國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度構(gòu)建的探討

黃德林，趙淼峰，張竹葉，孫雨霖

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北 宜昌 443002)

黨的十九大報(bào)告提出要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)，其中強(qiáng)調(diào)“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。黨的十九大報(bào)告中清晰地體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)是高度重視的，其態(tài)度是一貫的，并將毫不猶豫地繼續(xù)堅(jiān)持。同時(shí)，也體現(xiàn)了國(guó)家公園建設(shè)是我國(guó)生態(tài)文明體制改革中的重要舉措?！督?guó)家公園體制總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)在黨的十九大召開(kāi)前夕公布，將未來(lái)中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和盤托出，其具體要求與十九大報(bào)告緊密相關(guān)，《總體方案》中將“實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”作為重要建設(shè)要求進(jìn)行了規(guī)定，與十九大報(bào)告中提出的對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的要求是一致的。這是對(duì)保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源的重要性與必要性的清醒認(rèn)識(shí)，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)人民群眾、對(duì)子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革的重要舉措。在生態(tài)文明建設(shè)體制不完善、機(jī)制不健全、法治不完備的當(dāng)下，探索“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度”的困難是可想而知的，在短時(shí)間內(nèi)將其全面鋪開(kāi)甚至?xí)?dǎo)致事倍功半的效果。因此，需要通過(guò)國(guó)家公園體制的試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，探索出一套具有中國(guó)特色的“最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度”，并在實(shí)踐中不斷完善。

針對(duì)國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度的多維度的相關(guān)問(wèn)題，本文將從國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的必要性和迫切性、國(guó)家公園作為頂層設(shè)計(jì)與其他類型自然保護(hù)地的區(qū)別、實(shí)行最嚴(yán)格的“源頭”保護(hù)制度、實(shí)行最嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度、實(shí)行最嚴(yán)格的管理制度、實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度、實(shí)行最嚴(yán)格的損害賠償制度、實(shí)行最嚴(yán)格的法律保障制度以及國(guó)家公園范圍內(nèi)各種自然保護(hù)地不容許交叉重疊以保證國(guó)家公園的唯一性等幾個(gè)維度來(lái)理解國(guó)家公園實(shí)施最嚴(yán)格保護(hù)制度的內(nèi)涵，以為我國(guó)實(shí)施最嚴(yán)格的國(guó)家公園保護(hù)制度提供多方位的保障。

1 國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的必要性和迫切性

任何一項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)或者出臺(tái)，必然有其最初的考量和落腳點(diǎn)，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)直接關(guān)系著制度的建立健全以及貫徹落實(shí)?？v觀中國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展歷程和趨勢(shì)，從“更嚴(yán)格的保護(hù)”到“最嚴(yán)格的保護(hù)”，這個(gè)過(guò)程中間的各種考量，或者說(shuō)“最嚴(yán)格的保護(hù)”到底為何而嚴(yán)，需要進(jìn)行進(jìn)一步的探討。筆者認(rèn)為實(shí)行國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度的原因或者說(shuō)必要性和迫切性，有以下幾個(gè)方面的考慮。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)有了一些保護(hù)地類型，如自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園等，但是我國(guó)自然保護(hù)地體系現(xiàn)存一些問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在影響、破壞了我國(guó)自然環(huán)境的保護(hù)。從總體上來(lái)說(shuō)，主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

1.1 保護(hù)地名目繁雜、管理混亂的局面亟需克服

我國(guó)已設(shè)立了各種形式的保護(hù)地，例如國(guó)家濕地公園、地質(zhì)公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等，對(duì)于我國(guó)自然資產(chǎn)的保護(hù)起到了一定的促進(jìn)作用。但是，一些保護(hù)地存在“一區(qū)多牌”現(xiàn)象，以泰山、武夷山、九寨溝、黃山為例，清晰地體現(xiàn)了“一區(qū)多牌”現(xiàn)象以及不同保護(hù)地類型之間的復(fù)雜邊界關(guān)系。例如九寨溝既是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，也是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園，且三者范圍并不一致，九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)在自然保護(hù)區(qū)范圍基礎(chǔ)上，納入了北側(cè)的漳扎鎮(zhèn)；地質(zhì)公園在風(fēng)景名勝區(qū)范圍基礎(chǔ)上，納入了東側(cè)的部分山體[1]。多重命名意味著保護(hù)地有多個(gè)“婆家”(上級(jí)管理機(jī)構(gòu))，基層管理人員疲于應(yīng)付上級(jí)管理部門的要求，不能專注于保護(hù)管理。而空間范圍的交錯(cuò)不僅帶來(lái)了復(fù)雜的界權(quán)問(wèn)題，也不利于整體把握我國(guó)保護(hù)地建設(shè)情況?！耙粎^(qū)多牌”現(xiàn)象往往模糊了各類保護(hù)區(qū)的分類標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入制度，同時(shí)也給管理帶來(lái)極大的復(fù)雜性和困難性。

