基于系統(tǒng)思維的城市安全與風險治理

城市安全問題是城市這樣一個系統(tǒng)在運行過程中，以事件形式涌現(xiàn)出來的。既然城市是一個系統(tǒng)，那要解決城市安全問題就必須采用系統(tǒng)思維。

近20年來，城市面臨的最大風險是重大事故風險，如吉林寶源豐6.3重大火災事故、11.22青島爆炸事故、8.2昆山工廠爆炸事故等。從事故統(tǒng)計看，2004～2015年，每年生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)持續(xù)下降，每年特大事故起數(shù)總體下降，多次反復，呈螺旋波動式下降。依這個規(guī)律推測，相當長一段時間，在我國安全生產(chǎn)形勢出現(xiàn)根本性好轉時，重大事故風險依然存在，且集中在城市。這主要是城市管理的思維方式存在問題。因此，重大事故風險將是城市安全工作的重中之重。

城市管理存在系統(tǒng)脆弱性是導致重大事故災難最本質(zhì)的原因。從天津8.12大爆炸事故調(diào)查報告可知，事故原因歸結為主體責任不落實、行業(yè)管理不到位、屬地管理不到位、應急救援能力差4方面，這再次

證明：重大事故災難的發(fā)生不是哪個人、哪個部門、哪個方面做的不夠，而是整體上、系統(tǒng)上、結構上出現(xiàn)問題，這就是系統(tǒng)脆弱性。為什么要談系統(tǒng)性？第一，基本科學觀告訴我們，安全是系統(tǒng)屬性，不是個別或部件屬性，安全性和危險性都是系統(tǒng)相對的涌現(xiàn)；第二，傳統(tǒng)的事件鏈模型、因果關系模型和職業(yè)安全衛(wèi)生模式只適用于解決局部生產(chǎn)安全事件，但不適用于高度復雜的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀；第三，重大事故涉及到整個社會、經(jīng)濟、技術和文化等方方面面，責任追究的重點是認識整體系統(tǒng)行為是如何導致?lián)p失，而不是把事故簡單歸咎于誰或什么方面的責任；第四，系統(tǒng)安全的方法告訴我們，對子系統(tǒng)和單一組件進行優(yōu)化一般不能使系統(tǒng)最優(yōu)，而其改變或失效可能造成系統(tǒng)整體性能惡化。在重大事故中，不要過分強調(diào)人的失誤，如果在系統(tǒng)中設置足夠的容錯機制和良好的系統(tǒng)環(huán)境，可以降低事故發(fā)生風險概率。因此，與事故模型經(jīng)典分析方法相比，系統(tǒng)論為安全工程提供更好的基礎，更加強大和更加有效的安全風險分析與管理機制。

調(diào)查事故處理很多人還遠遠不夠，應該從事故中找經(jīng)驗教訓，從經(jīng)驗教訓中找規(guī)律，從規(guī)律中找制度，使制度得到執(zhí)行，這樣才能防止同類事件發(fā)生，同時也要實現(xiàn)傳統(tǒng)安全管理向現(xiàn)代風險治理的重大轉變。國際標準中將“風險治理”翻譯成“Risk governer”，是治理、轉變和消除的意思。如何評估重大事故災難？國際公認：重大事故風險等于危害暴露程度與系統(tǒng)脆弱性的函數(shù)，認識這一點對評估城市重大事故是非常重要的。如何預防城市重大事故的發(fā)生？

第一，不能放過任何一個隱患。如果對危害和危險缺乏辨識評估，或沒有采取有效的風險控制措施，相當于在默認和等待事故發(fā)生。從這個意義講，隱患就是事故，風險導致災難。城市快速發(fā)展中，會來不及進行城市發(fā)展過程中的危害辨識、危害評估和風險管控。因此，要做好城市安全工作，就要從系統(tǒng)角度充分辨識城市每個單元的隱患。

第二，要有分級管控思想。要建立起城市中每個單元都能接受的風險治理模型，它是一個PDCA循環(huán)模型；將每個單元的風險治理數(shù)據(jù)輸入管理部門，如北京市信息系統(tǒng)，然后對數(shù)據(jù)進行分析，如將20%的單元分為高風險，其中5%具有最大危險性，安全監(jiān)管力量在重點關注這個5%，那這個城市的安全工作就有了依據(jù)。

第三，進行風險治理要制定詳細規(guī)劃。在進行規(guī)劃時，要按啟動計劃、健全體系、創(chuàng)造卓越3個階段來推進，每個階段按危害辨識、危險評估、風險管控來實現(xiàn)每個階段所制定的目標，這樣就形成了一個完整的、系統(tǒng)的、結構型的治理方案。

第四，提高城市應急救援能力。城市韌性最主要的養(yǎng)成方式是應急準備，最基本方法就是預案編制、修改和執(zhí)行。應急預案在實踐中不斷修改、演練、完善，這就是韌性。