垃圾焚燒項目選址：困境、成因與破解
——兼談實質(zhì)性公眾參與

范華斌

（廣東警官學(xué)院 公共管理系，廣東 廣州 510230）

一、垃圾焚燒項目選址困境

工業(yè)化、城市化在驅(qū)動社會進步的同時，亦衍生出眾多威脅公眾安全與健康的負面后果。生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化便是這一后果的突出表現(xiàn)。水源污染、霧霾肆虐、固體廢棄物以及輻射已經(jīng)成為人類不得不面對的日常生活風(fēng)險的一部分。為了遏制生態(tài)環(huán)境進一步惡化，中央和地方政府除了從制度層面對各種排放物的排放標(biāo)準(zhǔn)做出嚴(yán)格規(guī)定，從組織層面加強對企業(yè)的監(jiān)管，從政策層面出臺各種激勵/懲罰措施來規(guī)制企業(yè)行為外，還試圖采取更為積極的行動，如加強環(huán)保類項目建設(shè)，降低和消解生態(tài)壓力。這類項目建設(shè)通常具有公益性，涉及大多數(shù)人的環(huán)境權(quán)益，但通常會給項目所在社區(qū)帶來安全與健康風(fēng)險。垃圾焚燒項目建設(shè)，雖然減輕了周邊較遠區(qū)域的垃圾吸收壓力及其他次生風(fēng)險，但對項目所在地而言，這一風(fēng)險是額外的。也正因為潛在風(fēng)險的不公平分配，環(huán)保類項目選址通常會遭到所在社區(qū)公眾的普遍反對，以致項目遲遲不能落地，或只能遷址。以垃圾焚燒項目選址為例，僅2016年4—6月發(fā)生在浙江海鹽、海南萬寧、江西贛縣、湖北仙桃、廣東肇慶的抗?fàn)幮匀后w事件，均以選址擱置或搬遷為結(jié)果，無一例外。垃圾焚燒項目建設(shè)屢屢出現(xiàn)“項目選址—公眾反對—項目擱淺或遷址”的怪圈，陷入一鬧就停、一鬧就遷的零和博弈困境。

二、垃圾焚燒項目選址困境的生成

要想解析選址困境是如何生成的，必須就傳統(tǒng)選址決策模式固有的內(nèi)在張力以及由此引發(fā)的問題進行全方位的審視。垃圾焚燒項目選址的傳統(tǒng)決策過程為“項目預(yù)選址—風(fēng)險評估（環(huán)評）—政府宣布”。這一模式有如下基本特征：一是從決策結(jié)構(gòu)看，選址決策屬于地方政府內(nèi)部事務(wù)，決策主體是單一的政府選址機構(gòu)，即便是項目風(fēng)險受眾也被排除在決策過程之外；二是對項目建設(shè)風(fēng)險的評估，包括風(fēng)險發(fā)生的“可能性”“后果”“可接受程度”等的研判，建立在科學(xué)的風(fēng)險分析基礎(chǔ)上。這就決定了技術(shù)專家（官僚）在風(fēng)險評估中的核心地位。從理論上講，只要科學(xué)的風(fēng)險知識能保證項目風(fēng)險得到客觀準(zhǔn)確的評估，同時作為決策主體的政府選址機構(gòu)以公眾的利益作為決策的出發(fā)點和落腳點，能客觀公正進行科學(xué)決策，這一選址模式就能獲得較為滿意的結(jié)果。然而，這一決策模式在垃圾焚燒項目選址中的實際運作存在如下問題。

