四川汶川8.0級特大地震縣級抗震救災(zāi)組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)研究
——以四川省綿竹市為例

申文莊

中國地震災(zāi)害防御中心

汶川8.0級地震給四川省極重災(zāi)區(qū)的縣市造成慘重的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。地震后，災(zāi)區(qū)縣級黨委、政府迅速成立抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)，組織縣市干部群眾開展緊張、艱巨的抗震救災(zāi)工作，在奮勇奪取四川地震災(zāi)區(qū)抗震救災(zāi)偉大勝利中發(fā)揮了重要作用。四川省綿竹市抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)的組成及動態(tài)調(diào)整具有很強(qiáng)的代表性，分析研究綿竹市抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)的組成與職責(zé)，能夠?yàn)榭h級地震預(yù)案修訂及應(yīng)對處置特別重大地震災(zāi)害事件提供有益借鑒。

1 地震災(zāi)情及抗震救災(zāi)概況

綿竹市位于四川盆地西北部，面積1245.3km2。2007年，全市轄19個鎮(zhèn)、2個鄉(xiāng)、157個村民委員會，40個社區(qū)居民委員會。2007年末，全市總?cè)丝?1萬余人，全年財政收入19億多元。汶川地震發(fā)生后，距離震中30多公里的綿竹市遭受慘重破壞，造成全市1萬1千多人遇難，251人失蹤，3萬7千余人受傷。汶川地震造成綿竹市地震烈度達(dá)9度以上，直接經(jīng)濟(jì)損失為四川省受災(zāi)縣之最，高達(dá)1千4百多億元，多年的建設(shè)成果毀于一旦，被國務(wù)院確定為汶川地震極重災(zāi)區(qū)之一。

面對突發(fā)特大地震災(zāi)害，綿竹市委市政府迅速行動，成立抗震救災(zāi)指揮部。震后，來自各地的解放軍官兵、各類專業(yè)搶險救援隊(duì)、醫(yī)療衛(wèi)生防疫隊(duì)和志愿者隊(duì)伍等3.7萬余人迅速匯集綿竹，開展生命大營救和搶險保通、受災(zāi)群眾救治安置等工作，從廢墟中搶救被埋人員8千6百余人，解救轉(zhuǎn)移被困群眾數(shù)萬人，收治地震傷員3萬7千多人，對數(shù)萬名受災(zāi)群眾開展心理輔導(dǎo)和心理治療等。截止2008年8月10日，全市建成過渡安置房近7萬套，受災(zāi)群眾全部入住，災(zāi)區(qū)生產(chǎn)生活秩序基本恢復(fù)正常。綿竹市抗震救災(zāi)工作之所以取得巨大成就，原因有許多方面，但其中很政策研究組。

汶川地震后幾分鐘，綿竹市委書記、市長等主要領(lǐng)導(dǎo)就在市委大院迅速成立了搶險救災(zāi)指揮部，下設(shè)搶險物資組、醫(yī)療物資組、治安保衛(wèi)組、后勤組、信息收集匯報組、水電氣保障組。由市委書記任總指揮，市長任副總指揮，市委、市人大、市政府、市政協(xié)全體領(lǐng)導(dǎo)為成員。15時20分，綿竹市抗震救災(zāi)指揮部移至市政府大院。

5月12日深夜，綿竹市抗震救災(zāi)指揮部發(fā)出了《關(guān)于做好當(dāng)前抗震救災(zāi)工作的緊急通知》，成立以市委書記、市長為指揮長，常務(wù)副市長為常務(wù)副指揮長，市委、市人大、市政府、市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)任副指揮長，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、市級各部門主要負(fù)責(zé)人為成員的抗震搶險救災(zāi)指揮部。

為進(jìn)一步提高工作效率，綿竹市抗震救災(zāi)指揮部于5月15日發(fā)出《三級應(yīng)急工作機(jī)構(gòu)及工作方案》，明確設(shè)立：

（1）抗震救災(zāi)指揮中心。市委書記任指揮長，市長任副指揮長。職責(zé)為負(fù)責(zé)全市抗震救災(zāi)工作的總指揮。下設(shè)抗震救災(zāi)工作組負(fù)責(zé)具體工作。

