不成的，可以按照法理學上不溯及既往原則，從確權(quán)登記頒證之日起，適用新的實測面積。由于土地流轉(zhuǎn)是一個市場行為，應當充分尊重雙方意愿，增量土地的利益問題應靈活處置，不應該規(guī)定的過于死板。第二，探索新的土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式。隨著確權(quán)登記頒證工作進一步深化，需要加快推進產(chǎn)權(quán)制度改革，促進承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)進一步分離，在確保承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，充分激活經(jīng)營權(quán)，豐富經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)權(quán)權(quán)能實現(xiàn)形式，依法賦予農(nóng)戶承包更多的財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)形式。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展，需要大量資金投入，加之回報周期長，資金嚴重缺乏。然而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)除了土地之外，缺少有效抵押物，融資十分困難，嚴重影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐和進程。二是大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進城，再次回去耕田可能性較小，受“棄之可惜”的心理影響，占有土地而不直接耕種，如果適當一次性給予合理的退出補償，很多進城農(nóng)民愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，也能為農(nóng)民立足城鎮(zhèn)提供一筆資產(chǎn)。三是土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率已經(jīng)較高。但是目前沒有專門的監(jiān)管服務平臺，流轉(zhuǎn)秩序混亂，流轉(zhuǎn)雙方權(quán)責不清，市場地位不平等，容易產(chǎn)生矛盾糾紛，成為影響農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定的重要因素之一。第三，建立完善的信息化應用平臺。農(nóng)業(yè)信息化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑和表現(xiàn)形式。通過積極搭建智能化的農(nóng)村土地資源信息數(shù)據(jù)管理平臺，加強上下級平臺的數(shù)據(jù)連接與共享，能夠?qū)崿F(xiàn)土地信息動態(tài)管理。同時，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立全土地資源信息服務平臺，暢通土地信息傳遞渠道，能夠推動土地資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)地盡其用，從而提高土地監(jiān)管智能化和社會服務水平，充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果資料服務經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。

參考文獻：

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