（一）科學(xué)知識的不確定性導(dǎo)致客觀的風(fēng)險評估存在困難

科學(xué)知識存在“不確定性”和“滯后性”特點，不是所有項目風(fēng)險都能通過科學(xué)的風(fēng)險分析方法得出明確的結(jié)論。垃圾焚燒產(chǎn)生的“二惡英”是有毒有害氣體，但這種毒性是否可控即便在科學(xué)上也充滿爭議。為了防止垃圾焚燒的有毒氣體擴散，需設(shè)置垃圾焚燒廠與公眾的安全距離，那多大距離是安全距離？《生活垃圾焚燒污染可控制標(biāo)準(zhǔn)》（2016修訂版）規(guī)定：“應(yīng)依據(jù)環(huán)境影響評價結(jié)論確定生活垃圾焚燒廠廠址的位置及其與周圍人群的距離”。但該《標(biāo)準(zhǔn)》并沒有標(biāo)示出明確的量化范圍。并非不想，而是很難給出科學(xué)、可信的依據(jù)?？茖W(xué)知識的不確定性特征意味著垃圾焚燒項目風(fēng)險發(fā)生的“可能性”“后果”“可接受水平”等判斷，即便在專家系統(tǒng)內(nèi)部也會存在爭議。一旦預(yù)選址所在社區(qū)的公眾知曉這一風(fēng)險認知分歧，特別是風(fēng)險評估結(jié)論與公眾的切身感受背道而馳時，“風(fēng)險社會的環(huán)境異議”[1]便會產(chǎn)生，立足于科學(xué)評估結(jié)果的政府選址決策就會受到挑戰(zhàn)。

（二）封閉式、精英型決策結(jié)構(gòu)引發(fā)公眾信任危機

“項目預(yù)選址—風(fēng)險評估（環(huán)評）—政府宣布”這一決策模式是一種封閉式、精英型的決策結(jié)構(gòu)。主要體現(xiàn)在決策主體單一、決策過程不公開、信息不透明。從垃圾焚燒項目選址、環(huán)評到開工的整個過程缺少公眾或第三方機構(gòu)的有效參與。一些地方政府為了減少項目選址阻力，要么在政府官網(wǎng)不顯眼位置靜悄悄地發(fā)布選址信息，公眾并不知情。如湖北仙桃垃圾焚燒廠項目選址中，官方表示曾在環(huán)保官網(wǎng)進行過項目公示，但多數(shù)公眾表示從項目選址到招標(biāo)建設(shè)的兩年內(nèi)，地方政府刻意隱瞞相關(guān)信息，周邊社區(qū)對正在建設(shè)的垃圾焚燒廠并不知情；要么突然公開，等一切已成定局再公布。根據(jù)《南方周末》報道，2014年惠州垃圾焚燒廠選址一直在封鎖消息中進行，定址后突然公布，引發(fā)了公眾的激烈反對，直至換址，風(fēng)波才平息。從眾多垃圾焚燒項目選址引發(fā)的抗?fàn)幮孕袆影咐梢钥闯?，全程隱瞞信息是不可能完成的任務(wù)，一旦公眾了解到相關(guān)信息，即便選址機構(gòu)會采取一些解釋、溝通措施，這種“臨時抱佛腳”的做法也只會適得其反，失去的是公眾對選址機構(gòu)的信任，甚至選址機構(gòu)的一些規(guī)范化行為也會受到連帶影響而被公眾否決。選址決策過程不透明、信息不公開會引發(fā)公眾對這一“暗箱操作”的異議。而不時見諸報端的利益共謀案例則進一步加劇了公眾對選址機構(gòu)的不信任。2010年1月30日，《亞洲周刊》的一篇《燒不掉的垃圾真相，中國環(huán)保公害揭秘》就曾揭示了以海歸人士為核心的、由學(xué)者、企業(yè)家、國外設(shè)備供應(yīng)商、投資者所組成的利益集團，通過先說服地方高官，后撬動環(huán)保局長的方式，形成龐大的利益鏈，共謀獲利。