（2）抗震救災(zāi)工作組組成：物資物品組、組紀(jì)宣和政法組、軍隊(duì)協(xié)調(diào)組、災(zāi)民安置組、救災(zāi)技術(shù)指導(dǎo)組。工作組根據(jù)工作需要再分別設(shè)立相應(yīng)的工作組。

（3）接待問詢處，在市政府門口設(shè)立“總接待詢問處”，下設(shè)救援物資組、災(zāi)民組、情況反映組、引導(dǎo)指引組。

根據(jù)各地受災(zāi)情況，全市抗震救災(zāi)工作重心及主次分為三個級別：一級保障片區(qū)：漢旺片區(qū)，包括清平、天池和金花；二級保障片區(qū)：九龍、遵道、土門等沿山鎮(zhèn)鄉(xiāng)和城區(qū)；三級保障片區(qū)：壩區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)。

5月16日再次印發(fā)《綿竹市抗震救災(zāi)指揮部三級應(yīng)急工作機(jī)構(gòu)及工作方案》。抗震救災(zāi)工作組下設(shè)物資物品組、組紀(jì)宣和政法組、醫(yī)療救治防疫衛(wèi)生組、軍隊(duì)協(xié)調(diào)組、災(zāi)民安置組、救災(zāi)技術(shù)指導(dǎo)組、生產(chǎn)恢復(fù)工作組、教育教學(xué)恢復(fù)組、信息通訊和秘書組。

5月23日，發(fā)文增設(shè)災(zāi)民安置管理組和災(zāi)后重建重要的一個原因，就是全市各級抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)發(fā)揮了極為重要的作用。

2 抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)組成及動態(tài)調(diào)整

5月27日，根據(jù)工作需要，市抗震救災(zāi)指揮部作出調(diào)整，副指揮長增加了相關(guān)救援部隊(duì)的負(fù)責(zé)同志。災(zāi)民安置工作分為5個組：過渡房建設(shè)分配組、救災(zāi)物資（機(jī)械類）組、救災(zāi)物資捐贈接收發(fā)放組、供水供電交通通訊保障組、災(zāi)民救助組?；謴?fù)重建工作分為4個組：恢復(fù)重建方案組、工業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)組、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)組、市場物資商品餐飲功效恢復(fù)組。其他相關(guān)工作分為5個組：新聞宣傳報道組、紀(jì)檢監(jiān)察督察組、國際救援協(xié)調(diào)組、指揮部辦公室以及總值班室。

6月7日，結(jié)合農(nóng)村居民安置工作實(shí)際，成立了災(zāi)后農(nóng)村居民安置工作組。

7月7日，為加強(qiáng)和規(guī)范全市過渡房的管理和使用，成立了綿竹市過渡房管理委員會。

7月11日，市抗震救災(zāi)指揮部決定調(diào)整工作組。調(diào)整后的指揮部工作組共16個：指揮部辦公室、醫(yī)療防疫保障組、災(zāi)民救助組、救災(zāi)物資及資金捐贈接收組、水利（堰塞湖）監(jiān)控組、交通保障組、新聞宣傳報道組、維護(hù)穩(wěn)定組、救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查組、組織建設(shè)組、震情監(jiān)測組、外送治療人員返鄉(xiāng)處理組、援建工作對接組、過渡安置房建設(shè)分配組、恢復(fù)重建組、恢復(fù)工業(yè)經(jīng)濟(jì)組。

7月19日，因工作需要市抗震救災(zāi)指揮部決定增加軍地聯(lián)絡(luò)組，并對過渡房安置建設(shè)分配組進(jìn)行了調(diào)整。

12月1日，根據(jù)《中共德陽市委辦公室、德陽市人民政府辦公室關(guān)于組建德陽市“5.12”地震災(zāi)后恢復(fù)重建委員會的通知》要求，市委、市政府決定撤銷綿竹市抗震救災(zāi)指揮部及下設(shè)機(jī)構(gòu)共17個工作組。

3 抗震救災(zāi)指揮部及其相關(guān)工作組職責(zé)

3.1 震后初期指揮部工作組職責(zé)

震后初期，市抗震救災(zāi)指揮部下設(shè)工作組職責(zé)：

（1）搶險物資組：負(fù)責(zé)救援物資的組織安排，負(fù)責(zé)搶救隊(duì)伍的調(diào)度，確保每一個災(zāi)區(qū)得到及時有序的搶救。