1.2 條塊分割、部門間各自為政的管理機(jī)制亟需協(xié)調(diào)

我國(guó)各自然保護(hù)地均有專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，但是不同于世界上其他國(guó)家的統(tǒng)一管理體制。例如美國(guó)設(shè)立了國(guó)家公園管理局這一統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家公園實(shí)行管理[2]。我國(guó)各種類型的自然保護(hù)區(qū)普遍存在管理主體多元化的問(wèn)題，且各主體部門之間缺乏交流與合作，各自為政，呈現(xiàn)出管理?xiàng)l塊分割的局面[3]。例如在某一區(qū)域內(nèi)設(shè)立的某類型的自然保護(hù)地，由于管理主體責(zé)任不夠明確，導(dǎo)致省政府部門、市政府部門，甚至是縣政府部門，都有一定的管理權(quán)。在這種情況下，由于沒(méi)有明確的法律規(guī)定主體管理權(quán)的唯一性和排他性，勢(shì)必會(huì)加劇本來(lái)就存在于管理體制中的矛盾。

1.3 以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的發(fā)展理念亟需轉(zhuǎn)變

以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的發(fā)展理念促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，但生態(tài)環(huán)境資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間矛盾的加劇，使生態(tài)環(huán)境日益被透支的問(wèn)題被推到“風(fēng)口浪尖”，造成了難以彌補(bǔ)甚至無(wú)法彌補(bǔ)的環(huán)境污染和破壞[4]。我國(guó)建立了多種類型的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，如自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、森林公園、地質(zhì)公園等，但是從總體上來(lái)看，其實(shí)施效果似乎并不盡人意。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)之間的博弈一直存在，而且在一定程度上來(lái)說(shuō)，資源開(kāi)發(fā)的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的程度。例如祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置采礦、探礦權(quán)144宗，各種水電設(shè)施赫然屹立于保護(hù)區(qū)內(nèi)，長(zhǎng)期以來(lái)大規(guī)模的探礦、采礦活動(dòng)造成保護(hù)區(qū)局部植被破壞、水土流失、地表塌陷[5]。如此觸目驚心的數(shù)據(jù)背后所反映的是資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間存在的深度矛盾，而這種深度矛盾要得到平衡和緩解，則強(qiáng)烈需要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。

1.4 時(shí)代的發(fā)展進(jìn)步對(duì)環(huán)境保護(hù)提出的新要求亟需適應(yīng)

我國(guó)自然保護(hù)的理念隨著時(shí)代的進(jìn)步而不斷發(fā)展，國(guó)家公園相關(guān)制度設(shè)計(jì)和政策出臺(tái)必須要符合時(shí)代發(fā)展的特點(diǎn)，才能推動(dòng)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的繁榮進(jìn)步。筆者認(rèn)為最嚴(yán)格保護(hù)制度只是一個(gè)相對(duì)意義上的概念，從當(dāng)前的社會(huì)條件來(lái)看，它是某一時(shí)期最嚴(yán)格的，但是從縱向發(fā)展的角度來(lái)看，以后任何一個(gè)時(shí)期的保護(hù)制度都應(yīng)該而且必須比現(xiàn)在更為嚴(yán)格。國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度是國(guó)家公園體制建設(shè)中的一環(huán)，不僅僅是國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)，“而是國(guó)家公園體制可平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)也最精確的保護(hù)”[6]。目前，我國(guó)處于全面建設(shè)小康社會(huì)的決勝階段，國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，因此作為國(guó)家最頂層的制度設(shè)計(jì)必然要求跟上時(shí)代發(fā)展的步伐，適應(yīng)新時(shí)代的要求，以更好地指導(dǎo)在發(fā)展過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然遺產(chǎn)保存事業(yè)。