（三）風(fēng)險受眾-技術(shù)專家風(fēng)險認知分歧

選址社區(qū)公眾與技術(shù)專家圍繞垃圾焚燒項目風(fēng)險的認知分歧是引發(fā)選址失敗的抗?fàn)幮孕袆影l(fā)生的先決條件。這一分歧與上述兩因素相關(guān)，即公眾對立足于科學(xué)知識的風(fēng)險評估的懷疑，以及對封閉式、精英型決策過程的不信任和利益共謀的擔(dān)憂。但分歧的更為深層次的原因則在于兩者認知風(fēng)險的方式存在根本性差別。道格拉斯和威爾德韋斯認為，普羅大眾的風(fēng)險認知與其歸屬的文化類型或生活方式密切相關(guān)，當(dāng)風(fēng)險威脅到現(xiàn)有生活方式時，人們傾向于重視和高估風(fēng)險，當(dāng)風(fēng)險沒有影響到或是維持現(xiàn)有生活方式所必須之物時，人們傾向于低估或有意忽視風(fēng)險[2]。風(fēng)險是在日常生活中以大眾傳媒、個體經(jīng)驗和生活閱歷、本地記憶、道德信念以及個人判斷的話語為依據(jù)而建構(gòu)起來的[3]。一些關(guān)鍵性的地方因素如對麻煩的體驗、感覺污染物的存在、對污染物的熟悉感、擔(dān)心經(jīng)濟下滑及是否相信地方官員保護健康和福祉的能力等，卷入了風(fēng)險解讀的復(fù)雜過程，特別是社區(qū)環(huán)境通常成為風(fēng)險認知和行動的重要依據(jù)[4]。由此可見，在一般民眾眼中，風(fēng)險一詞并非單純的技術(shù)概念，更多的是社會生活概念。公眾通常在風(fēng)險與社會生活（秩序）的關(guān)系中來建構(gòu)這一概念的具體內(nèi)涵。這一風(fēng)險認知方式與專家建立在科學(xué)理性基礎(chǔ)上的風(fēng)險評估方式在邏輯上存在根本差別，且這一差別成為雙方認知分歧甚或矛盾的認識論根源。當(dāng)傳統(tǒng)選址模式在選址實踐中遭遇抵制時，選址機構(gòu)通過各種渠道臨時性地普及科學(xué)知識來設(shè)法抹平認知分歧。這種做法雖意識到了認知分歧這一事實，卻對分歧產(chǎn)生的原因沒有深刻的認知，無法取得預(yù)期成效也就在意料之中了。

三、突破選址困境：反思科學(xué)精神，調(diào)整決策結(jié)構(gòu)，尊重公眾認知

上述三個因素中前兩個因素是傳統(tǒng)選址模式本身固有的張力，后一個因素則凸顯了引發(fā)公眾抗?fàn)幮袆拥娘L(fēng)險認知分歧的認識論根源。這一根源——風(fēng)險認知方式差異與傳統(tǒng)選址模式所反映出的科學(xué)崇拜理念（否認公眾風(fēng)險認知的合理性）是一致的。因此，垃圾焚燒項目選址失敗的根源應(yīng)歸咎于選址決策結(jié)構(gòu)及其背后反映出的一般理念。結(jié)構(gòu)性問題當(dāng)然要通過調(diào)整決策結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變理念來解決。

（一）正視科學(xué)知識的不確定性，反思科學(xué)精神

傳統(tǒng)的項目選址模式與我們生活和工作日常提倡的“科學(xué)崇拜”精神是相吻合的，這本身并沒有錯，但垃圾焚燒項目選址則必須考慮到科學(xué)知識本身的不確定性可能引發(fā)的負面后果。這一不確定性不但會引發(fā)專家與公眾的認知分歧，甚至在專家群體內(nèi)部也會引發(fā)分裂。由于認知分歧與分裂會產(chǎn)生導(dǎo)致選址失敗的抗?fàn)幮孕袨?，選址決策機構(gòu)有必要反思選址進程中所秉持的科學(xué)精神。反思并不是說要否定科學(xué)知識在風(fēng)險評估中的作用，而是要認識到科學(xué)知識的不確定性和滯后性會使風(fēng)險評估偏離科學(xué)評估要求的客觀、精確。為了降低這一不確定性，減少相關(guān)負面后果，選址決策機構(gòu)有必要考慮引進或參考其他領(lǐng)域的知識，使選址決策顯得更加合理。比如面對垃圾焚燒產(chǎn)生的有害氣體“二惡英”是否可控這一在科學(xué)上充滿爭議的問題，決策時可以借鑒發(fā)達國家在垃圾焚燒項目立項、建設(shè)和建成運作中是否發(fā)生與“二惡英”不可控相關(guān)事件、發(fā)生率是多少等實踐經(jīng)驗。同樣，垃圾焚燒項目與居民區(qū)的合理距離也可以用類似的方法來獲取較為準(zhǔn)確、可信的參考標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，面對選址所在社區(qū)對風(fēng)險評估的懷疑，在普及科學(xué)知識的基礎(chǔ)上，選址機構(gòu)有必要客觀陳述垃圾焚燒項目風(fēng)險及風(fēng)險評估中存在的不確定性，認真聽取所在社區(qū)的利益訴求，合理尊重公眾風(fēng)險認知，與公眾協(xié)商解決風(fēng)險的措施和應(yīng)對這一不確定性的方法，以消除疑慮、取得信任。