（2）醫(yī)療物資組：負(fù)責(zé)死亡人員的處置和災(zāi)后疫情的防治工作。

（3）治安保衛(wèi)組：負(fù)責(zé)全市重點(diǎn)單位、重點(diǎn)部位的安全保障工作，堅(jiān)決防止打砸搶等事件發(fā)生。

（4）后勤組：負(fù)責(zé)做好后勤保障工作。

（5）信息收集匯報組：負(fù)責(zé)災(zāi)情的收集和信息上報。

（6）水電氣保障組：負(fù)責(zé)全市的飲水供應(yīng)和安全，組織對全市水電氣等設(shè)施的搶救和有序恢復(fù)，負(fù)責(zé)汽油、柴油等物資的組織供應(yīng)。

3.2 調(diào)整后指揮部工作組職責(zé)

7月11日，市抗震救災(zāi)指揮部調(diào)整組成了16個工作組，職責(zé)如下。

（1）指揮部辦公室：負(fù)責(zé)指揮部文電、文稿、會議等安排。

（2）醫(yī)療防疫保障組：負(fù)責(zé)全市醫(yī)護(hù)搶救的統(tǒng)一指揮、負(fù)責(zé)藥品器械、醫(yī)護(hù)人員的調(diào)度，負(fù)責(zé)死亡人員的處置和災(zāi)后疫情的防治工作。

（3）災(zāi)民救助組：負(fù)責(zé)全市災(zāi)民特別是“三孤人員”、“失獨(dú)家庭”的救助工作。

（4）救災(zāi)物資及資金捐贈接收組：負(fù)責(zé)救災(zāi)物資、資金的接收、登記、發(fā)放等。

（5）水利（堰塞湖）監(jiān)控組：負(fù)責(zé)全市受損水利設(shè)施和堰塞湖的監(jiān)測、除險加固等工作。

（6）交通保障組：負(fù)責(zé)全市公路、水路等交通保障。

（7）新聞宣傳報道組：負(fù)責(zé)新聞宣傳報道，宣傳典型人物和典型事跡。

（8）維護(hù)穩(wěn)定組：負(fù)責(zé)維護(hù)全市社會穩(wěn)定，嚴(yán)厲打擊打、砸、搶事件。

（9）救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查組：負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查全市救災(zāi)物資資金的接收和分配等工作。

（10）組織建設(shè)組：負(fù)責(zé)各鎮(zhèn)鄉(xiāng)各部門機(jī)構(gòu)運(yùn)行、干部補(bǔ)充等工作。

（11）震情監(jiān)測組：負(fù)責(zé)地震、氣象監(jiān)測和地質(zhì)災(zāi)害、環(huán)境狀況等監(jiān)測。

（12）外送治療人員返鄉(xiāng)處理組：負(fù)責(zé)接收和安排外送治療人員返鄉(xiāng)安置工作。

（13）援建工作對接組：負(fù)責(zé)對接各相關(guān)?。ㄊ小^(qū)）、各有關(guān)部委的援建工作。

（14）過渡安置房建設(shè)分配組：負(fù)責(zé)全市過渡安置房建設(shè)、分配等工作。

（15）恢復(fù)重建組：負(fù)責(zé)恢復(fù)重建規(guī)劃編制、組織實(shí)施等工作。

（16）恢復(fù)工業(yè)經(jīng)濟(jì)組：負(fù)責(zé)全市工業(yè)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)秩序等恢復(fù)工作。

7月19日，因工作需要增加軍地聯(lián)絡(luò)組，負(fù)責(zé)全市救災(zāi)軍隊(duì)、武警部隊(duì)抗震救災(zāi)的協(xié)調(diào)。

4 分析與啟示

4.1 分析

汶川地震給綿竹市造成全域性特別重大災(zāi)害，死傷人員多、埋壓人員多、被困人員多，全市50余萬干部群眾瞬間失去衣食住行等基本生活條件。在交通、通訊、電力中斷的情況下，如何搜救數(shù)千個廢墟下的埋壓人員、解救上百個“孤島”里的被困群眾，救治數(shù)萬名傷病員，外運(yùn)2千余名重傷員，防控處置數(shù)百處次生災(zāi)害點(diǎn)，協(xié)調(diào)數(shù)萬名各地救援力量，接收分發(fā)大量物資，保障50多萬人的基本生活，盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)生產(chǎn)生活秩序等等，給綿竹市委市政府造成巨大壓力和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從震后綿竹市委市政府抗震救災(zāi)指揮部組建和運(yùn)行情況看，符合重特大地震現(xiàn)場緊急處置和抗震救災(zāi)實(shí)際，呈現(xiàn)如下特點(diǎn)。