2 國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度的內(nèi)涵

從中共十六屆三中全會(huì)上提出的 “實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”到中共十八屆五中全會(huì)上提出的“實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，再到如今提出的“實(shí)行國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度”，我國(guó)在環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域表現(xiàn)出了一種越來(lái)越堅(jiān)定的決心和信心。從總體上來(lái)看，筆者結(jié)合一些學(xué)者的觀點(diǎn)，認(rèn)為“最嚴(yán)格的保護(hù)”并非局限于籠統(tǒng)的嚴(yán)防死守，也并非只流于諸如設(shè)立禁區(qū)之類的行動(dòng)，而更多的是強(qiáng)調(diào)一種科學(xué)化、具體化、細(xì)則化、分層化的統(tǒng)一管理?！案鼑?yán)格的保護(hù)”到“最嚴(yán)格的保護(hù)”，體現(xiàn)的不僅是形勢(shì)的變化，政策的調(diào)整，更多的則是一種力度更大、用藥更猛的態(tài)度的轉(zhuǎn)變。作為國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的最嚴(yán)格保護(hù)制度，既是國(guó)家對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視，也體現(xiàn)了國(guó)家制度的威嚴(yán)。最嚴(yán)格的保護(hù)制度一經(jīng)提出，表明任何人都必須遵守，不能突破原則和框架，否則將會(huì)面臨嚴(yán)肅的追責(zé)。同時(shí)，國(guó)家公園從整體性的角度出發(fā)，是將某一范圍內(nèi)的山水林湖田草以及動(dòng)物統(tǒng)籌起來(lái)考慮，實(shí)行全面的保護(hù)，其整體落實(shí)的難度較大。因此，要使國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對(duì)于國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度內(nèi)涵的理解也至關(guān)重要。

2.1 實(shí)行最嚴(yán)格的“源頭”保護(hù)制度

實(shí)行最嚴(yán)格的“源頭”保護(hù)制度是國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的體現(xiàn)之一。在這里，筆者將“源頭”定義為“根本、本質(zhì)”的意思。實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，從“源頭”上來(lái)說(shuō)，是要保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性?！犊傮w方案》中第二章“科學(xué)界定國(guó)家公園內(nèi)涵”中明確指出：嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、全民共享、世代傳承。世界自然保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN)對(duì)全球各國(guó)國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)行長(zhǎng)期和系統(tǒng)的研究后，提出國(guó)家公園的定義為：“指大面積的自然或接近自然的區(qū)域，設(shè)立的目的是保護(hù)大尺度的生態(tài)過(guò)程，以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性。這些自然保護(hù)地提供了環(huán)境和文化兼容的精神享受、科研、教育、娛樂(lè)和參觀的機(jī)會(huì)”[7]。設(shè)立國(guó)家公園，意味著國(guó)家公園范圍內(nèi)的資源具有不可替代性和天然性，因此要實(shí)行最嚴(yán)格的“源頭”保護(hù)制度，最大限度地保持其本來(lái)面貌。

2.2 實(shí)行最嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度

實(shí)行最嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度是國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的體現(xiàn)之二。我國(guó)已設(shè)立了各種形式的保護(hù)區(qū)，一些保護(hù)區(qū)存在的“一區(qū)多牌”現(xiàn)象往往模糊了各類保護(hù)區(qū)的分類標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入制度。作為國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)的《總體方案》，將國(guó)家公園提升到了國(guó)家的高度，必然要從國(guó)家的高度來(lái)嚴(yán)格劃分國(guó)家公園，真正做到合理劃定范圍，將最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來(lái)，而不是一般意義上的保護(hù)。《總體方案》中第六條指出：制定國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)代表性、面積適宜性和管理可行性，明確國(guó)家公園準(zhǔn)入條件，確保自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)具有國(guó)家代表性、典型性，確保面積可以維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過(guò)程、功能的完整性，確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位，管理上具有可行性。挖掘設(shè)立國(guó)家公園準(zhǔn)入制度的背后原因，首先應(yīng)該要考慮的是國(guó)家公園的設(shè)立代表著國(guó)家職權(quán)的威嚴(yán)，具有最高層次的意義，其涉及到千家萬(wàn)戶和子孫后代的利益，必須嚴(yán)格加以劃定。除了國(guó)家代表性的考量之外，美國(guó)還設(shè)置了適宜性、可行性和必要性3條標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)擬納入國(guó)家公園體系的區(qū)域進(jìn)行“專項(xiàng)資源調(diào)查”，再由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)是否建立[8]?？梢?jiàn)，最嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度是國(guó)家公園建設(shè)的門檻和基礎(chǔ)。