（二）調(diào)整決策結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)公眾參與，提升公眾信任水平

結(jié)構(gòu)性的問題必須通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化才能得以解決，面對選址決策結(jié)構(gòu)帶來的決策過程不透明、信息不公開引發(fā)的公眾信任危機，最為普遍性的建議是制度性的緩解機制——公眾參與。公眾參與決策意味著決策主體多元化，潛在的風(fēng)險受眾、獨立的第三方機構(gòu)或個體參與到選址決策進程中，能有效避免傳統(tǒng)決策結(jié)構(gòu)的封閉性，減少認知分歧。多元主體間的風(fēng)險溝通對于達成一致的選址目標(biāo)具有特殊重要的意義。風(fēng)險溝通的目的并非徹底抹平（也無法抹平）專家與公眾的風(fēng)險認知分歧，而是將風(fēng)險認知差異降低到可以接受選址的程度，即求同存異。由于垃圾焚燒項目建設(shè)給所在社區(qū)帶來額外風(fēng)險是不爭的事實，風(fēng)險溝通的議題通常不局限于或者說并不主要在于是否存在風(fēng)險，而且包括風(fēng)險評估議題，如對項目所在地的長期保護與補償機制、各社區(qū)間的義務(wù)均攤、是否有可替代性方案等。議題拓展有利于釋放因風(fēng)險不平等分配引發(fā)的選址社區(qū)公眾的“不要在我家后院”的憤懣情緒，也有利于彌合建立在科技理性基礎(chǔ)上的風(fēng)險評估與立足于社會理性的公眾風(fēng)險認知之間的差異，在尊重這一差異基礎(chǔ)上達成妥協(xié)與共識，最大限度避免基于認知差異的“鄰避運動”，以減少項目選址的實質(zhì)性阻力。另一方面，公眾參與選址決策也是有效的監(jiān)督機制，能避免建立在利益基礎(chǔ)上的共謀行為，確保選址決策合理、科學(xué)。

一旦公眾參與成為選址實踐的必要環(huán)節(jié)，就意味選址社區(qū)的風(fēng)險受眾被“賦權(quán)”，成為影響選址決策的因素。這一賦權(quán)過程有助于培育和提升公眾基于決策過程開放、信息透明的對選址機構(gòu)的信任和信心。信任是合作關(guān)系中永恒的話題。作為公眾參與主導(dǎo)機構(gòu)的選址部門必須認識到，社會信任的缺失是一個寬泛的、根本性的社會現(xiàn)象[5]。因選址機構(gòu)在過往選址實踐中欺瞞甚至訴諸暴力的表現(xiàn)，以及監(jiān)管機構(gòu)對環(huán)保企業(yè)超排、偷排及環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目運營過程監(jiān)管不力等歷史因素所形成的較為低下的信任關(guān)系要想在選址時間框架內(nèi)得到根本性扭轉(zhuǎn)基本是不可能完成的任務(wù)。這也是當(dāng)選址遭遇阻力時，通過各種途徑釋放的官方話語不能取得成效的關(guān)鍵。如何在不完全信任的情境下完成有效的風(fēng)險溝通，便成為公眾參與中選址機構(gòu)所面臨的重要任務(wù)?？ㄋ古辽热苏J為，在不完全信任情境下，“風(fēng)險溝通者的關(guān)鍵任務(wù)在于，培育一個使得信息和觀點能以有意義的方式進行交換的環(huán)境，便于利益相關(guān)的參與者可以作出自己的評判和決定?！盵5]當(dāng)然，在選址過程中，信任問題從來就不是單向的。單向度地強調(diào)決策的“科學(xué)崇拜”，忽視公眾參與，無疑阻礙了利益相關(guān)方達成妥協(xié)的可能性，不利于形成共識。