（1）市抗震救災(zāi)指揮部根據(jù)地震災(zāi)情、地域特點(diǎn)和每個時段抗震救災(zāi)工作的任務(wù)側(cè)重，及時動態(tài)調(diào)整下設(shè)工作組組成和主要職責(zé)，體現(xiàn)了特別重大地震災(zāi)害應(yīng)急處置特點(diǎn)，確保了全市抗震救災(zāi)工作各階段和主要環(huán)節(jié)應(yīng)對處置工作的科學(xué)有序高效。

（2）震后幾分鐘迅速成立的搶險救災(zāi)指揮部，由市委書記任總指揮，市長任副總指揮，市委、市人大、市政府、市政協(xié)全體領(lǐng)導(dǎo)為成員。當(dāng)天深夜，增加了各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、市級各部門主要負(fù)責(zé)人為指揮部成員，確定市級四套班子領(lǐng)導(dǎo)為指揮部負(fù)責(zé)人，都非常及時、非常必要，能夠充分發(fā)揮黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)政治優(yōu)勢和統(tǒng)一指揮、分工負(fù)責(zé)、協(xié)同處置、共同應(yīng)對的制度優(yōu)勢。指揮部下設(shè)的各工作組，符合第一時間救人救助、信息報送、物資水電保障、穩(wěn)定社會的實(shí)際需要。

（3）特別重大地震災(zāi)害發(fā)生后，緊急救援點(diǎn)多且分散，抗震救災(zāi)工作時效性強(qiáng)且任務(wù)艱巨，需要緊急協(xié)調(diào)處理的事務(wù)繁雜且可利用資源有限，使得合理劃分本行政區(qū)域抗震救災(zāi)工作責(zé)任分區(qū)，并由市抗震救災(zāi)指揮部迅速派出前方指揮機(jī)構(gòu)，就顯得尤為重要。5月15日綿竹市抗震救災(zāi)指揮部根據(jù)抗震救災(zāi)工作重心及主次，發(fā)文明確三級保障片區(qū)，派出市抗震救災(zāi)指揮部片區(qū)前方指揮機(jī)構(gòu)，由市領(lǐng)導(dǎo)任片區(qū)指揮部指揮長，有力指導(dǎo)和支持了3個片區(qū)的抗震救災(zāi)工作。

（4）汶川地震后，綿竹市的部分基層組織和單位損失巨大，迅速恢復(fù)受損基層組織功能，對于做好當(dāng)?shù)氐目拐鹁葹?zāi)工作十分重要。綿竹市抗震救災(zāi)指揮部專門設(shè)立了組織建設(shè)組，負(fù)責(zé)各鎮(zhèn)鄉(xiāng)各部門機(jī)構(gòu)運(yùn)行，調(diào)配熟悉情況的得力干部經(jīng)濟(jì)馳援，有力保障了抗震救災(zāi)工作的順利開展。

（5）在綿竹市抗震救災(zāi)指揮部運(yùn)行的200多天里，從指揮部下設(shè)工作組及其職責(zé)的動態(tài)調(diào)整中可以看出，特別重大地震災(zāi)害抗震救災(zāi)大致可分為3個重要時段：一是震后1周至10天內(nèi)，主要任務(wù)是人員大規(guī)模搜救、轉(zhuǎn)移、臨時安置和基本生活保障，傷病員救治和衛(wèi)生防疫，抗震救災(zāi)物資緊急調(diào)運(yùn)與分發(fā)，應(yīng)急交通和水電氣保障，余震防范和次生災(zāi)害防控，遇難人員遺體處理等。二是震后10天至60天內(nèi)，主要任務(wù)是在繼續(xù)搜救埋壓和被困及失蹤人員和做好上述工作的同時，工作重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移為受災(zāi)群眾過渡性安置、恢復(fù)重建前期工作和災(zāi)區(qū)生產(chǎn)生活秩序恢復(fù)。三是震后2個月至半年左右，在繼續(xù)做好受災(zāi)群眾安置保障的同時，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移為生產(chǎn)生活秩序全面恢復(fù)和啟動災(zāi)后恢復(fù)重建工作。