2.3 實(shí)行最嚴(yán)格的管理制度

實(shí)行最嚴(yán)格的管理制度是國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的體現(xiàn)之三。我國(guó)政府各部門之間在各種自然保護(hù)區(qū)的管理上有著復(fù)雜、難以縷清的關(guān)系。楊銳[9-10]將這種復(fù)雜的關(guān)系表述為“左與右”的關(guān)系，認(rèn)為左右關(guān)系中長(zhǎng)期以來(lái)形成的突出矛盾和問(wèn)題，在宏觀上表現(xiàn)為各種自然保護(hù)地職能部門條塊分割、各自為政、缺乏有效溝通和合作，在微觀上表現(xiàn)為自然保護(hù)地個(gè)體往往“一地多名”，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等空間邊界相互纏繞，你中有我、我中有你、界權(quán)模糊、內(nèi)耗嚴(yán)重，基層自然保護(hù)地管理人員疲于應(yīng)付，不能將精力和時(shí)間專注于保護(hù)管理?；谶@種情況，必須要實(shí)行最嚴(yán)格的管理制度?！犊傮w方案》在第二條基本原則中確立了“國(guó)家主導(dǎo)、共同參與”的管理原則，并且在第三章提出要建立“統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理”的管理體制，在這一總體的管理制度下，又分為建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、分級(jí)行使所有權(quán)、構(gòu)建協(xié)同管理機(jī)制、建立健全監(jiān)管機(jī)制4個(gè)方面。國(guó)家公園設(shè)立后，由國(guó)家出面組建統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，履行國(guó)家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營(yíng)管理、社會(huì)參與管理、宣傳推介等職責(zé)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣爸苓吷鐓^(qū)的關(guān)系。建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，從根本上來(lái)說(shuō)，解決了以往的管理職能交叉、權(quán)責(zé)劃分不明的問(wèn)題，相對(duì)于以往任何時(shí)期對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的管理來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是最嚴(yán)格的。分級(jí)行使所有權(quán)，即國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使，部分由國(guó)家直接行使，其他委托省級(jí)政府代理行使。從所有權(quán)的角度上來(lái)看，這是《總體方案》第九條對(duì)于國(guó)家公園所有權(quán)的明確界定，之所以對(duì)于國(guó)家公園所有權(quán)進(jìn)行明確劃分，則是為了在對(duì)國(guó)家公園實(shí)施保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中劃清責(zé)任范圍和責(zé)任主體，以便更好地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度。建立健全監(jiān)管機(jī)制，一方面是強(qiáng)化對(duì)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)等工作情況的監(jiān)管，屬于國(guó)家公園管理工作中的一項(xiàng)常規(guī)性工作，另一方面是國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的保障，只有建立健全監(jiān)管機(jī)制，才能從機(jī)制上保證國(guó)家公園得到最嚴(yán)格的保護(hù)。在最嚴(yán)格的管理制度中，值得注意的是，國(guó)家公園范圍內(nèi)要實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)管理制度，一是除了不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民的生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)；二是建立已設(shè)礦業(yè)權(quán)逐步退出機(jī)制。這兩個(gè)方面，可以說(shuō)是對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格的管理制度下了一劑猛藥。除此之外，最嚴(yán)格的管理制度離不開(kāi)社區(qū)的廣泛參與，社區(qū)的參與與國(guó)家公園的保護(hù)是雙向需求的關(guān)系，在相關(guān)決策中建立協(xié)商機(jī)制十分必要,嚴(yán)格管理不能完全脫離本地區(qū)社區(qū)的管理[11]。

2.4 實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度

實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度是國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的體現(xiàn)之四。國(guó)家公園一旦建立，則要實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，為了使各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)都能夠有效運(yùn)行，必須建立健全責(zé)任追究制度。國(guó)家公園在某一區(qū)域內(nèi)建立，意味著以往“靠山吃山、靠水吃水”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局面將會(huì)受到限制。我們不禁會(huì)問(wèn)，在當(dāng)前“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的背景下，各地官員或者說(shuō)管理機(jī)構(gòu)的意識(shí)是否能得到有效轉(zhuǎn)變？在這種情況下，則要實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，以避免盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而犧牲生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題出現(xiàn)?！犊傮w方案》在第十六條完善追究制度中指出：全面實(shí)行環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制。對(duì)違背國(guó)家公園保護(hù)管理要求、造成生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境嚴(yán)重破壞的要記錄在案，并依法依規(guī)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)、終身追責(zé)。不管是離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，還是嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)、終身追責(zé)，無(wú)一例外地反映了在實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的前提下，要對(duì)屬地官員干部和管理人員實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，一句“終身追責(zé)”，將“最嚴(yán)格”三個(gè)字體現(xiàn)得恰到好處。