（三）正確認識公眾與專家的風(fēng)險認知分歧，承認公眾風(fēng)險認知的合理性

公眾與專家的風(fēng)險認知分歧源于兩者認知方式差異，這一差異的合乎邏輯的后果即選址決策得不到社區(qū)公眾的認同，會引發(fā)公眾的環(huán)境抗?fàn)幮袨?。基于認知方式差異的風(fēng)險認知分歧是很難抹平的，從眾多垃圾焚燒項目選址案例中可以看到，當(dāng)項目遭遇公眾的反對時，選址機構(gòu)較為普遍的處理手法是在盡可能短的時間內(nèi)在公眾中普及科學(xué)知識，但均以失敗告終，公眾并不認同選址機構(gòu)的官方話語。這一處理方式的實質(zhì)是否認公眾風(fēng)險認知的合理性。選址決策要想獲得公眾的認可，簡單地將科學(xué)理性凌駕于生活理性之上的做法是不可取的，也是不可能成功的。在風(fēng)險認知中必須承認知識體系是多元的，知識一方面固然來自于科學(xué)研究，而另一方面也要認識到知識與生活（方式）之間的聯(lián)系；允許不同于專家觀點的存在，甚至承認不同認識論或可替代認知的合法性[6]。人們關(guān)于環(huán)境的觀點是被諸如自主性、自我確定、公平公正和人類權(quán)利等概念所框定，要尊重不同民族、群體文化[6]。說到底，就是要承認在風(fēng)險的認知過程中專家和公眾的相對平等地位，不因?qū)＜业膶I(yè)地位和社會地位而確保其在特定風(fēng)險的理解過程中的特權(quán)地位，將其觀點看成是凌駕于他人觀點之上的特殊話語。進一步說是要承認認知方式的多樣化，認可和尊重草根知識。而這正是實質(zhì)性公眾參與的前提條件。

四、邁向?qū)嵸|(zhì)性公眾參與

無論是承認公眾風(fēng)險認知的合理性，還是正視科學(xué)知識的不確定性，反思科學(xué)精神，抑或是調(diào)整決策結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)公眾參與，提升公眾信任水平，最終均以公眾參與選址實踐為指向。實際上，垃圾焚燒項目選址實踐中的公眾參與是存在的，但沒有發(fā)揮解決認知分歧之功能，主要原因在于這一參與在現(xiàn)實中往往流于形式，只有參與之外殼，失去了參與的實質(zhì)內(nèi)容。為了促進形式化參與向?qū)嵸|(zhì)性參與轉(zhuǎn)向，實踐中還需要解決好如下問題：

1.參與雙方要具備相對平等的參與地位

不可否認，與選址機構(gòu)相比，公眾因風(fēng)險認知途徑相對有限，風(fēng)險信息來源缺乏，信息搜集、處理手段缺失，風(fēng)險溝通渠道不暢等造成的弱勢地位，客觀上造成公眾無法擁有足夠的能力，平等參與風(fēng)險評估的協(xié)商過程。要避免這一不平等局面，在選址機構(gòu)充分認識到公眾風(fēng)險認知的合理性，并在此基礎(chǔ)上形成相互尊重意識之外，提高公眾的博弈能力是關(guān)鍵。這一能力提升有賴于公眾自身努力，如公眾應(yīng)該學(xué)法、懂法和用法，努力做到依法參與；公眾應(yīng)該提高自組織能力，將碎片化個體有機聯(lián)結(jié)起來，以組織方式參與對話過程，避免出現(xiàn)個體直接面對組織這一不利局面；與公益性非政府組織合作，降低信息搜集等市場化行為成本。在現(xiàn)有體制下，風(fēng)險博弈中的平等地位的確立僅靠公眾自身努力尚不夠。選址機構(gòu)有義務(wù)通過信息公開等方式來降低公眾信息搜集成本，搭建有效的博弈平臺，不斷提升公眾的參與意識，提高其參與能力，在實踐中探索形成公平公正的博弈規(guī)則和運轉(zhuǎn)有效的參與機制。