4.2 啟示

（1）2012年8月28日修訂印發(fā)的《國家地震應(yīng)急預(yù)案》，充分汲取了汶川地震應(yīng)急處置和抗震救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)啟示，明確了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地聯(lián)動，分級負(fù)責(zé)、屬地為主，資源共享、快速反應(yīng)的工作原則。確定地震發(fā)生后，地方人民政府抗震救災(zāi)指揮部負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的抗震救災(zāi)工作?？h級以上地方有關(guān)部門和單位、當(dāng)?shù)亟夥跑?、武警部?duì)和民兵組織等，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好抗震救災(zāi)工作。并進(jìn)一步明確了重特大地震災(zāi)害發(fā)生后，縣級以上地方人民政府抗震救災(zāi)指揮部應(yīng)急處置的主要措施。

（2）汶川地震以來，在玉樹、蘆山、岷縣漳縣、魯?shù)榈榷啻沃靥卮蟮卣馂?zāi)害事件的應(yīng)急處置中，受災(zāi)縣的抗震救災(zāi)指揮部發(fā)揮了極為重要的作用。形成了縣委書記、縣長為雙指揮長或縣委書記為指揮長、縣長為常務(wù)副指揮長、其他縣領(lǐng)導(dǎo)為副指揮長的抗震救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)體制，以及縣級抗震救災(zāi)指揮部向極重災(zāi)區(qū)派出前方指揮部或工作組，由縣級領(lǐng)導(dǎo)分片指導(dǎo)督導(dǎo)地震極重災(zāi)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的抗震救災(zāi)指揮體系。進(jìn)入地震極重災(zāi)區(qū)、重災(zāi)區(qū)的縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、農(nóng)村（社區(qū)）的所有救災(zāi)力量，接收當(dāng)?shù)乜拐鹁葹?zāi)指揮部統(tǒng)一指揮和對口支援、按需支援、協(xié)同應(yīng)對、信息共享的工作機(jī)制，保障了抗震救災(zāi)各項(xiàng)工作的有力有序有效。

（3）汶川地震以來，為了科學(xué)高效應(yīng)對處置重特大地震災(zāi)害事件，中國地震局組織對地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)、年度地震危險區(qū)等區(qū)域的縣（市）開展地震災(zāi)害預(yù)評估和地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力建設(shè)督查督導(dǎo)工作，為縣級黨委政府做好地震應(yīng)急準(zhǔn)備和震后應(yīng)急處置、抗震救災(zāi)等工作提供科學(xué)支撐。實(shí)踐證明，開展地震災(zāi)害預(yù)評估、震害預(yù)測、地震災(zāi)害情景構(gòu)建等專項(xiàng)工作，對于指導(dǎo)縣（市）政府和有關(guān)部門編制地震應(yīng)急預(yù)案，防范和化解地震災(zāi)害風(fēng)險，提升地震應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急處置能力等，具有重要意義和作用。

5 建議

（1）1900年以來，我國大陸已經(jīng)發(fā)生過寧夏海原8.5級、甘肅古浪8.0級、西藏察隅8.6級、河北唐山7.8級、四川汶川8.0級等十余次特別重大地震災(zāi)害事件，必須牢固樹立地震災(zāi)害風(fēng)險意識，做好減輕大震巨災(zāi)風(fēng)險工作和應(yīng)急準(zhǔn)備。

（2）我國現(xiàn)行地震應(yīng)急預(yù)案體系中，特別重大地震災(zāi)害事件應(yīng)急處置只是作為專項(xiàng)地震應(yīng)急預(yù)案的部分內(nèi)容予以體現(xiàn)?；谔貏e重大地震災(zāi)害發(fā)生的不確定性和應(yīng)對的復(fù)雜性，建議編制特別重大地震災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)化預(yù)案對大震巨災(zāi)風(fēng)險排查與防控和應(yīng)急準(zhǔn)備工作的指導(dǎo)作用。