2.5 實(shí)行最嚴(yán)格的損害賠償制度

實(shí)行最嚴(yán)格的損害賠償制度是國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的體現(xiàn)之五?！犊傮w方案》給國(guó)家公園的保護(hù)指明了方向，確定了原則，構(gòu)建了機(jī)制。國(guó)家公園屬于最高級(jí)別的保護(hù)區(qū)，是全體人民所共有的珍貴資源，提出要實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，與之相適應(yīng)，則必須要有一套最嚴(yán)格的損害賠償制度?！犊傮w方案》對(duì)于損害賠償制度并沒(méi)有做明確的規(guī)定，但是作為一套完整的體系，筆者認(rèn)為實(shí)行最嚴(yán)格的損害賠償制度也是對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的保障之一。《三江源國(guó)家公園條例(試行)》第七章明確規(guī)定了法律責(zé)任，并對(duì)各種違反條例的行為都做出了明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)[12]。在未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)，隨著國(guó)家公園體制的逐步完善，我國(guó)將會(huì)逐步出臺(tái)各種規(guī)章制度和法規(guī)條例，在保護(hù)、管理、賠償、開(kāi)發(fā)利用方面朝著實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度方向趨近。

2.6 實(shí)行最嚴(yán)格的法律保障制度

實(shí)行最嚴(yán)格的法律保障制度是國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的體現(xiàn)之六。實(shí)行國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度，需要各項(xiàng)法律的有力保障。國(guó)家公園是中國(guó)大陸自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展過(guò)程中形成的新保護(hù)地模式,目前尚未制定出臺(tái)專項(xiàng)法律法規(guī),在各地建立國(guó)家公園積極性空前高漲的形勢(shì)下,出臺(tái)管理法規(guī)迫在眉睫[13]。同時(shí)，基于國(guó)家公園體制的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，一套關(guān)于國(guó)家公園的完善的法律體系的構(gòu)建也必不可少。以美國(guó)為例，美國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)便形成了由國(guó)家公園基本法以及各國(guó)家公園的授權(quán)法、單行法、部門規(guī)章及其他聯(lián)邦法律構(gòu)成的法律體系，其中還包括大量國(guó)家公園的授權(quán)性立法文件，這標(biāo)志著美國(guó)國(guó)家公園法正走向成熟[14]。目前，我國(guó)由于國(guó)家公園體制處于初步建立階段，各項(xiàng)研究也處于初步發(fā)展的階段，因此關(guān)于國(guó)家公園方面的相關(guān)法律法規(guī)還比較欠缺。《總體方案》中第二十一條明確將完善法律法規(guī)作為實(shí)施保障，并提出了明確國(guó)家公園功能定位、保護(hù)目標(biāo)、管理原則，確定國(guó)家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責(zé)，研究制定國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)等配套法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作等具體工作要求。在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，完善相關(guān)法律法規(guī)將是我國(guó)貫徹落實(shí)《總體方案》可能面臨的任務(wù)之一。我國(guó)的國(guó)家法律體系，從基本法到單行法都將在逐步完善的過(guò)程中，這也為國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度提供了法律保障。

2.7 國(guó)家公園范圍內(nèi)各種自然保護(hù)地不容許交叉重疊

國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，還應(yīng)該體現(xiàn)在國(guó)家公園范圍內(nèi)名號(hào)和身份的唯一性，即在國(guó)家公園已經(jīng)設(shè)立的前提下，在其范圍內(nèi)不允許再設(shè)立任何其他種類的自然保護(hù)地。根據(jù)IUCN的定義：自然保護(hù)地是指通過(guò)立法或其他有效途徑識(shí)別、專用和管理的，有明確邊界的地理空間，以達(dá)到長(zhǎng)期自然保育、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價(jià)值保護(hù)的目的區(qū)域[15]。在我國(guó)具體表現(xiàn)為風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園等。《總體方案》中第六條指出：國(guó)家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類型。《總體方案》的這一規(guī)定，對(duì)國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度提供了又一個(gè)保障。