2.有效區(qū)分利益相關(guān)者群體，避免參與人員結(jié)構(gòu)不合理

韋爾巴(Verba)和尼爾(Nie)在《美國的參與：政治民主與社會平等》一書中，在實證數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)態(tài)度和行為取向，將公眾參與者區(qū)分為非活躍者、專業(yè)投票者、狹義參與者、社群主義者、活動者和完全活躍者六個理想類型[7]。在案例分析基礎(chǔ)上，何艷玲和陳曉運根據(jù)風(fēng)險認知和行為取向，將社會運動的參與者劃分為無知者、隱忍者、從眾者與抗?fàn)幷咚姆N類型，深刻地闡述了存在眾多而非單一的公眾參與群體[8]。垃圾焚燒項目風(fēng)險協(xié)商中同樣存在不同性質(zhì)的群體，在普遍的安全與健康訴求外，不同性質(zhì)群體有自身獨特的關(guān)注和需求，如根據(jù)“接近性假設(shè)”，離選址地空間距離不同的群體對項目的反對程度不一樣；同一空間距離的不同社會經(jīng)濟特征群體關(guān)注的問題優(yōu)先等次不同、對選址機構(gòu)的信任度有差別、參與的積極性程度有差異、博弈能力高低不同[9]。從邏輯上講，在各種形式（如聽證會、座談會）的公眾參與中，應(yīng)根據(jù)實際情況選擇有代表性的個體組成參與群體，但公眾參與實踐則很少做到這一點，因為這需要作為主導(dǎo)方的選址機構(gòu)在前期做認真的調(diào)查研究工作，將不同群體訴求進行類別化區(qū)分，在風(fēng)險溝通中尋求不同的應(yīng)對策略。而現(xiàn)實的參與個體選擇，通常遵循方便原則，忽視了參與群體的代表性問題。以較為普遍使用的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查為例，因為技術(shù)或不知情等原因，其將相當(dāng)一部分屬于被調(diào)查的利益相關(guān)者排除在外了。就垃圾焚燒項目選址實踐來說，尤其要注意弱勢群體，這部分人由于文化資本、經(jīng)濟資本和社會資本匱乏，通常政治地位低下，參與機會缺乏且表達訴求的能力不足。一旦按照最小抵抗原則來選址，受到傷害的必定是這部分群體。從公平公正這個角度來說，參與活動的組織者在選擇參與組成人員時，務(wù)必要覆蓋所有群體，以保障參與人員結(jié)構(gòu)合理。

3.合理設(shè)計公眾參與議題

垃圾焚燒項目風(fēng)險所涉及的群體利益存在客觀差別，這一差別會帶來基本訴求、預(yù)期和選址態(tài)度的群體差異。在公眾參與方式設(shè)計階段，首先需要對公眾需求在調(diào)研的基礎(chǔ)上進行類別化區(qū)分，在風(fēng)險溝通中盡可能考慮每一類需求，照顧多樣化的風(fēng)險溝通議題，如固定資產(chǎn)貶值的補償、選址機構(gòu)的角色定位、科技與倫理的關(guān)系等。這些議題通常超越簡單的技術(shù)風(fēng)險評估范疇，需要選址機構(gòu)、專家、項目承擔(dān)者與公眾進行充分的討論和雙向回應(yīng)。而就這些實質(zhì)性議題溝通的過程，實際上也是向公眾“賦權(quán)”，承認其對垃圾焚燒項目選址有實質(zhì)性影響力的過程，這一過程有利于打破選址機構(gòu)的“權(quán)力壟斷”，有效構(gòu)建選址機構(gòu)與公眾之間的信任關(guān)系。這種方法不一定能保證一項選址工程成功地被接受，但它的確向項目開發(fā)者與公眾提供了一個坐下來談判的機會，這正是瑞典各種核設(shè)施選址成功的核心所在[10]。

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