3 國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度的基本特征

國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度的內(nèi)涵決定了其區(qū)別于其他一般意義上的環(huán)境保護(hù)制度的特征，也區(qū)別于其余“最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度”的特征，這些基本特征是今后國(guó)家公園具體制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)和依據(jù)。

3.1 階段性與動(dòng)態(tài)性

國(guó)家公園最嚴(yán)格的保護(hù)并不是一個(gè)靜止不變的狀態(tài)，而是動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程。在落實(shí)國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度時(shí)，要充分考慮國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、國(guó)家公園的體制建設(shè)階段、國(guó)家公園的環(huán)境管理能力及技術(shù)水平、國(guó)家公園的管理體制及財(cái)政機(jī)制等條件能否與最嚴(yán)格保護(hù)制度倒逼的強(qiáng)度相適應(yīng)，在一定的階段，國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度應(yīng)當(dāng)具備一定的階段穩(wěn)定性。國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度也不應(yīng)是一成不變的制度，需要與國(guó)家和不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段及環(huán)境管理能力相適應(yīng)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量變化、環(huán)境管理的需求不斷調(diào)整，充分體現(xiàn)時(shí)效性與階段性[16]。

3.2 科學(xué)性與公平性

國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度應(yīng)尊重社會(huì)發(fā)展規(guī)律與自然科學(xué)，最嚴(yán)格保護(hù)制度是最嚴(yán)格地按照科學(xué)來(lái)保護(hù)。要科學(xué)地理解最嚴(yán)格保護(hù)與人民對(duì)生態(tài)環(huán)境的美好期盼之間的關(guān)系。國(guó)家公園由全民共享的同時(shí)，建設(shè)國(guó)家公園的義務(wù)與責(zé)任也應(yīng)當(dāng)由全民共擔(dān)。因此，在建立國(guó)家公園體制，落實(shí)國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度時(shí)，首先要考慮能夠保證國(guó)家公園相關(guān)權(quán)益在不同主體之間公平分配，形成國(guó)家公園利益共同體，并要推動(dòng)各個(gè)社會(huì)主體積極參與環(huán)境保護(hù)、履行環(huán)境義務(wù)，形成國(guó)家公園生命共同體，不能只強(qiáng)調(diào)保護(hù)的義務(wù)，也不能只考慮國(guó)家公園內(nèi)社會(huì)成員的權(quán)益與義務(wù)。

3.3 區(qū)域性與差異性

國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度應(yīng)在戰(zhàn)略上一刀切管控，加大力度，同時(shí)在戰(zhàn)術(shù)上實(shí)行差異化和精細(xì)化管理，充分考慮不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和環(huán)境管理支撐能力的差異性。此外，不論在國(guó)家公園設(shè)定具體目標(biāo)、落實(shí)相關(guān)政策，還是在進(jìn)行監(jiān)督考核等實(shí)施難度較大的多個(gè)方面，都需要考慮區(qū)域差異，分區(qū)域、分重點(diǎn)、分階段提出不同的目標(biāo)[17]。以大熊貓國(guó)家公園與長(zhǎng)城國(guó)家公園作為對(duì)比，其兩者建立國(guó)家公園的目標(biāo)明顯存在較大的差別，前者以保護(hù)動(dòng)植物棲息地為主要目標(biāo)，后者以保護(hù)人文與自然的和諧共存為目標(biāo)，若是具體任務(wù)、相關(guān)指標(biāo)等盲目趨同，則可能會(huì)事倍功半。

4 結(jié) 語(yǔ)

國(guó)家公園的建立，是站在整個(gè)國(guó)家的高度，以全體人民及其子孫后代的利益為考量，從而對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用所實(shí)行的一項(xiàng)正確的決策，《總體方案》的發(fā)布表明了中國(guó)的國(guó)家公園體制建設(shè)邁上了一個(gè)新臺(tái)階。在當(dāng)前的新形式下，我國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步探討具有中國(guó)特色的國(guó)家公園體制，以最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度和最大的決心堅(jiān)決實(shí)行國(guó)家公園最嚴(yán)格的保護(hù)制度，為全體人民及子孫后代留下更多珍貴的自然遺產(chǎn)和資源，從而實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的永續(xù)發(fā)展。